流域水生态补偿机理分析范文

水资源是生态环境的控制性要素，水是以流域为单元进行循环和演变的，伴随着水的流动，产生了流域物质循环、能量转化、信息传递的过程，从而形成了独特的水文生态过程，构成完整的水生态系统。水生态系统具有独立的复杂的多样化的功能价值，为人类提供了许多有形和无形的服务。随着人类对流域水土等自然资源的开发利用活动的加剧，导致流域水文生态过程的变化，使得流域水生态系统的服务功能也发生一定变化，引发流域内不同区域的利益损益关系，如果调节不当，就会造成部分地区无偿使用生态服务功能，而受害者得不到应有的利益补偿，部分地区破坏生态环境而没有承担相应的责任和成本，保护者得不到应有的经济激励，因此需要对相关利益关系进行合理调节，从而引发了以流域为单元的水生态补偿问题。

一、流域水生态补偿的机理与总体框架

1.流域水生态补偿的概念生态补偿是基于公平公正原则对行为主体和利益相关者之间的利益调整，是以生态系统为传递介质，行为主体活动影响了生态系统服务功能，增加或降低了利益相关者的生态保护成本和发展机会成本情况下，综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态价值，通过“补偿”的方式来调整行为主体和利益相关者之间的利益关系，实现生态环境的外部成本内部化，促进人与自然和谐发展。生态补偿既包括行为主体的活动增加和保持生态系统服务功能，对利益相关者带来效益，接受利益相关者的补偿，也包括行为主体的活动对生态系统产生负面影响，对利益相关者带来损失，对利益相关者进行补偿。与水相关的生态补偿是生态补偿的重要组成部分与核心内容，流域水生态补偿的产生是由流域水循环系统的整体性、河流水系的连续性和流动性以及流域与行政区域之间的相互分割所决定的。伴随着水在河流中的流动，流域内水资源、经济社会、生态环境系统相互作用，不断进行物质、能量交换和信息传递，形成了独特而完整的流域水文生态过程，构成一个完整的复杂系统，与之相关的水资源和生态环境要素在空间和时间上不断发生着变化。流域内不同区域对水土等资源的开发、利用、保护、治理等过程，会对流域的水文循环过程、泥沙等物质运动过程和水生态系统的结构与功能产生一定的影响，并以水生态系统为介质将影响传导给利益相关者，产生利益的损益关系，以维护流域健康的水文生态过程为目标，通过生态补偿方式对这种损益关系进行合理的调整，即产生了流域的水生态补偿。流域水生态补偿是由于行为主体的活动对水文循环过程和水生态系统服务功能产生影响，并通过水生态系统传导给利益相关者，从而需要对行为主体和利益相关者之间进行一定的利益调节的方式。流域水生态补偿的概念有广义和狭义之分，广义水生态补偿包括流域水资源管理过程中所有的利益关系调节，包括在一般的资源开发利用过程中通过资源税费的形式对资源利用进行的调节，对增加环境负荷通过环境保护费的形式对环境容量占用的调节以及违规违限排放而进行的“惩罚”，也包括行为主体对既有的利益主体的利益占用而产生的“赔偿”等内容；本文主要研究的生态补偿范畴是指狭义的流域水生态补偿，专指对流域水生态保护建设过程以及水土资源开发过程引起水生态系统功能作用改变引发的损益关系的调节，不包括违法行为产生的赔偿关系，如企业违规取水或排放废污水等利益相关者造成的损失，按照有关法律法规承担民事赔偿责任，也不包括行为主体给利益相关者造成直接损失的赔偿，如淹没居民土地、住房等。

