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集体土地征地补偿方式选择

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20世纪90年代以来,随着我国城镇化进程加快,城市规模扩张,道路等公共基础设施建设飞速发展,城镇土地出现供不应求的局面,大量农村集体土地被征收用于城镇建设。据统计,从1987年到2001年,全国非农建设占用耕地2394.6万亩,至少有3400万农民因征地而丧失土地。按照目前经济发展速度,到2030年,占用耕地将达到5450万亩以上,失地农民将超过7800万人。由征地所引起的一系列问题随之而来,并引发了社会广泛关注。我国征地补偿制度尚不完善,失地农民最关心的征地补偿标准普遍偏低,且征地补偿方式单一,因此失地农民在集体土地流转增值收益分配中难以享受公平的补偿待遇。基于此,对征地补偿方式进行绩效评价,提出有利于保障农民权益的征地补偿方式的建议尤为重要。

一、农村集体土地征地补偿方式概述

现行地方政府对失地农民的征地补偿方式主要有货币补偿、土地置换、土地入股和土地换社保等。货币补偿是一种广泛采用的征地补偿方式,农民一次性获得全部货币补偿,这虽然可以缓解农民家庭暂时性资金需求,但是难以满足农民未来的生计保障。土地置换是指以符合土地总体规划为要求,利用级差地价置换土地,优化土地利用结构布局,最大限度地提高土地利用率。但土地置换过程中,由于土地量化制度不完善、操作不规范等原因,会使农民的土地收益受损。土地入股是指土地权利人将土地使用权和投资者的投资共同建立一个公司或经济实体,获得“土地股权”的方式。农民利用土地入股,享受长期收益。有时失地农民由于各种条件限制,很难参与到用地单位管理经营,不可控风险较大,导致农民对该补偿方式信心不足。土地换社保是指将农民的土地承包经营权置换成给农民的社保。这种方式实行的比较好的是浙江嘉兴“两分两换”模式,该模式把宅基地与承包地分开,以宅基地置换城镇房产,以土地承包经营权置换社会保障,这样有助于形成农地规模化经营并加快新农村建设。但是,由于我国社会保障制度尚未完善,社保功能不足,会导致失地农民的利益无法得到有效保障。四种征地补偿方式各有优劣,因而对不同补偿方式进行绩效评价可以为地方政府合理选择征地补偿方式和征地收益分配制度改革提供理论依据。

二、农村集体土地征地补偿方式选择的影响因素

城市建设过程中,集体土地征地补偿方式要有科学性、合理性,补偿方式选择要关注农民失地前后生活质量、农村经济与社会经济的发展、失地与再就业、土地增值收益分配等问题(温国明等,2006)。征地补偿方式的选择除了要考虑它的经济性之外,非农经营机会、补偿后失地农民的生活条件、农业发展等也都是显著的影响因素(刘淑春,2010)。张明义等(1995)提出建立移民安置评价指标体系,从社会经济、生态环境和心态环境三方面来选取评价指标。影响农村集体土地征地补偿方式选择的因素有很多,本文在参考和借鉴有关成果的基础上,从以下三个方面进行探讨:

(一)补偿方式的效益性设置征地补偿标准是为了保护失地农民的利益,补偿方式效益性各有不同,但都要与社会经济发展相匹配,因此衡量社会经济发展的指标即GDP增长速度,是一个重要的影响因素。据国家统计局对我国16个省2670个被征地农户的调查,有46%的失地农户收入下降。农民文化程度低,缺乏一些非农劳动技能,再就业成为失地后他们所面临的主要问题。被征地农民失去土地这项生存手段,又很难真正融入到城镇化发展大趋势中,他们的未来生计无法得到根本保障。因此,影响征地补偿方式效益性的因素还要考虑失地农民收入增长速度、失地农民失业比例和征地前后农民生活质量比。

