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城市环境治理的政策分析

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摘要:邻避效应,指当地居民或者单位因担心建设一些项目对自身健康、当地环境质量和资产价值等带来诸多负面影响,从而激发人们的嫌恶情结,滋生“不要建在我家后院”的心理,以及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为,即发生邻避冲突。近年来,随着中国经济的快速发展,各地区承受的生态破坏和环境污染日趋严重,邻避冲突已经成为较为普遍的现象。大连市石化类公司在其设立与运行的过程中,也发生了较为激烈的邻避冲突。本文以此为例,试图探究分析如何减少邻避设施带来的负外部性,找到缓解矛盾冲突的途径,求得社会发展中各主体的最大利益公约数,促进社会的公平有序与和谐稳定。

关键词:邻避效应;环境治理;政策分析

近年来,我国由化工厂、垃圾焚烧场、核电厂、殡仪馆、精神病院等邻避设施的设立与运行而引发的冲突事件不时发生。研究表明,我国环境群体性事件呈现迅速增长的态势,年均增速达到29%。“环境污染已逐步成为继违法征地拆迁、劳资纠纷之后造成群体性事件的第三驾“马车”,中国社会已经进入环境敏感期”[1]。同时,自联合国1987年“世界环境暨发展委员会”的报告《我们共同的未来》出台以来,环境保护问题日渐引发国内外政治家和学者的关注,也成为当今最热的政治议题之一。辽宁省大连市化工类公司在其设立与运行过程中,也发生了较为激烈的邻避冲突。本文以此为例,探究邻避效应视角下城市环境治理的可行策略。

一、邻避效应概述

对于邻避效应,国内外人士有不同的见解和研究。起源于西方的“邻避主义”在其早期,多与垃圾焚烧、填埋以及污废处理等环境类设施设备的建设有关,邻避主义者抵制包括小到垃圾焚烧厂大到核电站在内的一切可能对居住环境产生影响的设施建设。发展到后期,“‘邻避主义’已经脱离环境保护的狭窄范围,演变为对一切可能引发社区环境改变工程的抵触。这一现象在英文中称为‘NotInMyBackYard’(NIMBY),中文称为‘不要建在我家后院’,简称邻避。也就是西方所称的NIMBY现象”[2],是当地居民为反对具有邻避效果的一类设施的建设所引发的抗拒行动。在我国,邻避设施大致可以分为三种:一是对环境有影响的;二是担心影响治安或社会风气的;三是一些公共福利设施。邻避设施的建立过程中会出现对当地居民身体健康、心理舒适度以及当地经济、环境等带来负面影响,甚至产生牺牲少数人利益来换取多数人利益的现象,因此当地居民根据这种现象而自发形成“小集体”,上街游走、反抗示威,甚至产生暴力抵抗等。这种现象被称为邻避效应。

二、邻避效应成因的分析

1.密集空间里利益追求不同的冲突

改革开放后,现代化发展的过程中伴随着快速城市化,我国城市人口迅速增加,而城市的人口承载量、环境容量却总是有限的。在城市的密集空间里要同时开展生产、生活、交通等各种活动,各社会主体的行为目的并不相同,这样多样的社会活动与利益行为之间就很有可能在狭窄空间里发生冲突。例如,城市只可能在市郊和周边建立垃圾处理设施,但对于当地的居民而言,这可能意味着生活环境质量的下降,因而会不支持乃至产生群体性聚集活动坚决抗争对该项目落地实施。广州番禺、浙江杭州、象山等地都因此发生了邻避冲突事件。

2.理性与非理性的争论

“Dear认为邻避一般用来描述和解释当地居民的反对行为,通俗地说,邻避效应是指居民在面对一些不受欢迎的设施选址时的一种保护主义态度,目的是要用对立的战术保护自己的地盘。虽然当地居民认为这种‘有毒’的设施是必要的,但并不代表他们同意建设在他们的住所附近。”[3]发生邻避冲突的主体往往集中于一个或几个邻近的小区,他们认为邻避设施建设使其身心以及经济利益都受到不同程度的威胁,因此小区居民便会自发地组成“小团体”,采取各种方式进行反对,以维护自身的利益。

3.正外部性与负外部性的协调

所谓的正外部性是指,当一些公共设施得到政府的政策支持与企业的资金投入时,便会进行设立运营,这些设施在运营过程中会带动当地经济、促进就业、拉动GDP增长,这便是正外部效应。然而,在这一过程中也会带来一些负面效应,如垃圾的处理中会对当地环境造成污染,给人们身体健康、心理因素等带来威胁,这便是负外部效应。

