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浅谈生态环境侵权责任制度构建

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摘要:当下,生态损害的公法救济渠道存在诸多不足。一方面监管部门缺乏相应的能力和动力;另一方面,公法上行政处罚等措施无法直接救济生态损害。因此,有必要建立生态环境侵权责任这一私法救济制度。在生态环境侵权中,行为人经由“加害行为—生态破坏”最终损害了他人的生态利益。构建生态环境侵权责任制度应从请求主体、义务主体以及生态损害赔偿范围的确定等几个方面着手。生态环境侵权责任的判定要均衡考虑生态维护与经济发展之间的关系,应当以行为违法作为责任成立的构成要件。生态环境侵权责任应当与环境污染侵权责任分别规定,这不仅由它们各自的特点所决定,而且也凸显生态环境侵权责任之重要地位。

关键词:生态损害;环境侵权;惩罚性赔偿

一、问题的提出

所谓生态损害,又称生态环境损害,指的是对生态系统的人为损伤。保护生态系统,实际上就是保护人类自身以及人类的发展空间。随着经济和社会的发展,党和国家高度重视生态环境保护。2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出在深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度、健全生态环境保护的体制机制目标基础上,要“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。①2016年3月16日,第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《十三五规划纲要》)提出“以提高环境质量为核心,以解决生态环境领域突出问题为重点,加大生态环境保护力度,提高资源利用效率”。②2017年10月18日,习近平总书记在中共十九大开幕式上所做的报告中,提出了应“加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系……建立市场化、多元化生态补偿机制”。③由此,建立生态环境损害赔偿制度成为我国环境保护工作的重要内容。而生态环境侵权责任制度的建立必将完善我国的生态救济体系并最终进一步改善我国的生态环境。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称2014年《环境保护法》)第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”但是,该条规定存在两方面的问题:(1)没有解决生态环境侵权责任能否成立的问题。生态环境侵权责任在学术界一直存在争议。由于与典型的侵权责任存在明显的不同,许多学者特别是民法学者一直反对建立生态环境侵权责任制度,如何从理论上证成生态环境侵权责任制度非常关键。(2)仅规定依照《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)的有关规定承担侵权责任,而没有具体规定依据哪些规定来追责,并且没有具体的构成要件,缺乏具体的可操作性。第一个问题是理论问题,第二个问题既是理论问题也是实践问题,这两个问题是相互联系的。不在理论上解决生态环境侵权责任成立的问题,即使在立法上予以明确规定,这种侵权责任制度也是没有根基的。此外,还要解决承担生态环境侵权责任的法理基础问题,即生态环境侵权责任是否有必要建立以及建立的法理根据是什么?只有解决这些问题,才能顺利建立生态环境侵权责任制度。在我国,学术界对生态环境侵权责任制度已开始进行研究。有的学者指出了启动生态损害填补机制的必要性,并提出“利用生态损害与传统损害之间的重叠关系,在填补物(资产性的生态环境组成要素)之所有人的损害时兼顾生态损害”的观点;①在生态环境侵权责任模式选择上,有些学者则提出我国应当采取直接侵权模式。②然而,现有的研究在如何证成生态环境侵权责任方面的说理都不尽充分,较为专业的讨论多与海洋生态环境保护有关。③然而海洋环境损害与生态环境侵权之间存有较大的异质性,前者多是指合理或者非法的排放行为所造成的海洋生物资源、海水质量以及海洋环境等遭受到污染性影响,后者不仅包含了污染性影响,更包括生态环境系统的退化。有鉴于此,我国学术界唯有加倍努力,方能为构建生态环境侵权责任制度做好充分的理论储备,才能为生态环境保护尽自己一份力量。