(二)补偿方式的公平性现行征地制度下,地方政府垄断地权,依靠土地资源取得丰厚的土地出让金来弥补财政缺口,土地出让金占地方政府财政收入比重逐年增加。有资料显示,2010年地方政府获得的土地出让金为29110亿元,占地方财政收入的71.68%,是2001年的22.5倍。地方政府单方制定征地补偿标准,失地农民得到的征地补偿额相对土地流转增值收益比重较低。以江苏苏州的吴中区为例,2001年到2005年在土地出让金分配结构中,农民的安置补偿费比重仅占14.05%。失地农民难以分享合理的土地流转增值收益,有违公平、公正理念。因此影响补偿方式公平性的因素主要考虑土地出让金与财政收入比、失地农民补偿款占土地流转收益比重和征地补偿价格与市场价格比。

(三)补偿方式的生态性随着城镇化的快速发展,城市规模的扩张,城市建设用地供不应求,城市近郊的土地被征收用于城镇建设的现象很普遍。我国要坚守18亿亩耕地红线,必须要减少农用地过度开发,抑制对建设用地过度需求,提高土地利用率,这是保持农村社会稳定的需要,同时也避免带来一系列生态问题,因此影响补偿方式生态性的因素应主要考虑土地利用率、耕地减少量和建设用地增加量。

三、基于层次分析法构建集体土地征地补偿方式绩效评价体系

层次分析法(AnalyticHierarchyProcess,简称AHP)是美国运筹学家T.l.saaty在20世纪70年代提出的,它是一种将定性与定量分析相结合、系统化的决策方法。这种方法将复杂的系统分解为若干层次,将决策者的主观判断和实践经验注入模型并进行量化处理,通过两两比较各因素的相对重要性,从而进行顺序排列,最终评价系统的特征。层次分析法可以保证所建立模型的合理性、适用性、有效性,因此,本文采用层次分析法对集体土地征地补偿方式进行绩效评价。

(一)建立指标体系的层次结构首先,构建集体土地征地补偿方式绩效评价指标,本文根据对征地补偿方式三方面的影响因素(效益性、公平性和生态性)构建评价指标;其次,根据对目标影响程度不同比较各评价因子,分为三层次,即目标层,指标层和因子层。目标层包括四种征地补偿方式,即货币补偿、土地置换、土地入股及土地换社保;指标层由效益性、公平性和生态性构成;因子层是本文选取的10项影响因子(评级体系见图1)。

(二)构造评价体系的权重判断矩阵同一层的因素采取相对重要性比较法,运用比较尺度衡量,构造判断矩阵,从指标层开始直到因子层。本文根据所建立的农村集体土地征地补偿方式绩效评价体系,编制了评价指标重要性专家评判表,课题组选择了10位土地流转方面的专家对该评判表进行重要性标度,对专家们的赋值结果进行汇总、分析,构造判断矩阵,得出结果如表2、表3、表4、表5所示。

(三)层次排序及一致性检验对于判断矩阵,首先计算特征向量和最大特征根,再将特征向量归一化,所得是权向量,即同一层相比较的各因素相对上一层某个因素重要程度的权值排序,即层次单排序。由于人们对客观事物的认识具有主观性、片面性,判断难免会出现一些矛盾,因此还需要对判断矩阵进行一致性检验。层次分析法中,采用一致性指标Ci进行检验:根据公式,Ci=(λmax-n)/(n-1),λmax是最大特征根,n是判断矩阵的维数。Ci越大,判断矩阵一致性越差;反之,则越趋近于完全一致。但在Ci计算中,n越大,一致性误差也会增大,因此引入更合理的衡量判断矩阵一致性指标CR。CR是随机一致性比率,是Ci与平均随机一致性指标Ri的比值,即CR=Ci/Ri。一般来说,当CR<0.1时,判断矩阵一致性是可以接受的;反之则不接受,再调整判断矩阵,使之达到可接受为止(Ri的值见表6)。对指标层进行层次单排序和一致性检验,结果如下:A1判断矩阵,求特征向量和最大特征根,再将特征向量归一化。经计算,权重向量W1=(0.5936,0.2493,0.1571)T,最大特征值λmax=3.0536;一致性指标Ci=(3.0536-3)/(3-1)=0.0268,当n=3时,Ri=0.52,根据公式CR=Ci/Ri,经计算得出随机一致性比率CR=0.0515<0.1,说明A1-B判断矩阵具有满意的一致性。同理,A2的权重向量W2=(0.4934,0.1958,0.3108)T,最大特征值λmax=3.0536;一致性指标Ci=0.0268,经计算CR=0.0515<0.1,说明A2-B判断矩阵具有满意的一致性。同理,A3的权重向量W3=(0.6491,0.2790,0.0719)T,最大特征值λmax=3.0649;一致性指标Ci=0.0325,经计算CR=0.0624<0.1,说明A3-B判断矩阵具有满意的一致性。同理,A4的权重向量W4=(0.6144,0.2684,0.1172)T,最大特征值λmax=3.0735;一致性指标Ci=0.03675,经计算CR=0.0707<0.1,说明A4-B判断矩阵具有满意的一致性。通过以上计算,各判断矩阵均通过了一致性检验,说明了对各因素重要性判断的合理性。

