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环境治理模式的转型分析

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一、APP事件作为案例的学术意义

由于环境问题的日趋严重,20世纪下半叶以来,越来越多的学者开始关注东南亚环境问题。由于历史原因,东南亚环境治理研究的重要文献都出自于欧美学者。荷兰莱顿大学的彼得•布姆加德(PeterBoomgaard)是东南亚环境问题最重要的学者之一,他曾是多个东南亚环境研究项目的召集人,著有《东南亚环境史》、《东南亚雨水、河流和海洋史》、《泥泞的水域:从历史与当代的角度看东南亚岛屿林业与渔业的管理》等书,布姆加德主要用历史学的方法来考察东南亚地区人与环境的关系,尤为关注当地人的传统知识与西方现代科学在东南亚环境治理中的差异②。布姆加德及其团队的研究成果是最重要的东南亚环境研究史料,其他与东南亚环境治理相关的成果有沃尔弗拉姆•德雷斯勒(WolframDressler)、罗宾•罗斯(RobinRoth)的《善治、破坏与矛盾性:新自由主义下的东南亚农村环保治理》,休•斯皮里(HughSpeechly)、弗里普•范•黑尔登(FlipvanHel-den)的《东南亚森林治理》,本杰明•卡索(BenjaminChore)、迈克尔•斯通(MichaelW.Stone)的《东南亚森林的挑战与公私政策交互的潜能分析》,洛兰•伊洛特(LorraineElliott)的《东盟和环境治理:重新审视东南亚网状运作的地区主义》等③。东盟的成立使东南亚环境治理有了稳定的区域智库,在联合国环境规划署的支持下,东盟专门成立专家小组来负责区域环境问题的调研、规划和相关信息的收集,定期出版的《东盟环境报告》以及《东盟年度报告》中的环境部分,成为研究该地区环境治理问题的重要参考资料。在欧美学者和东盟智库影响下,东南亚本土学者也成长起来,其中新加坡学者黎莲卿(KohKhengLian)的区域环境治理研究比较有代表性,她侧重从国际法角度来研究区域环境治理问题,主要成果有《治理与东盟地区气候变化的适应性》、《区域环境治理:审视东盟模式》、《东盟环境法、政策与治理》④。总体而言,上述研究都意识到了东南亚区域环境治理问题的迫切性,从各自的学科背景出发阐述了东南亚环境治理的方法和路径,具有重要的现实意义。然而,在上述研究中,对于区域环境治理有实质推进作用的个案并不多见,多数学者并没有关注到20世纪末以来东南亚区域治理模式的转型问题。沃尔弗拉姆和罗斯关于东南亚农村环保治理一文,注意到了市场经济在环境治理中的新的角色,但却缺乏更进一步的分析。本文尝试通过“APP事件”这一个案研究来弥补上述不足。根据笔者观察,近十年关于民间NGO推动区域环境治理的案例,最为典型也最具影响力的是APP事件,原因有以下三点。第一,APP作为跨国公司在国际市场上的影响力。APP是亚洲浆纸业有限公司(iaPulp&PaperCo.,Ltd.)的简称,隶属于印尼第一财团———金光集团(SinarM),是亚洲地区规模最大的跨国浆纸业集团公司、全球最大的纸浆、纸张和纸制品生产商之一,在印尼、中国、新加坡、美国和马来西亚等8个国家拥有30多家纸品生产企业和近百家销售公司,年产1500万吨纸浆和纸,产品销往近70个国家和地区;APP还拥有100多万公顷的速生林和近40多万公顷的油棕种植园;随着世界经济中心向亚太地区的转移,APP的产能也不断扩大。目前,APP年销售额达80亿美元,在多地上市的股票总市值达10亿美元①。第二,浆纸业对环境的破坏力。浆纸业长期以来被认为是污染最为严重的行业,毁林又被认为是环境恶化的根源之一,加上东南亚环境的恶化,APP的不断扩张使其面临的环保压力越来越大,并成为社会舆论关注的焦点。APP在环保领域争议颇多,被多家环保组织认定为东南亚原始森林毁灭的背后元凶[8]。第三,环境治理问题的公共性。在东南亚,环境治理是公共事务的治理,环保NGO和公共媒体对此尤为关注,以绿色和平组织为代表的环保NGO站在公共立场上对APP进行监督并竭力推动其承担环保责任。围绕毁林事件和环保问题,APP成为独立环保NGO重点调查和关注的对象,也成为媒体关注的焦点,以绿色和平组织、世界自然基金会等为代表的国际环保机构以及东南亚本土的塔拉派克(Telapak)、印尼绿色组织(InstitutHijauIndonesia)等环保NGO与APP进行了长期斗争,它们通过独立调查、制造舆论、政府公关、企业游说等方式对APP施压,敦促其停止操纵毁林,提高行业标准。因此,APP引发的东南亚环境治理模式的变革具有影响力大、参与面广、社会关注度高等特点,是东南亚区域环境治理进程中的标志性事件(笔者称其为“APP事件”),将这一事件作为具体案例来分析东南亚区域治理模式的转型,具有重要的学术意义,对于优化环境治理中政府、公司与NGO关系也有重要的现实意义。