二、生态环境侵权责任的证成

(一)关于我国应否建立生态环境侵权责任制度的争议

《侵权责任法》将《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)仅有的一条环境侵权的规定扩展为一章(第8章环境污染责任),提升了环境侵权责任的地位。但是,一方面该章仅有4条,扩展的内容只是涉及举证责任分配、共同侵权和第三人介入等情况,就环境侵权的核心条款即《侵权责任法》第65条而言,基本沿用《民法通则》的规定,并没有显著变化;另一方面,更重要的是《侵权责任法》就生态环境侵权责任未置一词。因此,不能断然认为《侵权责任法》已经建立了生态环境侵权责任制度。有学者认为,我国并没有建立生态环境侵权责任制度,因为该侵权责任制度自身不能成立。其理由是:(1)侵权法上的损害于法律上要与具体的民事权益相对应,“利之所生,损之所归”,而生态损害并没有造成具体受害人的人身、财产的损害,因而无法纳入侵权法救济体系之中。直言之,生态损害所属环境权并不是一项真正的民事权益。④生态损害,除了已经导致受害人身体、财产受到损害之外,对于多数身处其中的人来说,并没有遭受到侵权法意义上的损害。“体现在民事诉讼方面,作为私法主体的自然人难以获得生态环境损害救济民事诉讼的原告资格,更无法申请生态环境损害的民事法律救济。这种民事诉讼中存在的现实障碍,导致生态环境损害得不到有效的私法救济。”⑤(2)即便认为生态损害属于民事权益损害,但与普通的环境侵权相比,生态损害的利益主体具有整体性和不特定性,损害也并不能为以环境为媒介的人身或财产损害侵权所涵盖,“这种损害的赔偿已超出了作为传统民事侵权法特别法的环境侵权法目前所能解决的范围”。⑥此外,“生态损害预防与治理的任务只能由环境法来承担,这是时代赋予环境法的使命,也是环境法区别于民法而独立存在的价值所在,在民法的法律网络之下,存在无需承担责任的环境侵害结果。民法无力阻止这种侵害结果的发生。要想制止或减缓造成这种结果的环境行为,只能寄希望于环境法。”⑦支持建立生态环境侵权责任制度的理由是:(1)从比较法上看,许多国家建立了生态环境侵权责任制度。例如,1980年《美国综合环境应对、补偿及义务法》规定任何有害物质的排污人都要对损害承担赔偿责任。①此外,美国还制定了《石油污染法》《国家公园系统资源保护法》《海洋保护、研究和保护区法》《清洁水法》等联邦法律。②《意大利环境法》第18条明确规定:“导致环境改变、恶化、部分或全部的被毁坏,行为人要对国家负损害赔偿责任”。日本可谓世界上生态环境法制较完备的国家,在公害的民事救济方面,1972年修订的《日本大气污染防治法》和《日本水质污染防治法》明文规定了无过失赔偿责任。日本判例法和学理方面也有很大进步,提出了“疫学因果关系”“因果关系推定”“忍受限度论”等理论,以克服“违法性”“相当因果关系”等传统理论的缺陷。③各国的立法和司法实践理应为我国借鉴。(2)《侵权责任法》草案前三稿都将生态环境侵权责任排除在《侵权责任法》的调整范围之外,但到了草案的征求意见稿的第65条,则明确规定“因污染生活、生态环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”。④征求意见稿在这里将环境污染侵权责任区分为生活环境侵权责任与生态环境侵权责任。尽管《侵权责任法》第65条最终仅出现“污染环境”的字样,但“环境”一词应当包括生态环境。易言之,《侵权责任法》虽然没有明确将生态环境侵权责任包括在环境侵权责任之内,但也没有明确将生态环境侵权责任排除于环境侵权责任之外,因而不能断然说《侵权责任法》不包括生态环境侵权责任。更重要的是,《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第90条早已明确提出破坏海洋生态环境要承担损害赔偿责任。2014年《环境保护法》第64条明确规定生态损害要适用《侵权责任法》的相关规定。自此,生态环境侵权责任的成立应无异议。

