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农村集体土地流转机制研究范文

时间:2022-06-07 10:25:08

农村集体土地流转机制研究

[摘要]

土地流转能充分利用土地资源,促进土地规模化经营,提高土地利用率。但是,后发地区农村发展经济基础较为薄弱,国情、法律制度、管理政策等方面的障碍,导致诸如农村土地流转相关法律法规不完善、缺乏制度约束和依法监管等问题,容易造成后发地区土地流转失范、随意等现象。须以依法维护农民的合法权益为中心任务,健全土地流转法律法规,完善土地确权登记、监管制度,加强土地流转的司法保护,确保后发地区农村土地流转有利于可持续发展。

[关键词]

后发地区;土地流转;确权登记;土地监管

后发地区农村发展经济基础较为薄弱,在市场经济条件下其土地流转现状堪忧,急需完善后发地区农村集体土地流转的相关机制,解决土地流转过程中出现的种种问题,合理配置农村集体土地资源,提高土地利用率,实现农村集体土地流转的可持续性发展。

一、后发地区农村土地流转的现状

后发地区农村集体用地流转形式以出租为主,即集体土地所有者或使用者收取一定的费用将土地使用权出租给第三人使用。集体土地流转主体包括村集体经济组织土地所有者、村民委员会、村民小组,以及乡镇、村集体企业和个人等土地使用者;土地使用权受让方或承租方包括集体经济组织内部成员、其他经济组织和其他社会成员如民营企业、个体工商户等等[1]。此外,流转的形式还有个别群众私下进行的土地转让,甚至以转让房产连带转让土地使用权的形式进行非法的土地流转,如贵阳、南宁等市城中村的部分农民将个人宅基地建好房子后转让,但未到土地管理部门登记备案。流转形式还有作价入股、联营联建等流转形式,即以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办企业等,流转的地址位置大部分为城郊结合部及县城、乡镇所在地或集镇地。一般情况下,经济发达、城镇化水平越高的县、区、镇,其集体土地流转越活跃;而经济较落后的地区,集体土地流转则比较少见。从贵阳、南宁等市来看,集体土地流转多的大多发生在城乡结合部和乡镇周边,且经济发展较快的地方农村集体土地流转量越多。如经济发展较快、商品经济意识较强的南宁市宾阳县,集体土地流转较多,流转后主要用作工业用地和住宅用地。总体而言,土地流转充分利用土地资源,对实现农业规模化经济意义重大,极大地促进了土地规模化经营,推动了地方农业产业化发展,提高了土地利用率。但是,后发地区农村集体土地流转实践过程中,也存在着需要正视的问题。如相当部分属私下流转,一般不到国土部门申报,甚至有部分是非法占用农村农用地搞非农建设,当地政府并未对农村集体土地流转进行规范管理。

二、后发地区农村集体土地流转存在的问题

尽管后发地区集体土地流转的规模日趋增大,但从当前集体土地流转的实际情况看,存在的问题也不少。究其原因,不外乎国情、法律制度、管理政策等方面的障碍影响着流转的整个过程。中国在集体土地所有制下土地权利主体多元化,土地所有权、使用权、管理权分属农村集体组织、农民、政府三方主体[2];同时,因城乡一体化进程加快,土地快速增值形成利益驱动。在政绩考核的背景下,村集体、乡镇或上级政府不遗余力地推动农村土地的流转,改变了土地原有用途。然而,农村土地流转相关法律法规不完善,土地流转缺乏法律支持、缺乏制度约束以及缺乏依法监管,容易造成后发地区土地流转失范、随意等现象,现状不容乐观。

(一)缺乏法律支持目前中国农村土地流转法律制度还很不完善,统一的农村土地流转法律制度尚未专门立法,现行法律对农村集体土地所有权有所限制,使得农村集体土地所有权并不具备法律意义上的物权,其土地产权不完整。目前,涉及农村土地流转的法律制度主要有《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》和相关法规、规章如农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等,还包括地方性法规政策、党的代表大会报告、中央一号文件等政策性文件[3],侧重规范耕地(农用地)的流转,却未规制农村宅基地、建设用地等的流转,致使后发地区集体建设用地与宅基地的流转无法可依。正因缺乏明确统一的法律支持,农村集体土地产权不完整,导致流转双方权利义务不清,土地流转主体法律地位不明确、不合规,流转中的土地产权缺乏有效保障,交易不安全,土地流转纠纷时有发生。

