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生物农药推广法律调整机制研究

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一、我国依靠法律调整机制促进生物农药推广的背景

生物农药是未来农药领域的主流。《2012-2017全球生物农药市场趋势与预测》指出,自2012至2017年五年间生物农药在农业生产中的增长率为15.8%,2017年将达到32亿美元左右。生物防治方法利用了生物及其代谢产物,通过干预有害群种的方式去除病虫害,能大大降低农药残留和环境污染。工信部日前对部分省区上报的17家新增农药企业的备案申请不予受理,基本上关闭了农药行业的准入大门,传统化学农药行业面临转型挑战,农药生产企业的并购重组也迫在眉睫,推广生物农药是大势所趋。这些都为建立健全生物农药推广的法律机制提出了要求。

二、我国生物农药推广法律调整机制的现状

(一)我国关于生物农药推广的国家立法我国“无公害食品行动计划”的启动,为推广生物农药提供了较好的立法环境。2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》首次在农业生产方面做出了严格规定,要求各级人民政府及有关部门和机构对农业生产经营者进行指导,使其依法科学种植养殖,合理施药用肥,防止农业面源污染,严禁将不符合农用标准和环境保护标准的有毒化学农药施入农田。同时《中华人民共和国食品安全法》规定,国家通过建立食品安全风险评估体系,对我国食品以及食品添加剂中物理性危害、生物性和化学性进行权威的风险评估。在加入WTO之后,我国政府更加强调对农药残留的控制和监管,国家质量技术监督局参考国际标准制定和修改了我国农产品的质量标准。我国生态农业建设逐步走上了法制化的轨道。

(二)我国关于生物农药推广的部门规章农业部在法定职责范围内,严格农药使用标准,尤其对蔬果等鲜食农产品的农药残留量,规定了严格的限量指标。新标准明文规定在284类日常消费食品中3650项农药残留限量指标,基本包括了常用农药,可操作性强。2015年,政府加强导向和扶植,扩大了我国基层生物农药试点补贴力度和范围,约17个省40个县的果蔬及茶叶生产基地因此受益。

(三)我国关于农药管理权限的法律规定我国农药行业的主管政府部门是国家发改委、工业和信息化部、农业部及国家质量技术监督局,所属行业自律组织为中国农药工业协会(CCPIA)和中国农药发展与应用协会(CAPDA)。他们的具体分工是:行业主管部门依法律及产业政策进行监督管理与宏观调控,国家发改委负责产业政策的研究制定等。工业和信息化部负责农药生产核准工作。农业部主要负责制定或参与制定农药安全使用、农药产品质量及农药残留的国家及行业标准。国家质检总局主要负责农药残留及毒性检测,各部门有机结合协调发展,形成我国特色的农药管理体系。

三、我国生物农药推广法律机制中存在的问题

农业部最近发布了到2020年化肥农药使用量零增长行动方案。方案提出了在预防稻瘟病、灭蝗等方面大力推广生物农药,扩大生物农药政府补贴项目的范围,这无疑是生物农药推广的利好政策。实践中我国生物农药的产值约30亿,不到化学农药的十分之一,这与国家大力推广生物农药的要求不相适应。可见,我国虽然掌握了许多生物农药的关键技术,市场推广空间也非常巨大,但由于缺乏相应的法律保障环境,使政策的落实失去制度推动。目前我国生物农药推广中存在的问题主要体现在:

(一)我国生物农药推广中制度性激励措施薄弱,农民应用生物农药的积极性不高我国仅部分省市对生物农药推广给予专门的政策和经费支持,大部分地区没有制定相关激励性政策,未在基层实现惠农,法律政策引导农民使用生物农药的作用薄弱,对农技人员、销售人员积极推广销售生物农药也缺乏相应激励。生物农药的生态效益与长期社会效益虽然明显,但见效慢、使用过程复杂。在短期效益的驱动下,农民对生物农药缺乏应有的积极性。国内市场需求的匮乏导致生物农药生产商只能依靠出口支撑。农民不愿使用,经销商不愿经营,使用和供销市场无法形成良性循环。

(二)我国政府主导的农业技术强制推广体系效率不高,缺乏制度保障与支持生物农药技术推广体系的制度保障与支持方面也存在问题。我国在农技推广方面,依靠政府主导,基层农技推广体系有名无实,表现为职能定位不清效率较低。例如:县乡级的农业技术推广部门,一般可以分为经济管理、畜牧兽医、农业机械、种植业、水产五类,每类技术推广活动只考虑完成任务,缺乏横向协调机制。生物农药的推广中,不能因地制宜的从基层农民的需求出发,缺乏对推广效果的考核。自上而下的强制推广容易因为监督及执行环节的懈怠无法落实,需要依靠法律制度对生物农药的推广和使用进行全程管理。与强制推广机制相比,激励性推广体制尤其显的薄弱,非政府推广机构不规范。在推广制度空缺的环境下,只有通过法律机制的建立才能使我国生物农药推广中的强制型促进机制和激励型促进机制良好结合。法律促进机制的建立使生物农药推广的全过程有制度约束。参与推广的政府管理部门、研究开发者、生产经营者、使用者等主体的决策和选择行为有法可依,必将大大提高技术的推广和政策的实施水平。