(二)生态环境侵权责任的成立理由反对意见提出的两个理由

从根本上否定生态环境侵权责任的存在还是有一定道理的。仅从比较法和法律强行规定两方面作为理由并不足以反驳这些反对意见。建立生态环境侵权责任制度,必须首先证成生态环境侵权责任。笔者认为,生态环境侵权责任是可以成立的。理由如下:第一,生态损害中有可以为侵权法所保护的利益,即生态利益。传统观点将生态利益归属于环境权,并进而认为生态利益以及环境权不是一种民事权益,因而不能为侵权法所保护。理由是生态利益以及环境权并没有特定的主体,且边界极为模糊,有可能与其他权利产生冲突。⑤笔者认为,生态利益目的在于为人类保留生存和发展的适宜空间。这与财产权为人类提供生存和发展基础相比,并没有本质的区别。生态利益的客体是特定的生态环境。特定的生态系统上可能有无数的生态利益主体,凡是与特定生态系统相关联的人都是生态利益的主体。但这并不意味着生态利益的主体不可以特定。由于整体的生态利益是由个别的生态利益集合而成的,就无数环境权主体中的个体而言,环境权的主体是特定的。更重要的是,与人身、财产损失相比,“生态损害不但会严重威胁到当代人的生产和生活,而且还会对后代人的生产、生活造成极为恶劣的影响”。⑥生态损害必将极大的损害个人的生态利益,因而没有理由不将其纳入侵权法的保护范围。第二,生态环境侵权与普通的环境侵权相比并没有本质的区别。传统理论认为,所谓“生态环境侵权责任”的救济对象是环境本身。相比之下,普通的环境侵权责任的救济对象并不是环境本身,而是受害人因环境污损遭受的人身或财产损害。也就是说,环境在这里是“为人身、财产权利损害的媒介而非民事法律保护和救济的民事法律关系的客体”。⑦由于民法调整的是私法主体之间的人身与财产关系,因而很难适用于更加复杂的人与环境之间的法律关系。笔者认为,这种观点同样是值得商榷的。法律从来都是调整人与人之间的关系,并不存在所谓人与物之间的关系。换句话说,所谓“生态环境侵权责任”调整的是侵权人与特定区域内特定的生态利益享有者之间的关系,并非所谓的人与环境之间的关系。事实上,生态环境侵权责任也能如同环境侵权责任“加害行为—环境污染—一般权益损害”一样,构筑起“加害行为—生态破坏—生态利益损害”的模式。因而,生态环境侵权与普通的环境侵权类似。普通的环境侵权不同于传统侵权,传统侵权多为直接侵权,而环境侵权为人类活动之附带损害,其行为多为可容许的合法行为,不具有道德可谴责性。①笔者并不赞成前文所述通过“利用生态损害与传统损害之间的重叠关系”以兼顾生态损害的证成生态环境侵权责任的方法。“重叠关系说”有助于证成生态环境侵权责任,但其缺陷是明显的。一方面并不是所有的生态损害与传统损害都是重叠。目前最为常见的空气生态损害就在多数情况下与传统损害没有牵连。另一方面,依据“重叠关系说”,相关生态损害赔偿金是赔付给传统损害受害人个人的,个人往往并无动力利用赔偿费用来修复生态环境。正因如此,德国法律在环境侵权领域不承认受害人对于加害人预先支付的恢复原状费用有处置的自由。换句话说,如果受害人放弃恢复原状,他就必须退还预先支付的恢复原状费用。②综上所述,生态环境侵权责任可以成立,不仅是因为损害本身是可救济的损害,而且其受害主体也是可以特定的。生态环境侵权责任事实上与普通的环境侵权没有本质的区分。传统侵权法之所以不支持生态环境侵权责任,不过是基于限制责任的原因。这一原因在生态环境较好的情况下是可以成立的。但是,随着我国生态环境日益恶化,限制责任应当让位于生态维护。