(二)缺乏制度约束按照现行法律,农村集体土地使用权的流转是受限制和禁止的,有相应的行政主管部门对流转行为进行监管。但现实中,因土地流转法律制度的不完善,相关管理部门对土地流转的监管就难以有制度上的有效约束。例如,后发地区有相当多的农村集体土地流转没有到土地管理部门办理登记手续,以逃避土地管理部门的监管;或虽然办理了土地流转登记,但是土地流转的转让费用超低,以规避土地流转交易税费,或者一些农业企业、承包大户在其资金短缺或经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金,严重损害农户利益,农民收益没有制度保障;或罔顾集体利益,私自建房屋出租,私下收取租金,独占集体土地收益。这些自发、无序的土地流转,由于缺乏制度约束,加上无足够的人力物力,土地和规划、建设部门难以对集体土地使用权流转进行有效管理,使得本属于农村集体组织及农民的土地流转收益乃至国家土地税费无法得到制度上的有效保障,大大削弱政府调控土地市场的能力,建设用地供应总量未能得到合理调控,土地利用的总体规划和城市规划亦无法顺利实施,造成后发地区土地流转混乱,土地市场秩序失控,违法使用占用土地行为增加。

(三)缺乏依法监管法律制度的不健全导致后发地区农村集体土地流转缺乏制度约束,脱离了政府的监管,有些地方甚至违背依法、自愿、有偿原则进行土地流转。由于缺乏监管,农村集体土地私下流转、私下交易、没有到土地管理部门办理登记手续占较大比例,流转往往是自发的、隐形的,甚至存在集体农用土地非法流转的现象。非法流转缺乏监管最突出的是越过耕地保护红线。部分集体经济组织或者个人未经批准随意占用耕地出租、转让后,有些承租方或者受让人并没有向种粮等农业方向发展,而是改变土地用途,用于非农建设,或种养经济作物,或发展涉农观光旅游,或设厂经营,或高价转租从中获利。甚至使土地处于事实上的撂荒状态,这类土地流转不仅交易行为不规范,而且属于违法行为。同时,无论短期租用或者长期转让流转土地,业主在使用土地时都要修建一定的基础设施和临时性建筑,并对土地进行整理,打乱原有农户承包土地的界线,使原农用土地还耕困难。土地流转缺乏监管另一突出表现是,某些地方土地流转协议不规范,多数土地流转是以村委为单位造具花名册,农户在花名册上签字表示同意转让;或者是即使签署了书面流转合同,但合同内容不规范,多数是按照受让方的意图形成,对土地流转期限、租金或者利润分配、违约责任等条款用词含糊,且很多未到当地土地承包管理部门备案,致使土地流转风险监管机制缺失。这些在后发地区农村土地流转实践中暴露出的种种问题,影响了土地流转的健康有序可持续发展,容易引发土地纠纷,急需完善土地流转机制。

三、完善后发地区农村土地流转机制的建议

针对种种存在的问题,当务之急是以依法维护农民的合法权益为中心任务,认真宣传贯彻农村土地流转有关法律法规和政策规定,坚持依法、自愿、有偿等原则,将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴,让后发地区农村土地流转依法、自愿、有偿,守住耕地红线,确保土地流转有利于可持续发展。

(一)完善土地流转法律体系,为后发地区农村土地流转提供法律支持目前由于农村土地流转相关法律法规不完善,土地流转缺乏法律支持、缺乏制度约束,以及缺乏依法监管,在一定程度上制约着后发地区土地流转的规模和效益。因此,有必要健全农村土地流转法律制度,规范整合土地流转法律制度,把散见于《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》和一些行政法规、地方性法规、规章及政策性文件等有关农村土地流转的法律法规规定,统一整合在《农村土地流转法》中,综合考虑耕地(农用地)流转、宅基地流转、建设用地流转及其他农村土地流转,明确规定土地流转中农民的法律地位,明确规定农村土地流转条件、程序,规定农民有权流转生活领域里的宅基地使用权和生产领域里的经营性建设用地使用权。将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴,拟定规范化的土地流转合同,完善受让方农业经营能力审查的标准和运作方式。明确土地流转双方权利义务、流转收益分配标准,以及责任分担等条款,确立土地流转监管和服务制度。由此鼓励支持农民依法合规进行土地流转,开拓后发地区的农业发展、农村建设等资金筹措渠道,以确保土地流转有利于土地规模化经营。同时,在土地流转法律体系完善的基础上,完善农村户籍、就业、教育、医疗、养老等农村社会保障制度[4],为土地流转后的农民安居乐业提供长效保障,确保农村土地流转有利于可持续发展。

