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矿山环境治理的保证金制度

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一、管理操作流程

在保证金制度筹划、建立的同时,三厅也着手建立了省级及以上发证矿山保证金的管理体系。根据保证金的管理流程,初步确定了保证金的核定、开户、存储、工程验收、返还等系统建设工作,并由代理银行开发了保证金管理平台,在省国土资源厅开通了财务专线,实现了数据化管理系统。通过该管理平台,可实现保证金的核定、修正、查询等功能,并可根据需要,选择性地导出和统计有关数据。市、县两级发证矿山监管部门为市、县相关部门,因保证金整体规模小,矿山企业存储积极性不高,管理体系建设相对滞后。现将省级及以上发证矿山管理操作流程介绍如下:核定:由省国土资源厅将矿山基本信息录入保证金管理平台,系统根据矿山面积、矿种、开采方式等,自动计算矿山保证金的年均存储额和总存储额,生成并打印保证金存储单。开户和存储:矿山企业根据保证金存储单核定的额度,在中信银行(省内各分行)存储保证金。首次存储保证金的,须持采矿许可证、营业执照、组织机构代码等材料到银行开户后存储。根据三厅与中信银行磋商,存储的保证金按一年期定期利息计算利息。工程验收和保证金返还:矿山企业按照验收办法有关要求,完成治理恢复工程并提交验收材料的,由三厅组织专家验收。根据验收结果(结论),返还相应额度的保证金。

二、保证金存储现状分析

(一)存储现状截至2013年底,经核定省级及以上发证矿山应存储保证金总额9.40亿元,已存储保证金7.87亿元,足额存储率83.7%。总体存储情况良好。截至2013年底,市、县两级发证矿山4729个,经核定应存储保证金总额13.71亿元,已存储保证金0.76亿元,存储率5.5%。

(二)部分矿山不能足额存储保证金的原因分析1.省级及以上发证矿山近年来,江西省国土资源厅每年会对未存储保证金矿山开展了一次专项督查,了解矿山企业未及时存储的原因,下发了督促存储的通知。据初步了解,因近年矿业经济不景气,部分矿山企业(尤其是煤矿和铁矿企业)经营困难,导致矿山企业资金紧张、亏损,甚至停产或歇业,是矿山未及时存储保证金的主要原因。另外,也有少部分矿山企业以存储标准偏高等理由,不愿意存储保证金。2.市、县发证矿山市、县发证矿山保证金存储率过低的原因很多,经调查,主要可以归结于以下几点:一是地方保证金管理系统建设滞后,导致保证金存储工作滞后;二是近年来矿业经济不景气,很多矿山经营困难、停产关闭,不能及时存储保证金;三是矿山多为中小型矿山,整体经济规模小,普遍反应存储标准过高,但地方无自主调整权,导致存储率过低。

三、保证金制度目前存在的几个问题

(一)立法依据有待完善《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》仅仅是政策层面上的指导文件,《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》等分散的法律法规对矿山环境问题仅有原则性的规定,保证金制度目前尚缺乏系统的法律规定,针对性和操作性不强[6-8]。国土资源部出台的《矿山地质环境保护规定》,弥补了《矿产资源法》等在矿产资源环境保护方面的不足。但《矿山地质环境保护规定》关于保证金的概念(矿山地质环境治理恢复保证金)限定在地质环境范畴,较为狭隘,保证金名称与国务院及财政、国土资源和环保三部文件也不一致。江西省保证金名称采用的是《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》提法名称(矿山环境保护与生态恢复保证金)。按概念来理解,矿山环境保护与生态恢复保证金涵盖了矿山地质环境治理恢复保证金,《矿山地质环境保护规定》能不能作为江西省现有保证金制度的立法依据,有待商榷。另外,《矿山地质环境保护规定》是国土资源部单家部门规章,而江西省保证金制度则由财政、国土、环保三部门制定和监管,在管理权限上也不配套。《矿山地质环境保护规定》作为江西省保证金制度的立法依据似乎也不适合。

(二)管理体系难以统一基本按照发证权限分配保证金的管理权限,分为省级及以上发证、市级发证、县级发证三级管理体系。三级管理体系相互独立,各个市、县的管理方式也不一致,导致全省保证金管理方式繁多,数据形式也各式各样。因为没有统一的管理方式和系统平台,各级矿山存储保证金的数据难以实现共享。

(三)核定方式存在瑕疵根据《暂行办法》,保证金按年度存储,年度存储额根据矿区面积、开采方式等确定,保证金存储总额是年度存储额乘以采矿许可证剩余服务年限。这样的核定方式存在一个问题,就是采矿许可证剩余服务年限和矿区面积差异大,会导致同类、同规模、同开采方式矿山保证金存储总额相差很大。以小型煤矿为例,目前江西省有6万吨/年及以下规模的煤矿559家,约占全省省级及以上发证矿山数量的45%。如,同为开采设计规模为6万吨/年的煤矿,保证金存储额低的可至1.9万元/年,高的可达200余万元/年,差额超过100倍。若再考虑服务年限差异,保证金存储总额差距可能将进一步扩大,但矿山实施治理恢复的费用不会有如此大的差异。

(四)各类类似治理费用并行保证金与土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费等在功能上存在交叉重叠[9]。根据《暂行办法》,保证金的用途定义是“预防因矿产资源开发引起的环境污染和生态破坏,恢复被破坏的生态环境功能,治理环境污染和矿山地质灾害”,从用途定义上理解,土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费已经涵盖在保证金功能范围之内,甚至矿山企业的排污费也可以纳入保证金的范畴。但实际情况是各种类似的费用并行,独立存在。