2.流域水生态补偿内涵流域水生态补偿问题的界定主要包括流域水循环机理、流域水循环过程影响、由流域水循环过程改变引发的利益损益关系以及利益关系的调整等四个方面。流域水生态补偿关系见图1。①流域水循环机理：水是以流域为单元进行循环、平衡和转化的，降水、地表水、土壤水、地下水之间不断地相互转换，并与循环过程中的环境不断发生相互作用，引起水土资源和生态环境要素的不断变化。流域水循环是自然界物质运动、能量转化和物质循环的重要方式之一。水在循环运动过程中及其连带的物理化学及生物作用要素之间遵循以流域为单元的水量平衡、物质平衡、能量平衡、化学平衡和生物平衡等方面的动态平衡关系。在自然因素影响下水循环的途径及其循环路径以及程度的强弱，决定了水土等资源的地区分布及时程变化规律，也就决定了区域天然水生态的基本状况和特点。②流域水循环过程影响：在自然循环因素的背景下，流域不断受到人类活动的干预和影响，从而使得水的自然循环过程和动态平衡关系不断发生演变，从而使得流域的水量平衡、物质平衡、能量平衡、化学平衡和生物平衡等动态平衡关系发生显著的改变，导致水生态系统的结构和水生态系统的功能作用改变。流域水生态系统功能的改变包括改善生态系统功能的行为和破坏生态系统功能的行为等。③由流域水循环过程改变引发的利益损益关系：流域土地上及河流水系周围自古以来就有人类的生养生息，当行为主体活动对流域水文循环过程产生显著的影响后，必然会引起流域水生态系统结构和水生态系统功能的改变，以水生态系统的物质流、能量流和信息流为传导，必然将这种变化传导至利益相关者，从而使得利益相关者的固有利益发生一定程度的变化。④利益关系的调整：利益相关者在接收到水生态系统传导的信息后，必然对自身利益的损益关系的变化产生诉求，如果这种损益关系不能得到合理的调整，必然导致“搭便车”行为和“公地悲剧”，因此需要从维护流域健康的水文生态过程的目的出发，按照公平公正的原则对行为主体之间产生的利益损益关系进行必要的调整，以价值形式体现流域水生态环境的服务功能价值、生态投入代价以及发展机会成本补偿等。

3.流域水生态补偿机理流域水生态补偿问题的研究涉及水资源系统、生态环境系统和经济社会系统三大系统此消彼长的利益得失关系平衡，其理论依据主要是水资源学理论、生态学理论、经济学理论以及法学理论。水资源理论明确了水资源及其伴随的物质、能量等的形成转化和演变的动态平衡规律，生态学理论明确了流域水资源和水生态系统的动态平衡原理和生态服务功能价值，经济学理论明确了水资源和水生态的外部性、公共物品属性，明确了流域水生态补偿的必要性，法学理论明确了流域水生态补偿的权利和义务关系。特别是外部性理论、公共物品理论等，为流域水生态补偿的研究和实践提供了理论基础，体现了流域水资源作为公共物品，所具有的特殊的外部性和稀缺性，具有经济价值、社会价值和生态价值。建立和完善流域水生态补偿机制的核心实际上就是按照水资源系统—经济社会系统—生态环境系统协调发展的要求，立足于维护健康的流域水量平衡、物质平衡、能量平衡、化学平衡、生物平衡等五大基本平衡关系，综合平衡流域的资源收益与环境损益关系、发展收益与代价损益关系、流域内区域间损益关系，合理调节行为主体与利益相关者关系，规范流域水土等资源开发和环境容量占用的行为。流域水生态补偿机理见图2。流域水生态系统功能主要包括自然演变功能、生态服务功能和社会服务功能。水文循环过程中维系地质自然演化、物质输移、维系岸线和冲沙防淤功能等的输移、传导支持功能等为自然演变功能，其价值为水生态系统的自然资源价值；在水文循环过程中，产生的调节洪涝、稀释净化、调节气候以及景观、娱乐旅游等生态功能，其价值为水生态系统的生态服务功能；基于对水资源的开发利用等形成的生产生活供水、发电、航运、水产养殖等功能，其价值为水生态系统的社会服务功能价值。流域水生态系统的不同功能之间相互联系，相互作用，此消彼长，并通过水文循环过程连接成一个独立整体。行为主体活动对水文循环的影响，必然会对相应的功能产生影响。从经济行为外部性产生条件来看，水生态系统中的自然演变功能和生态服务功能具有公共物品的属性，因而在实践中必然会导致“搭便车”这种外部行为产生，形成“公地悲剧”，最终导致流域水土等资源的过度使用和环境容量的过度侵占而无法满足合理的供给要求以及水资源质量恶化而无法继续使用；从水的社会服务功能来讲，我国水法明确规定水资源属于国家所有，具有明确的产权界定。水资源的所有权由国务院代表国家行使，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用，但由于水权制度不完善，这种产权在实践中不能通过市场进行有效的资源配置，因而经济活动对水生态系统功能的影响更加突出地表现在对水的社会服务功能的影响上，其外部性更多地体现在经济活动对水文循环要素产生影响并传导给其他行为主体，增加其对水资源使用的成本。因此，在流域水生态补偿中，将水生态系统作为准公共物品，其外部性既反映对生态效益的影响，也反映对水资源利用的影响。