三、大连石化类公司的设立与运行现状分析

石油和化学工业是国民经济的重要支柱产业,经济总量大,产业关联度高,与经济发展、人民生活和国防建设密切相关,在我国工业经济体系中占有重要地位。据调查显示,“大连石化类公司2016年加工原油1678万吨,实现账面利润52亿元,比上年增加25亿元,创企业历史最高纪录;2016年销售芳烃、聚丙烯、石蜡产品共121万吨,占产品总销量的9.87%,创效21亿元,占全年利润总额的40%;2016年大连石化高效产品率达63%,在炼化板块排名第一,比上一年提高0.8%,增效额比上一年提高3%,其中汽油、石蜡、芳烃、丙烯四种高效产品共创效益48.63亿元,利润贡献率达96%。”[4]化工类公司的高效发展,带来就业机会,增加政府税收,拉动了大连GDP的增长。但是化工产业在运行过程中也会产生污染物排放,如:废气、废水排放、固体废物排放等。同时,化工类行业的生产需要建立一些设施,而这些设施建立会对其附近的环境、健康等带来危害。如2011年8月中旬爆发的“大连PX事件”,据报道是由于梅花雨的降临,将两段防堤冲毁,这可能会导致剧毒化工产品外泄。此消息一经报道,引起了民众的不满与抗议,大量民众聚集上街游行。此事件是近年来中国北方规模较大、参与人数较多、影响较大的环境群体性事件。因此,为实现利益的最大公约数就需要在政策上提出解决措施。

四、邻效应视角下城市环境治理的可行策略

1.建立环境影响评价机制,做到防患于未然

环境影响评价是对建设的项目实施后可能造成的影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。其作为一种防患于未然的方法,效果远远要好于亡羊补牢。据报道,辽宁海洋产业经济区化工化纤新材料园的设立存在先建后批的嫌疑,而项目所在地庄河市也是大连市的水源地[5]。如果真如媒体所报道的那样,没有实施环境影响评价就开始建设化工园区,这显然是违反《环境保护法》和《环境影响评价法》的规定。因此,城市环境治理务必坚决贯彻落实法律的相关规定,做好事前社会风险和环境风险的评估,确保防患于未然。

2.完善落实重大行政决策程序

2010年10月10日,国务院公布《国务院关于加强法治政府建设的意见》,该文件明确提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”,“要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得做出决策。”2014年10月23日,中国共产党十八届四中全会通过了《中央关于全面推进依法治国重大问题决定》,《决定》明确提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。因此,各级地方政府在推动有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策时,必须不折不扣地落实党中央和国务院的要求,完善落实重大行政决策程序,防范社会风险和环境风险的发生。

3.加强城市规划建设,科学合理选址

合理地布局工业区和居民区用地的相对位置,可相对减少污染物的排放,减轻对城市环境的污染。化工类的设施是稍有控制不当,就会对空气和水体产生严重污染。布局这些邻避设施,应该科学合理选址,特别是要考虑风向的影响因素。据研究,在我国,“风向类型分别是主导风向型、变主导风向型、无主导风向型和准静止风型”[6],应根据不同风向布局化工园区。

4.加强对民众的科学教育普及

民众对于邻避设施的反应不同是由主观的社会风险认知所导致,缺乏科学教育普及的民众易于被煽动,当他们感觉到利益受损时,就会在缺少法律常识情况下,非理性占据主导而做出一些损害社会秩序的事情。因此国家应加大对民众进行法律知识的教育与科学知识的宣传,形成全体市民学法、知法、守法,了解科学常识,按照科学要求开展社会活动的良好社会氛围与群体效应。

5.建立合理的补偿机制

邻避冲突发生时,政府和企业应建立合理补偿机制,对可能遭受邻避设施影响的居民给予经济补偿,如对邻避设施周边居民直接给付金钱或提供有关赋税的减免;或者物质补偿,如兴建公园、游乐设施等受民众青睐的公共设施供其使用;也可以支持社区居民文化活动、参加慈善活动等方式及时回报社会,不仅可以宣传企业文化,还可以彰显企业的社会责任感,赢得民众的好感与信任。

参考文献:

[1]熊孟清.对邻避效应的四点建议[N].中国环境报,2013-03-25(2).

[4]王卫.大连石化三年实现创效“三级跳”[EB/OL].

[5]王进,李鹏飞.未批先建化工园进驻大连水源地福佳或在其中[EB/OL].

[6]王琳,田宏,吴穹.风向对化工园区(厂区)平面布置的影响研究[J].工业安全与环保,2011(7):60-61.

作者:刘小敏;刘堂灯 单位:大连民族大学

城市环境治理的政策分析责任编辑:张雨    阅读:人次