(三)我国农药使用和生产模式仍然落后,制度标准的建立不完善我国农药生产仍以蔬菜大棚为主,大棚种植中存在毒微环境,对有毒物质的使用贯穿于大棚种植全过程。为打破蔬菜种植季节,必须大量使用农药、化肥、农膜,这进一步对植物赖以生存的土壤水体形成污染。比起发达国家,我们的现代农业制度不完善,缺乏农业生产过程和控制的程序标准制度,农药生产行业的标准化建设不足,也就不能依靠制度对农药使用进行控制,落后的农业生产模式,使农业生产的整个过程无法形成有序的良性循环。

四、我国建立完善生物农药推广法律调整机制的路径

(一)健全我国现有农药管理法律制度体系,是快速推广生物农药的基础1.建立完善国家立法和相关配套规定。针对生物农药的推广与使用,应在国家层面形成网状的法制调整模式,使与生物农药相关的各方面立法相互关联,不留死角。为促进生物农药的技术进步,结合专利法的相关规定,有必要增加对“生态知识产权”的专门认定与保护,使生物农药的技术研发有良好的法制环境。从我国环境法的相关规定出发,以农业部牵头的行业立法及以各省各地为主的地方性立法都应跟上,使配套立法和相关措施及时出台,将抽象的规则变为具体的措施,促使国家层面的立法落到实处。结合我国农业生产的实际情况,制定统一的生态农业发展方面的基本法也势在必行,其中应当包括我国生态农业的标准、各地生态农业标准化的细则,生态农产品的检测及认定体系,这样才能与世界环境组织的制度及要求接轨。2.加大执法力度,加强法律监督,加强对违犯者的打击力度。明确各执法部门的责权利,根据法律规定及程序加大对违法使用农药,污染环境行为的监督和处罚,可依照侵权责任来界定违法者的法律责任,可以启动环境污染的公益诉讼,让更多的主体介入进来。对那些造成农业生态环境极大破坏的主体,可依刑法的条文直接追究其刑事责任。执法部门还应在基层推广人员和农民中普法,使其正确的理解生物农药的推广意义,以创造良好的执法监督环境。同时引入对环境污染行为的第三方监督,加大法制宣传,以农家书屋为平台,开设“法律专柜”,提供各类关于农药使用的法律法规。聘请司法所、综治办工作人员定期到农家书屋宣讲涉及生物农药及其使用等方面的法律知识。

(二)建立生物农药生产经营的法律调整机制运用法律调整生物农药经营中的关键环节。首先,对农药经营主体的资质进行严格审查与管理。目前我国农药经营许可制度和农药进出境监管制度对农药企业的准入门槛仍然偏低,尤其对高毒农药产品的限制使用制度也不完善。提高农药生产企业登记门槛,加大农药企业的环保责任,提高其违章成本,有利于生物农药的推广。其次,在法律框架下优化整合农药生产企业。小型农药生产企业的并购和转型势在必然,在农药生产企业的整合过程中,充分结合公司法、企业破产法等有关主体制度的法律,对关系食品安全和农业可持续发展的企业制定单行条例。统筹考虑出台和完善相关法律政策措施,通过合法有效的手段大力推进生物农药的生产和经营、引导农药行业持续健康发展。再次,建立生物农药经营台账管理,有利于过程控制和监督。

(三)建立生物农药使用过程中的法律调整机制法律规范的调整势必对人与人之间所形成的社会关系发生影响,法律对农户的个体行为起到的指引作用,评价作用,预测作用,强制作用及教育作用。法律直接作用于主体使用生物农药的决策环节,在推广生物农药的过程中不可忽略。应当通过法律措施与技术指标的综合运用,控制农产品生产中对有毒农药的使用,通过限制有毒化学农药的使用,促进相关主体自觉的推广和使用生物农药,达到农产品无害控制的目的。这些法律制度主要表现在对农产品实行有效的标志管理,确定农产品标签制度,健全绿色食品标志规范,健全有机食品认证制度,完善无公害农产品的农药使用标准,对农药的毒性、残留、污染、混合使用等做出明确的规定,严格与之相配套的市场准入、审批管理、

(四)从法律上规范非政府组织推广机构在生物农药推广领域的准入制度,为其创造良好的法制环境应区分经营性与非经营性技术推广服务职能,在农业推广领域引入非政府组织,实行企业化经营和管理。建立个人推广、中介组织推广、公司推广并存的多样化农技推广模式,善于运用有效的经济激励措施,鼓励中介组织及公司等盈利性企业推广生物农药,强调新技术和新方法的引进和示范,依法保护生物农药推广中各主体的利益。政府可以对非政府推广机构提供经营性技术服务,特别是在生物农药推广项目的启动上给予资金扶持,促使其成立农资连锁总店专门经营生物农药,并在税收方面予以优惠。同时,继续建设和完善政府主导的强制推广,重视建立农村公益性推广服务,并由政府行政主管部门牵头管理,形成从中央到乡村的生物农药推广体系。

总之,将生物农药的政策支持纳入法制化轨道,是保证国内支持政策连续性和有效性的前提。依靠法律的调整机制,通过规定权利义务的方式去规范各个主体的行为,强调生物农药推广和使用中的过程控制和制度干预,分清职责及法律责任,将激励政策的实施结果公开,接受社会监督和评价。依法提高政府支持补贴生物农药的效率,从中国农业生产以农户经营为主的小规模经营方式出发,通过简便易行的方式,实现对各种组织资源利用率的最大化,最终建立可操作性的生物农药推广支持法律体系。

作者:韩海 韩旭峰 单位:甘肃农业大学人文学院

生物农药推广法律调整机制研究责任编辑:杨雪    阅读:人次