三、构建生态环境侵权责任制度的法理基础

(一)生态损害公法救济的缺陷与私法救济的优势

当下,我国建立系统的生态环境救济制度的需求十分迫切。生态环境救济制度由公法救济制度和私法救济制度组成。我国生态环境的公法救济制度较为完善。但仅有公法救济制度还是不够的,我国还需要建立私法救济也即生态环境侵权责任制度,这既是由公法救济制度的先天缺陷所决定的,也是由生态环境侵权责任制度的自身优势所决定的。第一,生态损害公法救济的先天缺陷。我国生态损害的公法救济体系主要由行政救济和刑事救济两方面组成。行政救济主要体现为行政处罚,③优点是直接且即时。刑事救济则体现为刑事责任,④优势是严厉,可以起到震慑作用。但是,公法救济的先天缺陷也十分明显。一方面监管部门既没有足够的能力也没有足够的动力采取行动。徒法不足以自行。无论是追究加害者的刑事责任还是行政责任,都需要相关国家机关严格履行职责。令人遗憾的是,依我国目前的法治现状,相关国家机关根本没有足够的动力去履行监管职责,相关国家机关经常性的失职、缺位使得刑事、行政责任的威慑功能根本无法充分发挥。更糟糕的是,鉴于人力有限,相关国家机关经常面临以少对多的局面,无法做到违法必究,以致相当多的环境生态违法行为无法得到及时追究,从而使得更多的人抱着法不责众的侥幸心理,进而滋生众多的生态侵害行为。另一方面,公法救济措施往往不是直接针对生态损害,不能从根本上解决生态损害救济问题。例如,《中华人民共和国刑法》第338条规定重大环境污染事故罪仅适用“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境”的情况。刑事救济仅能处置重大的环境污染事件,对不严重的污染环境情况则无能为力。第二,生态损害私法救济优势明显。我国目前的生态损害救济事实上仍然是由公法救济唱独角戏。鉴于公法救济存在的局限性,救济效果无法令人满意,有必要在公法救济之外开拓以生态环境侵权责任为核心的私法救济渠道。相较于公法救济措施,生态环境侵权救济措施有着自己的优势:一方面生态系统的利害相关者对生态环境侵权的监督是最直接、最有力的。相对于监管机关,利害相关者往往处于第一线且人数众多,能在更大范围内及时地发现违法行为,充分发挥监督作用;同时,由于直接受到被污染的生态系统的危害,其监督生态环境侵权最有决心,也最有持久力。另一方面,损害赔偿责任更能起到对生态破坏行为的威慑作用。行政责任和刑事责任虽然很严厉,但往往并不易启动。这是因为,一方面行政责任和刑事责任更侧重于社会秩序而不是利害相关者身心健康,这使得不危及社会秩序的生态环境侵权事件往往并不能得到及时、合理的处理;另一方面,受制于能力、信息等因素制约,监管机关常常不能及时发现生态损害加害人。这使得生态损害加害人的违法成本一般远低于其所得利益,这是一些生态损害加害行为屡罚不止的重要原因。如果构建起包括惩罚性赔偿在内的民事赔偿制度,生态损害加害人的所得利益高于违法成本的情况基本上不会出现。更重要的是,生态环境侵权救济可以充分发挥侵权责任补偿性的优势,通过损害赔偿金以筹集相应的生态损害恢复资金,迅速修复被破坏的生态环境。这个优势是公法救济所不具备的。不但刑事责任无法修复生态损害,而且行政处罚往往也与侵权造成的损害相差太多,无法筹集到足够的生态损害修复资金。以下笔者试举两个事例来说明公法救济的不足以及建立生态环境侵权责任的重要性。(1)2010年7月的汀江重大水污染事故。在该事故中,紫金矿业所属企业先后两次渗漏的含铜酸性溶液造成汀江流域重大损失,直接经济损失达3187.71万元,间接损失不可估量。2010年9月30日,福建省环境保护厅作出行政处罚:责令采取治理措施,消除污染,罚款956.313万元。①(2)2005年松花江水污染事件。该事件最终只是对加害者课以100万元的行政处罚。②100万元的行政处罚已经是法律规定的最高限,③但这远远无法弥补生态损失。至于前者,虽课以消除污染之行政处罚,但仅仅消除污染是不够的。消除污染不代表生态恢复,况且有些生态环境是不可逆的。更重要的是没有损害赔偿这种侵权责任承担方式为后盾,肇事者是否能够积极采取措施消除污染也是值得怀疑的。

(二)构建生态环境侵权责任制度的法理基础

一直以来,私法关注的中心是个人。只有与个人紧密相关的财产关系和身份关系才是私法调整的对象。生态环境虽然与每个人息息相关,但由于不能与特定个人产生直接联系,因而自始至终被排斥于私法的调整范围之外。一般认为,这是因为私法缺乏救济手段。实际上,救济手段问题可以通过法律技术解决。例如,由于公司与股东人格相互独立,公司利益遭受损害并不与股东直接相关,但是股东可以通过提起公司代表诉讼维护公司的利益进而间接保护自己的利益。在这里,代表公司起诉的股东并不是直接遭受不法侵害的主体。公司遭受损害股东可以提起代表诉讼,同样地,生态环境遭受侵害利益相关者当然也能够提起诉讼。在这里,提起生态损害代表诉讼的当事人也具有代表性,因为其起诉所获得的利益并非自己获得,他是代表全体利益相关者起诉。可见,缺乏救济手段只是表象,私法长期以来奉行个体主义思维方式才是根本原因。私法应当在以个体主义为中心的基础上加入以生态环境主义为代表的整体主义思想。这一思想强调,私法调整社会关系,不应仅从社会中个体的行为及其结果出发,必要时还需要以“整体”的视角看待和调整社会关系。④必须强调的是,作为一种方法论,整体主义并不劣于个体主义。早在古希腊时期,柏拉图和亚里士多德即已坚持整体主义。及至近代,社会学的鼻祖奥古斯特•孔德认为,与研究非有机体的自然科学不同,“研究人和社会,就必须使用相反的方法。作为整体的人和社会更为我们所熟悉,因而也更适合于由此入手去进行研究”。①具体到私法领域,个体主义固然需要继续坚持,而整体主义也需要在有些方面有所坚持。生态环境领域即应当如此。生态恶化是目前人类面临的共同问题,它不是单个个体努力可以改变的,它需要社会整体努力方可改善。2017年《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)第9条独创性地作出“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”的规定。值得一提的是,该条规定极具争议,三审稿一度由于民法学者的反对将其从基本原则部分删除。该条规定的最终通过意义非常重大,其从生态环境整体主义出发,奠定了生态环境侵权责任在私法上的基础。