(二)完善土地确权登记、监管制度,为后发地区土地流转提供制度保障因中国土地权利主体多元化,农村集体土地所有权、使用权、管理权分属不同权利主体。为使土地流转有序循法,需明确土地使用权权属及土地管理法治化。1.完善土地使用权确权登记制度农村土地承包经营权以及农村集体建设用地使用权的权属需要明确,尤其是农村土地承包经营权的确权登记是落实农村土地流转、抵押、担保的关键因素,也是农村土地合法流转的基础要素,因此,要做好、完善农村土地确权登记制度。目前,农村各地已经在开展这项工作,如广西南宁市,至2014年,全市以整镇推进为中心的确权工作涉及的行政村有170多个,涉及家庭农户400多户,农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成,为南宁市农业生产要素合法有序流动提供了制度保障,确保了农民在土地流转中的主体地位,使农民在土地流转中享有充分的话语权,确保耕地红线不被突破,有效地分享到土地流转收益。2.监管土地流转合同的签订与履行各地村民委员会、乡镇政府及相关部门须明晰各自的管理职责,规范流转操作程序,制定并监管标准化土地流转合同的签订和履行,实行土地流转事前公示、事中事后监管制度,具体做法如下。其一,在农村土地流转合同签订前,县、乡、村土地管理部门需确定专业人士对农村土地流转合同的内容进行审查和指导,提高合同的规范性和合法性;核查受让方的农业经营能力、资信情况、履行能力,防范土地流转履约不能、合同诈骗的风险。其二,完善农村土地流转风险保障制度。土地流转合同签订时,经营业主每年要向流转服务机构交纳一定数量的风险保证金,以防范业主因经营困难等原因无法兑现合同条款无法兑现租金或者流转金而引发纠纷。其三,加强农村土地流转合同的监管。土地流转合同签订后,县、乡土地管理部门接受登记备案,妥善管理好流转合同备份档案,进行入网登记,提高合同的安全性与公开性,严厉查处所有损害农民土地权益的违法行为。

(三)加强土地流转的司法保护,为土地流转提供法律监管土地流转合同作为法律地位平等的双方自愿签署的一份协议,在合同双方出现纠纷时,仍然适用民事权利救济机制,如目前颁布施行的《土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经在全国各地纷纷贯彻落实,把仲裁工作经费纳入地方财政预算,逐步建立农村土地承包仲裁委员会或者农村土地承包纠纷仲裁庭。同时,农村土地流转有其自身的特殊性,司法介入有相当的难度。因特定的体制政策、社会背景原因,以及具体的制度机制等因素,中国当前各地土地流转政策弹性比较大,许多法院因对土地流转的政策标准难以把握;加上土地流转纠纷涉及人员众多,现实因素与历史遗留问题交织,司法调处机制难以介入。从当前各地人民法院办理的相关案件看,后发地区农村土地流转司法保护渠道不畅通,法院一般不予受理土地流转纠纷[5]。所以,土地流转纠纷中,除了其协商、调解、信访、仲裁等多途径纠纷调处机制有必要加以完善、健全外,司法介入机制更需要加强。后发地区农村土地流转中的很多问题,涉及国家法律的实施,因此土地流转的司法保护应当尽可能坚持土地流转合法有序、注重协调和解等原则,各地受理案件的人民法院在动用司法介入机制处理土地流转纠纷时,需在考量各方利益均衡的基础上严格执法,确保妥善处理,真正解决纠纷化解矛盾,实现法律效果与社会效果有机统一,确保农村土地流转有利于可持续发展。

总之,针对后发地区农村土地流转存在的现实问题,须以依法维护农民的合法权益为中心任务,认真宣传贯彻农村土地流转有关法律法规和政策规定,健全土地流转法律法规,坚持依法、自愿、有偿、有序、规范流转原则,将农村土地确权、流转登记等纳入不动产确权、登记范畴,加强土地流转的司法保护,让农村土地流转公开、公正、公平,守住耕地红线,确保后发地区农村土地流转的可持续发展。

[参考文献]

[1]王佑辉.集体建设用地流转制度体系研究[D].武汉:华中农业大学,2009:113.

[2]侯建军.土地流转中农民权益的司法保护[N].学习时报,2014-12-15.

[3]孙翱翔,刘远风.当前农村土地流转热的理性思考[J].农业现代化研究,2014,(1):43.

[4]吴彤.论农村土地流转对农业经营方式的影响[D].西安:西北大学,2011:145.

[5]侯建军.土地流转中农民权益的司法保护[N].学习时报,2014-12-15.

[6]梁文捷.农村集体土地流转特征与对策[J].南宁职业技术学院学报,2015,(6):94-96.

作者:蔡德仿 梁文捷 单位:南宁职业技术学院 商学院 南宁职业技术学院 科技处

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