二、APP与环保NGO的博弈过程分析

APP事件是一个由媒体报道引发的改变区域环境治理模式的典型事件。早在20世纪90年代,APP在印尼、马来西亚、柬埔寨等地大举扩张,并进军中国,然而,由于当时的人们受教育程度较低,环保意识不高,资讯也没有今天发达,APP很少受到关注。1997年之前,环保NGO与其它NGO一样,反对政府在环保问题上的腐败行径,相互之间的关系在冲突中磨合。随着1997年苏哈托的倒台,《新环境法》出台并认可环保NGO在环境治理上的作用,印尼环保NGO开始与政府合作,并把斗争的矛盾逐渐指向了导致环境恶化的背后“元凶”———跨国公司,APP成为环保NGO重点关注的对象之一。1997年,受东南亚金融危机影响,APP遭到重创,其名下上市公司股票大跌,资产价值大量缩水,导致APP出现其发展史上最大的债务危机。2000年12月,总部在印尼的国际林业研究中心(CIFOR)和世界自然基金会宏观经济计划项目联合发布了一份题为《纸业收益:纤维的政治经济学、金融债务与印尼的浆纸业》的报告[9],引起了英国地球之友(FriendsoftheEarth,FOE)的警觉,FOE开始关注印尼浆纸业发展,APP成为关注对象。2001年4月9日,APP在新加坡宣布进行财务重组,引起海内外媒体关注。2001年5月,英国地球之友发布《纸业巨头,毁林大鳄》(PaperTiger,HiddenDragons)的调查报告,关注印尼苏门答腊岛毁林现象,对APP的财务状况作了评估,并呼吁浆纸业利益链上的跨国公司承担起环保责任,这成为APP事件的滥觞。