(四)征地补偿方式绩效评价权重值通过层次分析法计算,得到各征地补偿方式判断矩阵权重值结果如表7所示。由表7看出,对失地农民而言,土地入股是征地补偿最好的方式。它的效益性和公平性权重最高,生态性权重较低,这种方式收益颇高且具有长期性、稳定性,但对生态发展优势较低;土地置换方式生态性最高,公平性最低,这种方式对生态保护优势突出,但公平性较低;货币补偿方式,各指标权重表现中等,说明该方式没有特别突出的优势,但具有普遍接受性;土地换社保方式,效益性与公平性相对较高,虽不如土地入股方式,但它也具有长期保障性,是相对公平的补偿方式。

四、结论与对策建议

第一,土地入股方式适用于经济发展较快的地区,如城市近郊。这个地区的集体土地一般要支持城镇化发展,升值空间较大。居住在这个地区的农民,由于离城市较近,他们的家庭收入大多以非农收入为主,有稳定的收益保障,土地对他们来说更多关注的是区位价值。采用这种补偿方式,对失地农民而言,收入进一步增加,且有长期收益保障;对国家而言,可以促进农村产业结构调整,加快农业人口转移,提高城镇化发展速度。第二,土地置换方式适用于国家对生态保护有要求的地区,如远郊或更偏远地区。我国坚守18亿亩耕地红线,必须减少农用地过度开发,抑制建设占用土地的过度需求,避免带来一系列生态问题,因此,保持耕地占补平衡至关重要。采用这种补偿方式,对农民而言,土地的收益和保障功能没有丧失,若地方政府采用与货币补偿相结合的方式,可以提高其公平性,并且加快完善社会保障制度,农民的未来将得以有效保障;对国家而言,土地便于集约型管理,利用率得以提高,增加非农业用地的同时还保证了农业用地不减少,维持地区生态平衡。第三,货币补偿方式适用于土地置换和土地入股方式没有明显优势的情况下,它的效用会比较显著。现实中,地方政府主要采用的方式就是货币补偿。它简单易行,效用性最大,可及时满足当前家庭需求,因此,农民普遍接受这种方式。采用货币补偿方式有其优势,但是也有不足,它实行的是一次性货币补偿,对失地农民来说只是一笔收入,无法满足他们未来的生计需求。若政府采用货币补偿与土地换社保等相结合的方式,既会保证货币补偿方式的效用性又能提高其公平性。第四,土地换社保方式适用于对社会保障需求较高的地区,如城市近郊,该地区农民家庭主要靠非农收入,且老人居多,因此对养老保险需求较大,这种补偿方式对这个地区而言效用显著。社保虽具有长期、稳定的保障特征,但不足以满足失地农民的生活需求,因此结合货币补偿或其他方式更有利于提高它的效用性。土地对农民来说具有多重价值功能。地方政府在进行征地补偿时,应推行多元化征地补偿模式,而非仅依靠单一的补偿方式。将多种补偿方式相结合,因地而定,因需而择,集体土地的价值才能真正实现,农民的土地权益才能充分体现。总之,政府应积极寻求一个征地收益分配改革的利益平衡点,平衡政府与农民之间的土地利益关系,建立一个既能满足社会发展又能保障农民享受合理土地权益的分配制度,促进城镇化经济的健康发展。

作者:贾敬轩 郭丽华 郭宇 单位:河北农业大学商学院

集体土地征地补偿方式选择责任编辑:杨雪    阅读:人次