四、生态环境侵权责任制度的具体构建

(一)生态环境侵权责任制度立法体例之选择

目前,有一种意见是将生态环境侵权责任制度规定在《侵权责任法》第8章“环境污染责任”之中。②对此,笔者不能赞同。如前所述,生态环境侵权责任与普通的环境侵权责任在构成要件上有明显的差别,因此将《侵权责任法》第65条解释为包含生态环境侵权责任是不妥当的。《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”但一些生态环境破坏与环境污染可能并无关系,如山林的过度砍伐行为等。生态环境侵权责任固然可以包含于《侵权责任法》第6条的一般侵权责任条款之中,但鉴于生态环境侵权责任有许多特殊之处,这一做法并不是特别合适。笔者认为,在立法上可以利用目前民法典编纂这一契机完善《侵权责任法》有关生态环境侵权责任的规定。规定生态环境侵权责任制度有两个路径:一是将《侵权责任法》第8章“环境污染责任”的名称改为“环境污染与生态损害责任”,然后在该章中增加有关生态环境侵权责任的条款。③二是单独增加一章,专章规定“生态损害责任”。笔者倾向于后一种路径。理由有二:(1)如此规定可凸显生态侵权责任制度的重要性。当下,生态环境保护和生态文明建设已成为国家战略,④立法也应当与之相匹配。正如习近平总书记指出的“保护生态环境必须依靠制度,依靠法治”,⑤生态环境侵权只有实施科学、严密的环境法治才是保障生态文明建设的正确途径。(2)生态环境侵权责任制度非常特殊,其与传统的侵权责任制度存在比较大的区别。传统侵权侵害的法益多是私法上人身和财产的权益,而生态环境侵权指向的是生态环境法益,⑥是独立的概念。加之2018年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)明确规定“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的和海洋生态环境损害赔偿”不适用该试点方案,故生态环境侵权责任制度以单独规定为佳。