不过,当时媒体关注的重点是APP如何来解决由金融危机带来的亚洲最大的债务拖欠问题,如《商业周刊》2001年8月13日的封面文章称APP进行的是“全亚洲最坏的买卖”[11]。随着APP曝光率的增加,其受关注度越来越高,更多的环保NGO介入进来,媒体对APP的报道也逐渐转向了环保领域。2002年8月,APP与中国云南省政府签署了“林浆纸一体化”项目合作备忘录,在思茅、文山、临沧三地圈地2750万亩,有媒体质疑该项目的木材来源问题,相关报道引起绿色和平组织的关注,绿色和平组织开始在云南展开独立调查。绿色和平组织的介入逐渐揭开了APP运作的内幕,并把抵制APP的运动逐渐推向高潮。APP意识到环保NGO即将带来的舆论压力,开始把木材供应的可持续性和森林保护作为公司发展的战略性选择。2003年8月19日,APP与世界自然基金会达成一项协议,旨在保护印尼苏门答腊廖内省和占碑省的自然遗产[12]。APP作为浆纸业,对其运作内幕的报道需要一定的专业背景,媒体与环保NGO的结合提高了报道的影响力。2004年是专业性的环保NGO通过独立调查报告引导社会舆论对APP施加高压的一年。这一年,由于环保NGO的介入,各种关于APP毁林的报道纷纷见诸报端,当地官方迫于舆论压力,也纷纷介入调查。在反对APP的诸多环保NGO中,绿色和平组织的活动最为激进,调查也最为深入。绿色和平组织通过《金光集团APP云南圈地毁林事件调查报告》,揭露APP浆纸业发展的内幕,并动员多家公司抵制APP产品[13]。这种活动产生了三个方面的效果:第一,包括欧迪办公(OfficeDepot)、德国麦德龙(Metro)、日本理光(Ricoh)在内的跨国连锁企业先后抵制APP产品,影响APP长远利益;第二,当地政府依法介入,最终导致APP在越南、柬埔寨的林业项目先后被政府叫停;第三,金光集团宣布暂时中止采伐印尼苏门答腊岛的高保护价值森林(HighConservationValueForest,简称HCVF),并于2006年专门圈出10万公顷林地,在廖内南部建立苏门答腊虎的保护区。随后,绿色和平组织又发布了《见证金光集团毁林30年》、《金光纸业往事》等报告,谴责和抵制APP[14]。面对相关报告的严厉指责,APP在通过媒体公关进行反击的同时,积极与当地政府沟通,宣传其“林浆纸一体化”的理念,同时加大在环保技术上的投入,参加国际纸浆与森林行业评级认证。APP在环境治理上也积极配合当地政府,获得所在国家的环保资格认证。APP的环保措施得到国际认可,其旗下企业基本上都获得了ISO14001国际环境体系认证,并受到联合国的千年发展目标贡献表彰。

然而,环境NGO不满足于APP对环境治理的有限行动。国际NGO联合本土环保NGO,通过社会舆论持续对APP施加压力。世界自然基金会对APP承诺多于行动并继续破坏天然林的行为不满,说服全球著名的可持续森林认证体系FSC管理委员会于2007年11月解除与APP的关系,并收回之前颁发的FSC-CoC认证证书[16]。2010年10月20日,绿色和平组织为金光集团APP颁发“金锯奖”,谴责金光集团破坏森林的行径[17]。2012年,绿色和平组织又发布《印尼白木的踪迹》、《从热带雨林到包装盒》等报告[18],并先后成功游说国家地理、富士施乐(Xerox)、时装品牌Mondi、达能集团、肯德基等不再采购APP产品,说服麦肯锡咨询公司(Mckinsey&Company)、斯盖根基金公司(SkagenFund)、国际银行(InternationalBank)弃售APP印尼子公司IndahKiat纸业的上市股票。面对压力,APP不断提高天然林保护标准和可持续运营标准,并积极与当地政府沟通,推出新的环境保护措施。2012年10月29日,APP通过瑞士通用公证行SGS(SociétéGénéraledeSurveil-lanceHoldingS.A.)关于ISO26000的第三方严格评估,成为亚太地区首个获得国际权威检测、认证机构资质认可的造纸企业。环保NGO引领的反对APP的跨国环保运动,最终于2013年取得阶段性成果。经过市场调研、舆论调查和反复论证,APP决定推出“森林保护新政策”[20],并于2013年2月1日生效。新政包括:即刻停止其供应链中所有涉及天然林的作业,加强高保护价值森林的保护,开展高碳储量的评估,采取最优作业方式以保障当地居民及社区的权益,接受非政府组织的监测评估。这标志着热带雨林保护工作取得突破性进展,森林协会(TFT)、世界自然基金会、绿色和平组织以及当地的塔拉派克、印尼沃海(WALHI)、森林观察(ForestWatchIndonesia)等纷纷发表声明,对APP此举表示赞赏,持续12年的APP事件告一段落。