4.流域水生态补偿的分类体系流域水生态补偿总体思路是遵循公平公正、责权一致、政府主导、因地制宜、循序渐进的原则，以流域为单元，围绕补什么、谁补谁、补多少、怎么补以及如何实施等5个方面的问题，形成水生态补偿的框架体系，包括分析和识别行为主体活动对水生态系统功能和对其他利益相关者的影响，明晰补偿主体和补偿对象，估算和制定反映水生态系统功能变化的生态补偿标准，确定补偿方式和途径以及建立监督保障机制等，逐步建立流域水资源开发利用的受益者和受损者、水生态保护修复区域和受益区域之间的补偿与利益调整关系，逐步建立流域水生态共建与利益共享的生态补偿长效机制，均衡流域整体发展，维护区域和谐和良好的流域水生态环境。按照流域水生态补偿的概念和机理，根据不同类型活动和不同地区水土等资源开发利用、治理保护行为对流域循环过程的影响及流域生态服务功能的改变和对利益相关者造成的影响，流域水生态补偿类型可划分为二层次12类重点区域。（1）第一层次第一层次，根据行为主体对流域水土等资源活动的正、负外部性，即对水生态系统功能的改善或损坏等行为，将流域水生态补偿分保护修复类以及开发建设类等2类。①保护与修复类。行为主体活动以保护流域水资源和改善生态环境，提高水资源使用价值及其所赋存的生态功能为主要目的，对其他相关的利益群体产生的是有利影响，相关受益者为补偿主体，由于水生态系统服务功能具有准公共物品特性，在受益者范围难以确定时，需由政府承担相应的补偿，作为补偿主体；对水生态系统进行保护和修复的行为主体是补偿对象。其中又可分为限制与禁止开发类和修复与治理类等。在限制与禁止开发类中，由于对水资源与水生态系统实施保护的要求，使得区域内一些资源开发或生产建设等经济社会活动受到限制，当地居民丧失了一定的发展机会，同时承担着更多的流域性的生态保护责任，增加了相应的生态保护成本。因此，按照公平公正和协调发展的原则，限制与禁止开发区由于生态保护与丧失发展机会的成本应当得到补偿，主要由中央和地方政府承担补偿；在修复与治理类中，按照生态文明建设要求和保障国家生态安全的需要，对具有重要生态功能的区域进行修复治理，对提高和改善水生态系统服务功能，维护流域或区域生态系统整体功能和稳定性具有重要作用，应给以补偿。修复与治理类生态补偿主要由于历史原因或长期过度开发，导致水生态环境持续恶化，造成生态恶化的行为主体已无法追溯或难以确定边界范围，主要由中央政府和地方政府承担补偿，界定补偿内容和补偿范围。②开发与建设类。行为主体活动以获取资源利用效益或经济价值为主要目标，改变了流域水文循环过程，对水资源及其所赋存的生态环境产生了不利的影响，降低或破坏水资源及水生态环境的服务功能，损害其他相关的利益群体的权益，应承担补偿责任，其应为补偿主体；而因此活动利益受损的利益群体，为补偿对象，影响范围难以确定时，政府作为补偿对象。其中根据资源开发的形式和影响不同又可进一步划分为能源矿产开发类和水资源开发利用类等。能源矿产开发类中，由于区域矿产资源开发及项目建设行为对流域水循环过程的改变显著，对水生态环境产生的扰动明显，减弱了水生态系统服务功能，对其他利益相关者的水资源及水生态服务功能使用权益产生显著影响，行为主体明确，应承担对影响范围内的利益相关者受到损害的补偿；水资源开发利用类中，区域水能资源开发利用、过度取用水资源以及废污水排放等行为，在一定程度改变了水文循环的时空规律和资源环境状况，由开发利用者和受益者对因资源开发而生态环境受损区域的利益相关者和公共利益代表者进行补偿。（2）第二层次第二层次，按照行为主体所作用的水生态系统类型和区域类型的不同，可划分为12类重点补偿类型和区域。其中在限制与禁止开发方面，主要为江河源头和水源补给区、河湖湿地及自然保护区、集中式饮用水水源地、水土流失预防保护区和蓄滞洪区等；在重要的水生态修复治理方面，主要为由于长期过度开发利用资源而导致生态环境严重退化的地区，主要包括重要河湖生态修复区、地下水严重超采区和水土流失重点治理区；在能源矿产开发方面，主要为矿产和能源资源的开发影响区；在水资源开发利用方面，主要为水能资源开发利用区、水资源开发区和水资源利用区（如表1所示）。由于以上12种区域的经济社会活动方式和受约束程度不同，在水土资源开发治理与保护中的利益得失关系也不同，因此需要针对各自的特点分别确定补偿的主体与客体，补偿标准以及补偿方式。