(二)构建生态环境侵权责任制度的具体内容

1.请求主体的确定2014年《环境保护法》第58条将公益社会组织列为生态环境侵权请求主体无疑是一种进步。但是,进步也仅止于此。2014年《环境保护法》仅将公益社会组织作为诉讼主体并严格限定了公益社会组织的诉讼主体资格条件,从而将生态环境侵权请求主体限定在一个非常狭小的范围内。这将十分不利于生态环境侵权之诉的提起。笔者认为,一方面应当放宽公益社会组织成为请求主体的资格,另一方面应当增加政府以及与特定生态系统相关联的个人作为生态损害赔偿请求主体。在顺位上,政府应当作为第一顺位,公益社会组织应当为第二顺位,如果政府和公益社会组织都不起诉,那么与特定生态系统相关联的利害相关者也可以原告身份提起诉讼。具体而言:第一,增加政府作为请求主体。政府作为请求主体在国内外均有先例。美国普通法早已经赋予州政府反公害之诉权。①1978年的“阿莫科•卡迪姿号”油轮油污事故就由法国行政当局就自然资源损害提起民事索赔。2004年,在“塔斯曼海”轮船舶碰撞油污损害赔偿系列案中,包括天津市海洋局和天津市渔政渔港监督管理处在内的当事人向天津海事法院提起了民事赔偿诉讼。该案被认为开创了我国生态环境损害民事赔偿诉讼的先河。②值得说明的是,《海洋环境保护法》第90条明确将相关政府部门规定为生态损害赔偿请求主体:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。政府部门作为请求权人具有坚实的理论基础。20世纪60年代末,美国学者萨克斯详细论述了公共信托理论。萨克斯认为,公众享有对公共土地、阳光、空气、水、野生动植物等自然资源的所有权。为了使这些自然资源得到更好的维护,公众可以将其委托给政府管理,从而与政府建立信托管理关系。③政府所享有的信托管理权自然包括受托的自然资源生态损害赔偿的追偿权。政府还有义务为委托人的利益利用赔偿款对被破坏的自然资源进行恢复和其他功能性复原。④《荷兰宪法》和《荷兰民法典》均规定享有公共管理职责的相关部门享有提起生态损害赔偿诉讼的权利。⑤第二,放宽公益社会组织作为请求主体的资格。尽管2014年《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但该条规定存在以下问题:一是条件过严,将许多有志于从事环境保护公益活动的社会组织排除在外。二是规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”的同时没有规定公益社会组织的各种诉讼费用的请求权,使得公益社会组织可能面临“巧妇难为无米之炊”之境地。这是因为,生态环境侵权诉讼非常复杂,诉讼所需资金巨大,诉讼成功也非常依赖于专业人士的工作。⑥经费紧张将导致挤出效应,从而会将许多公益社会组织排除在外。笔者认为,首先,应当废除“专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录”的规定,立法应当便利环境公益社会组织的登记。除有证据表明成立环境公益社会组织目的在于从事违法活动的之外,均应当予以登记。公益社会组织登记成立后,也不得以“无违法记录”为条件剥夺环境公益社会组织的诉讼资格。过往违法与诉讼资格应当是两个问题。过往违法可以进行行政处罚乃至剥夺其主体地位,但以此剥夺现在的诉讼资格就毫无道理可言了。其次,允许公益社会组织请求赔偿各种相关诉讼费用。公益社会组织的资金一般来源于社会捐助,由公益社会组织提起生态环境侵权诉讼可以节约政府财政开支。但是,由于生态环境侵权诉讼专业性强、涉及面广、所需诉讼费用巨大,如侵权人不支付公益社会组织的律师费用和其他必要的诉讼费用,则公益社会组织的诉讼活动恐难以持续,因此应当允许公益社会组织请求赔偿各种相关诉讼费用。应当制定专门针对生态环境侵权诉讼的案件受理费收取办法,规定按件收取少量案件诉讼费。⑦第三,增加生态利益相关者作为第三顺位的损害请求主体。若政府和公益社会组织两者均不愿意作为生态环境侵权诉讼的原告起诉,应当允许认为侵犯自己生态利益的利益相关者提起生态环境侵权诉讼。利益相关者之所以能够作为主体提起诉讼,原因在于生态加害人侵害了其生态利益。尽管该生态利益不同于传统民事权益,但应当允许利害相关者作为一分子代表特定区域的利益相关者群体就生态利益损害起诉生态加害人。例如,美国《清洁空气法》第304条就规定任何利害关系人对“任何主体”都可以依法提起公民诉讼。①第四,赋予检察机关环境公益诉讼的起诉主体资格。

赋予检察机关环境公益诉权理由有二:(1)受损环境公益保护必要性。检察机关“公共利益守护者”的角色②决定检察机关成为环境纠纷解决的主体资格适用性。(2)检察权的公权性质。检察机关的职能是代表国家行使检察权和监督权,参与环境公益诉讼则是其职能在环境保护领域的体现,能够保持职能设定上的“内在一致性”。③2.义务主体的确定一些生态损害的义务主体比较容易确定。例如,在海洋泄油事故中,破坏海洋生态系统的加害人自然是泄油海轮的所有人和管理人。但是,诸如大气、河流等污染,往往并非一家而是多家甚至多种因素作用的结果。这样的生态损害赔偿的义务主体的确定将非常困难。以雾霾为例,其形成是汽车尾气、工业废气、家庭炊具等所产生的废气等多种因素共同作用的结果。对此,法律无法也不能要求数以百万计的汽车拥有者和数以千万计城市居民承担侵权责任。否则,不但索赔成本很高,也会扰乱人们正常的工作和生活秩序。这说明,我们不能像生活环境侵权一样对所有的污染制造者追究损害赔偿责任。生态损害赔偿加害人的确定必须有一个可行的标准。笔者认为,确定生态损害赔偿义务主体的标准是:(1)对生态损害起关键或重要作用的超标排污的法人、非法人组织;(2)故意损害生态系统的自然人。再以雾霾为例,其形成的关键是工业企业排放废气和石油加工业生产的低标准成品油。因而,追究生态损害责任也应当主要向上述两类企业追究。但这并不意味广大汽车拥有者和家庭废气制造者在任何情况下都不用承担生态损害赔偿责任。如果汽车拥有者故意非法使用大排量或低排放标准的汽车,那么他们也应当承担相应的生态损害赔偿责任。这样做的合理性在于,在人类生活中,排放一些损害生态的物质是不可避免的,我们要避免的是那些过度的、根源性的污染而不是让人类退回原始生活时代。笔者认为,应当增加污染责任人作为义务主体。2014年《环境保护法》第42条规定:“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当采取措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”该条规定提到了明确单位负责人和相关人员的责任,值得赞赏。但令人遗憾的是,该条并没有进一步明确对生态环境损害负有直接责任的单位负责人和相关人员在生态环境侵权责任诉讼中的赔偿主体地位。加害单位无一不是虚拟主体,其所做决定往往依赖于单位负责人和相关人员,只有对他们苛以生态环境侵权连带赔偿责任,才能打破生态环境侵权责任中的“违者不罚,罚者不违”的尴尬局面,才能有效遏制破坏生态的违法行为。