三、APP事件中环境治理模式的转型分析

环保NGO与APP进行了长期斗争,并推动政府参与相关活动,监督政府与公司在环境治理中的角色和行为,最终使浆纸业的运营逐渐公开化,推动了地区环保事业。这种由NGO介入带来的东南亚环保事业的进步在东南亚是一种新的现象,这种现象的出现源于传统国家一元模式的失灵和市场治理模式的趋利性;同时,新兴的公民社会力量和发达的现代资讯把NGO推向了社会前沿,NGO成为引领环境治理的重要机构。国家和公司依然是环境治理的主体,但NGO在区域环境治理中的角色和在推动国家与公司参与环境治理中发挥的作用,足以导致治理结构的变革,参与治理的主体在不断的互动中形成一种新的治理模式,在新的治理模式中,相关机构的角色和作用发生如图所示的变化。首先,国家依然是环境治理的主体,但国家也面临着自身结构的治理。“全球可持续发展需要每个国家采取与之相应的行动,解决跨国环境污染的关键是一种能够联系国际政策制定和国内具体实施的结构。国内行动可以通过加强全球网络得到支持,如数据和信息更新系统的建立,以及新的融资安排,但国家层面的行动仍是至关重要的。”[21]国家作为权力的中枢机构,是地区环境治理的核心,国家在环境、林业等领域的立法、执法以及监督对于环境治理至关重要。东南亚国家大都批准了1973年的《濒危物种国际公约》(CITES)、1989年的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、1992年的《气候变化公约》和《生物多样性公约》等全球性公约以及1995年的《东南亚无核条约》,东盟框架内《2020远景规划》也计划通过12个战略目标和55个项目及相关措施来推动区域环境治理[22]。然而,环境问题的跨国治理与国家主权的边界限制是一对天然矛盾,一国之内的环境治理很难依靠国家权力在他国强制执行,东南亚整体上的落后又使多数国家(新加坡是个例外)在环境治理上陷入传统发展模式中经济优先与环境保护的两难困境,这使传统的以国家为核心的治理模式运转失灵,多年的威权统治滋生的官僚腐败某种程度上也是环境治理的障碍。东南亚的天然林主要是国家所有,政府机构负责管理使用,木材的开采和经营有利可图,林地的价值在于租金,这种情况使行业获得利益远远超出了政府。“与当权者有着密切联系的大型本国或跨国公司从中央政府获得合法的特许权而开采一定数量的木材。这是整个东南亚一个非常重要的投资领域。这些获得合法特许权的公司开通的道路,反过来又被非法的伐木工得以利用,而这些伐木工往往得到地方或更高级别官员的暗中支持。”