二、加强流域水生态保护的有关政策建议

流域水生态补偿以保护水生态系统功能、促进人水和谐、实现可持续发展为目的，依据水生态系统服务价值、生态保护、生态破坏和发展机会成本等因素，运用财政、税收、补贴等经济手段，调节流域水生态保护者、受益者、破坏者、受害者的利益关系。建立和完善流域水生态补偿机制，不仅是解决严峻的流域水生态环境问题的有效手段、完善环境保护政策体系的重要方面，而且是调整相关利益主体关系、协调地区发展、促进社会公平的重要措施。目前我国流域水生态补偿总体上还处于起步阶段，存在对流域水生态补偿的认识不统一、现有政策对水生态补偿考虑不够、水生态补偿技术基础较薄弱、水生态补偿机制不健全等突出问题，需要进一步建立健全流域水生态保护的政策体系，理顺水生态补偿管理体制等，相关政策建议如下：①禁止和限制开发区以及由于历史原因已无法追溯责任主体的生态保护区修复治理主要由国家和各级政府进行生态补偿，明确水生态补偿责任主体和补偿范围、标准。②建立补偿对象的生态保护、建设考核标准和考核机制，明确补偿方的责任、权利与义务。流域水生态补偿是把双刃剑，补偿主体和补偿对象都是保护流域水生态的权利和责任的统一体，进行水生态补偿时必须明确补偿双方的责任、权利和义务，不能简单要求受益区对保护区进行补偿。建立被补偿地区的生态保护、建设考核标准，如保护区的生态保护、修复活动使得相应的水生态环境符合受益区的水量、水质、水生态功能要求，受益区需要对保护区进行补偿，相反，则不但不予补偿，受益区还可能要求保护区承担相应的责任并予以赔偿。③鼓励和引导区域间协作补偿机制，探索市场化生态补偿方式。坚持水量水质相结合，探索建设流域上下游不同区域的水生态保护和协作机制，引导上下游协作开展水生态补偿。④加强资源环境税费建设，提高资源环境税费中用于水生态补偿和水生态修复保护的比例。⑤加大水生态建设投入，对限制开发区主要由国家和政府按照事权进行建设，加大水行政执法力度。

作者：李原园 李爱花 郦建强 魏开湄 黄火键 单位：水利部水利水电规划设计总院