3.生态损害赔偿范围的确定这里要区分生态损害与权益损害。权益损害是对具体个体的人身、财产权益的损害;而生态损害并不直接针对个人。只有由生态损害可引致的生态利益损害才与个人相关,才得由个人具体主张。生态利益损害与普通权益损害也不完全相同。生态利益损害不是对具体受害人的具体人身或财产损害,而是对属于特定区域内数量众多的特定群体的生态利益损害。虽然可由个人主张,但个人并不能因生态利益损害可以获得相应的损害赔偿。个人提起生态利益损害而获得的损害赔偿最终只能服务生态系统的恢复和防治,而不得归自己所有。这表明,尽管整体生态利益由个体的生态利益构成,但这种构成是不可分的。这也是个人即使提起生态利益损害赔偿之诉也不能将损害赔偿金归为己有的原因。尽管生态利益损害与生态损害并不能等同,但其赔偿数额是基本一致的。理论上,因生态利益损害赔偿之诉而获得的赔偿金额要等于因生态损害赔偿而获得的赔偿金额。要注意的是,在“塔斯曼海”轮船舶碰撞海洋油污损害赔偿系列案中,原告各方所获得的渔业资源损失、滩涂贝类损失、网具损失、海洋捕捞停产损失赔偿属于权益损害,仅海洋生态损失赔偿属于生态损害。①生态损害赔偿金额的确定要适当。要区分简单原因所致的生态损害与复杂原因所致的生态损害。例如,对于单个或数个企业造成的特定区域的生态环境急剧恶化,应当采用完全赔偿原则。这些恶化是急剧的,原因也是单一的,因而有必要在一定期间内消除损害原因并恢复原状。但对于城市的空气以及水质污染等问题,往往并非单个而是由不特定的加害主体所造成的。对此,应当由责任主体承担与其所获利益相当的赔偿。生态利益加害者实施侵权行为的动力无外乎获取利益。如果将其利益剥夺,其违法的动力必将得到遏制。一次性的完全赔偿并不合理。生态的改善需要长期的努力而非一时的运动式整治能够完成。对此,最好设置相应的赔偿基金机制。

4.生态环境侵权的构成要件自然人仅应当对违反法律规定故意造成较大的生态损害承担侵权责任。自然人生态环境侵权责任的构成要件有三个要点:一是故意,非故意不构成侵权。故意应当作主观上有造成生态损害的意思理解。二是违法,虽主观故意但不违法也不构成侵权。依常识,在雾霾天气驾驶机动车,均会造成生态损害,但因不违反法律规定,故不构成生态侵权。三是损害较大。例如,自然人故意违反规定向江河、湖泊倾倒少量生活垃圾,虽对生态造成一些损害,但因损害不大,不应当承担生态侵权责任。相比自然人主体的生态环境侵权责任,法人、非法人组织的生态环境侵权责任应当更加严格,表现为只要违法超标排放并造成生态损害即应当承担生态侵权责任。更重要的是,如果有证据证明生态损害是企业故意造成的,企业应当承担惩罚性赔偿责任。惩罚性赔偿功能在于威慑,使行为人因慑于高额的赔偿金自动放弃违法行为。惩罚性赔偿的责任主体应当限于法人和其他组织,这是因为:一方面它们是生态损害主要责任方;另一方面,如果将惩罚性赔偿责任扩展到自然人,可能会给自然人造成极大经济负担。惩罚性赔偿应当以故意为前提。值得说明的是,目前惩罚性赔偿适用于包括生态环境侵权责任在内的诸多侵权责任已没有障碍。《侵权责任法》仅在第47条“产品责任”规定了惩罚性赔偿责任,且有诸多严格限制(责任成立限于产品责任,主观方面要求明知且必须是造成他人死亡或者健康严重损害)。《民法总则》改变了这一现状,其第179条明确规定:“法律规定惩罚性赔偿的,依照其规定”,从而给其他侵权责任适用惩罚性赔偿责任扫清了障碍。生态环境侵权责任的判定要均衡考虑生态维护与经济发展之间的关系。生态损害赔偿并不是要扼杀相关产业的发展。生态损害赔偿的目的在于让相关企业为自己的不适当行为所造成的生态损害承担一定的后果,从而能够约束自己的行为。尽管“与人身、财产损失相比,生态损害的赔偿额更为巨大”,②但是生态损害毕竟与普通的环境侵权不同,在许多情况下并不直接侵害具体个人的人身和财产权利。③这意味着生态环境侵权责任并不需要以救济受害人为首要目的。有学者认为,随着现代经济、科技的发展,许多领域对行为标准的确定越来越具体化,要采用各种技术性的标准以确定行为人的行为规则,违反这些规则既表明行为具有违法性,也表明行为人具有过错,因而过错可以吸收违法。④依据该种观点,既然生态环境侵权责任以违法性作为构成要件,那么自然也应当以过错作为构成要件。该种观点有一定的道理。过错与不法的区分源于德国学者耶林有关主观不法与客观不法的区分。该种区分在理论上确有道理,但过错属于人的主观心理状态,“人的意图是不能查明的,即使撒旦也不知道人的意图”。①有鉴于此,过错判断不得不依赖于客观的判断标准。这样,过错与违法的界限基本消失。因此,可以认为生态环境侵权需要考虑过错要件,该过错判断标准即是超标排放。在这一点上,生态环境侵权责任与污染环境侵权责任是不同的。