]木材经营商可以通过商业贿赂获得森林使用权,默许滥伐森林也可以使官员获利,这种林业腐败在印尼苏门答腊尤甚。在APP事件之前,特别是苏哈托时代,印尼政府在环境治理上表现不力,成为区域环境恶化的重要原因之一。根据“透明国际”的调查,印尼政府“清廉指数”较低,被认为是世界上最腐败的国家之一①,其中森林管理是腐败官员权力寻租的主要空间之一。环境恶化固然与APP之类高消耗的跨国公司有关,但印尼政府难辞其咎,官僚腐败导致对森林滥伐的监管不力,成为印尼环境恶化的间接推手。因此,环境治理必须惩治腐败,使区域环境治理能够依托国家机构有效进行。在国内外的压力下,苏西洛总统2005年上台伊始就推出八项反腐措施,其中,把“彻查非法砍伐森林案件”作为一项重要的反腐任务。印尼政府也开始重视与环保NGO合作并参与相关治理,如2006年,世界自然基金会与印尼政府部门合作,由林业局发布法令,禁止APP将天然森林改做其他用途。其次,NGO成为环境治理的先锋力量,引领环境治理的进程。东南亚NGO的成长伴随着政治领域的日益开放和公民社会的逐渐成熟。20世纪末,东南亚的NGO蓬勃发展,一方面,国际NGO登陆东南亚,如地球之友、绿色和平组织、世界自然基金会等都在东南亚设立分支机构,另一方面,本土环保NGO勃兴,东南亚环保NGO如雨后春笋般不断涌现。随着互联网的兴起和现代资讯的发展,NGO跨国行动基本上不再受国界限制,国际非政府组织的环保倡议运动,在东南亚很快就可以得到响应,各种环保NGO的联合,形成一个巨大的跨国公民社会网络。由于环保NGO站在全球社会责任和终极关怀的制高点,基本上受到了社会各个阶层的支持。环保NGO的专业性与媒体的公共性在环境治理上是天然的同盟军,根据森林观察的统计,2001年以来,专门发布的针对APP的报告有100多份,关于APP的调查与报道成为电视、报纸、网络等媒介的关注重点。媒体和NGO的联合使社会舆论基本形成一边倒的趋势,这种社会影响力对政府和企业施加了很大的压力,推动政府权力运行和企业商业运作在环境治理上不断增加透明度。国际环保NGO与东南亚本土的环保组织联合行动、相互支持,使环保理念更加深入东南亚社会。具体到印尼,早在1982年政府就颁布《环境法案》,明确承认NGO对国家环境治理的作用,自此印尼NGO开始兴起。尽管1997年印尼《新环境法案》要求把环保NGO更名为环保组织(Environ-mentalOrganization),但环保NGO已经发展成一种公民社会网络,有很深的民间根基,形成了稳定的环保NGO网络组织。以印尼地球之友(WahanaLingkunganHidupIndonesia,简称WALHI)发起的“印尼国家环境论坛”(TheIndonesianForumfortheEnvironment,Walhi)为例,1980年只有79个NGO会员,而目前在本土26个省份已经发展到479个环保NGO组织,是印尼目前最大的非营利、独立性环保NGO团体[26]。印尼地球之友通过民间社会网络,形成一股不同于政府的草根NGO力量,从民间发起活动并采取具体措施参与环境治理。2000年以来,国际环保组织与印尼本土环保NGO一道与APP进行了长期斗争,对其与森林有关的商业活动进行监督、揭露、批评、谴责等,提高了浆纸业的透明度,并催促政府履行公共管理职责,有力推动了东南亚环境治理的进程。环保NGO的作用也得到了国际社会的肯定和支持,如在2007年澳大利亚支持印尼环境治理的合作治理森林谅解备忘录里,澳方的援助条件是必须吸纳国际NGO和其他国际机构参与[27]。最后,跨国公司是环境治理的决定性力量,其参与治理的活动是被动的,需要NGO的监督和国家的干预。跨国公司对全球环境恶化要承担主要责任。作为环境恶化的幕后力量,在气候变暖、臭氧层耗竭、生物多样性减少、水资源恶化、土壤退化、森林滥伐等环境问题上,跨国公司难辞其咎。相关研究表明:“跨国公司是使臭氧减少的含氯氟烃(CFCs)的主要生产者和消费者,并且还排放50%的温室性污染物。”