5.建立生态维护基金各地应当建立生态维护基金。生态维护基金能够解决生态环境侵权损害赔偿金的最终归属问题。生态维护基金应当是各种生态维护费用的最终支出者,其作用是用来防治生态系统破坏。除了赔偿金之外,生态维护基金的来源还有污染制造者的缴费。需要指出的是,生态损害赔偿在解决简单原因所造成的生态损害方面具有优势,但对解决复杂原因所造成的生态损害方面并没有优势。以河流污染为例,工厂和居民都是污染物质制造者,但我们很难追究那些制造污染源的居民。此时,最好的办法是让各污染制造者缴纳一定的费用给生态维护基金。缴纳多少可以诉讼的方式确定,也可以采取模拟陪审团的方式,让公众参与进来,以决定缴费与否以及缴费多少。这样还可以起到教育公众的作用。与传统侵权责任不同,生态环境侵权诉讼中的原告如政府部门、公益社会组织、利害相关者等其财产并没有受到损害。在这种情况下,将因起诉生态加害人所获得的生态损害赔偿金归属于这些原告将不具有正当性,即便作为原告的利害相关者也是如此。因为生态损害所影响的利害相关者并不只是作为原告的利害相关者,而是全体利害相关者。将这些赔偿金交由政府部门、公益社会组织也不合适。因为他们也有自己的利益诉求,如果没有法律规制,难保相关赔偿金不会被滥用。可行的办法是,将因起诉生态加害人所获得的生态损害赔偿金归属于专门成立的生态维护基金。该项基金依法成立,并严格依法管理、运用生态损害赔偿金和其他生态维护资金。立法机关或国务院应当制定专门的生态维护基金法律或法规。此外,生态损害往往是多因所致,因而其救济措施也应当多管齐下,如建立生态损害责任保险制度。目前的环境污染责任险包含生态损害的赔偿范围,但仅限于清理费用及为控制污染物扩散所发生的施救费用。因此,生态损害责任保险制度也需要完善。②

五、结语

党的十八届三中全会报告将建设生态文明提升到国家战略,并提出“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境”。③十九大报告更是将生态文明建设提升到战略的高度,“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。④鉴于生态环境侵权问题是一个复合、综合性的环境责任问题,且与传统侵权责任有着较大的差异性。因此,在其制度构建上,不仅需要证成“什么是生态环境侵权责任制度”,还需要考察制度背后的法理基础。生态环境侵权责任制度将是落实“用制度保护生态环境”的最佳体制。需要指出的是,除了法律救济措施之外,生态损害的救济还需要公众与企业共同提高生态意识。唯有全社会共同努力,方能保护我们共同的生存与生活的家园。至此,不难发现,以《试点方案》为基础所构建的生态环境侵权责任制度或生态环境损害赔偿制度是一种不同于传统侵权责任制度的法律制度,无论是从理论上还是从实践上都值得继续探索。但值得肯定的是,生态环境侵权立法的大势是不可逆的。

作者:马腾

浅谈生态环境侵权责任制度构建责任编辑:张雨    阅读:人次