而浆纸业是环境治理的天敌,被国际环保组织公认为在所有行业中污染最严重的,以APP为例,根据绿色和平组织的统计,APP(印尼)年生产木浆约252万吨,共消耗了980万立方米相思木和260万立方米的混合热带硬木,这些森林采伐共造成970万吨的CO2排放,这还不包括纸浆生产过程中以能源和油耗为主的运营环节的碳排放[29]。经济全球化使商品的生产、分配、销售及消费以跨国公司为单位在全球范围内进行,所有涉及环境污染的活动基本上都与跨国公司有关。纸业公司从木材来源、选址建厂到纸浆生产、纸产品加工,再到企业融资、纸产品销售,形成了涵盖森林企业、印刷公司、外包企业、商业银行等所有直接利益攸关者和地方官员、林业部门、当地农民等间接利益攸关者的利益链条,这成为环境治理的最大阻力①。目前,多数纸业公司宣称将环保纳入企业经营战略当中,但就总体而言,纸业公司依然是造成环境恶化的背后“元凶”,其利益链条上的相关企业都被视为“帮凶”,跨国公司理应承担环境治理的责任。根据美国经济学家米尔顿•弗里德曼(MiltonFriedman)的研究,新自由主义决定了企业发展的市场模式,“企业仅具有一种而且只有一种社会责任———在法律规章制度许可的范围内,利用它的资源从事旨在增加它的利润的活动。”

由于世界气候与环境大会的谈判并没有形成具有约束力的国际法律规范,面对社会舆论压力,目前纸业公司参与环境治理多数出于企业形象需要。尽管多数与造纸相关的企业标榜道德和社会责任,但利益导向的市场模式使其在面对环境治理时大多趋利避义,环保投入的巨额费用使造纸行业参与森林保护和污染治理大都是承诺多于行动。而与此同时,跨国公司的雄厚财力和技术研发能力又是环境治理可资倚重的重要资源。因此,需要一种新的环境治理模式来遏制环境恶化趋势、监督污染行业并调动相关企业参与环境治理,环保NGO在这方面起到了先锋的作用,APP事件使东南亚环境治理模式由传统的国家主导向环保NGO引领的“三元共治”模式过渡,治理效果明显。APP事件中,环保NGO不但直接监督APP的环境治理,绿色和平组织还游说与其有商业关系的跨国企业抵制APP,切断APP的商业链条,使环保不力的企业在经济上受损,通过市场直接给APP施压。总体而言,APP事件不是一个孤立的事件,国际环保机构、国际环保资格认证机构、本土环保NGO、各国政府及相关跨国企业都参与进来,形成了全球性、区域性以及本土各种力量在同一事件上的交织。从2001年5月英国地球之友最早报道APP毁林事件到2013年2月APP停止其在全球供应链中所有涉及天然林的作业并接受NGO的监督,历时12年,在这12年时间里,有上百个国际环保组织和近500个本土的NGO参与到APP事件中来,世界各地的NGO也在各地声援这一跨国界的环保运动。在相互博弈中,环保组织通过实地调查、NGO合作、跨国游说、影响舆论等方式不断向APP施压,APP则一方面通过参与原始森林保护、推动社会回馈计划、引入国际环保标准认证等来塑造绿色环保的形象,另一方面,通过引进世界领先的设备和技术并实施人工林培育项目来实现林浆纸一体化的循环模式。NGO的环保行动及其作用也得到了政府的认可,东南亚各国政府越来越意识到木材产品不断增长的市场需求要求政府采取行动来保持经济发展与环境治理的平衡,纷纷立法禁止非法采伐木材和木材产品交易活动,并不同程度上赋予NGO监督和介入环境治理的权力。

四、结语

APP从事被认为高污染的浆纸业,又地处世界森林滥伐最严重的东南亚地区,APP事件的解决过程对东南亚区域环境治理具有标志性意义。在经济全球化和传媒资讯高度发达的时代,NGO产生的影响力已经超越了观察家们的传统认知,由APP引发的区域环境治理结构的改变推动了东南亚区域环境治理,自下而上的草根NGO的参与使区域环境治理成为一种跨国公民社会运动。APP事件提供了一个区域环境“三元共治”的探索路径,证明国家、公司、NGO可以通过一定的机制形成区域环境治理资源的优化配置。APP事件引发的治理结构的变革有利于东南亚环境保护事业的进步,也是未来东盟框架下环境合作走向深入的必然道路。

作者:张云 单位:广东技术师范学院

环境治理模式的转型分析责任编辑:杨雪    阅读:人次