(五)难以实施治理工程和验收大部分《矿山地质环境保护与恢复治理方案》只是粗略的开展了地质环境调查、评价和预测,所部署的治理工程总体不具备操作性。另外,矿山地质环境保护、土地复垦、水土保持、环境保护等都有各自的方案(报告),有各自的验收标准,即使对于同一项矿山治理恢复工程,治理措施、方式、结果都可能存在差异,以哪个方案(标准)验收为准呢?各部门是否会认同其它部门已经验收的工程呢?因矿山各类治理工程验收尚未铺开,因此矛盾还未集中暴露出来。

四、制度展望

根据《暂行办法》现有修订稿,主要修订的内容也只是完善和巩固现有制度,没有转折性的改变。至于适当的下调存储标准,也是迫于各方面的压力所做出的妥协。可以预见在未来几年,江西省保证金制度积习所致,除完善立法问题外,应该不会有大的突破和创新。

(一)已经着手的完善立法工作为了解决保证金制度的立法依据问题,江西省国土资源厅在保证金制度实施之前就开始了立法前期的筹备工作,于2011年左右形成了《江西省矿山地质环境保护条例》(初稿),并列入省人大立法计划。2014年,借修订《江西省矿产资源开采管理条例》之机,根据省人大建议,取消《江西省矿山地质环境保护条例》的立法工作,在《江西省矿产资源开采管理条例》修订稿中增加“矿山地质环境保护”(含保证金制度相关内容)专章。按照工作计划,《江西省矿产资源开采管理条例》(修订稿)拟于年内(2014年)正式报省人大通过后颁布实施。同时,2012年底以来,三厅就开始了《暂行办法》的修订工作。《暂行办法》修订工作多次征求地方监管部门、省属矿业集团及有代表性的矿山企业的意见,并经修改完善,形成了《暂行办法》修订稿。根据近年保证金制度的实施情况、经验总结及有关部门(企业)的意见和建议,《暂行办法》修订稿针对存储标准进行了适当下调,同时对保证金的核定、返还等程序做出了进一步的明确和完善。待《江西省矿产资源开采管理条例》(修订稿)颁布实施,完善立法依据后,《暂行办法》也即可完成修订工作。将保证金制度列入《江西省矿产资源开采管理条例》(修订稿),似乎是完善了立法依据,但又产生了一个新问题。《江西省矿产资源开采管理条例》(修订稿)增加的是“矿山地质环境保护”专章,不是“矿山环境保护”专章,以国土资源部门职能,也只能限定在“矿山地质环境保护”范畴。那么江西省保证金的名称和定义是否也要相应调整,回归到国土资源部《矿山地质环境保护规定》保证金的名称和定义呢?条例修订还未完成,该问题悬而未决。如果保证金名称和定义限定到地质环境保护范畴,那么之前存储的保证金如何监管、由谁监管,又如何使用?如果仍保留现有的名称和定义,那么增加的应该是“矿山环境保护”专章,修订工作也超出了国土资源部门职能,除财政、环保外,林业、农业、水利等部门是否也该参与修订工作呢?目前的情况是这些部门均未参与《江西省矿产资源开采管理条例》的修订工作。

(二)管理体系依然难以统一《江西省矿山环境治理和生态恢复保证金专户资金监管办法》规定,保证金的各级监管部门确定保证金存储的代理银行,已经为保证金管理体系的统一设置了障碍。省级及以上发证矿山管理体系较为完善,但确定的代理银行地域分布十分受限,向市、县发展和推广的可能性小,保证金各级管理体系分立的基本格局难以改变。

(三)核定方式基本维持现状保证金的核定方式在《暂行办法》修订稿中基本沿用现有的核定方式,除存储标准适当下调外,影响核定的因素未变,计算方式未变。同类、同规模、同开采方式矿山保证金存储总额相差很大的问题不会得到改善。

(四)各类类似治理费用难以协调合并监管部门早已意识到保证金与土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费等在功能上存在交叉重叠,但难以有所作为。这涉及到多个部门职能。除非共同的上级部门出面协调,财政、国土资源、环保部门难以完成协调工作。像保证金与土地复垦费同为国土资源部门监管,都未能实现合并,协调合并其它类似费用的难度可想而知。

(五)治理工程依然难以实施和验收在编制费用有限、编制单位竞争激烈的条件下,《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的编制,矿山企业和编制单位目的一致,就是方案尽快通过评审,拿到批文;对于评审专家而言,审查工作量大,但时间短,难以给出有效、适用的建议。因此《矿山地质环境保护与恢复治理方案》仍旧难以指导治理工程实施,不具备操作性。另外,矿山环境治理的工程验收涉及地质环境保护、土地复垦、水土保持、环境保护等多个方案(报告),验收内容、标准明显有交叉和重叠。能否将涉及矿山环境治理的所有方案(报告)合并成一个方案(报告),规范和统一治理措施、方式及验收标准?近期似乎也不可实现,原因同各类类似治理费用的难以协调合并。

五、结语

(一)存储率不是制度实施效果保证金的存储带有一定的强制性,如不足额存储,按《矿山地质环境保护规定》,主管部门可以不通过矿山企业的年度采矿活动报告(又称年检),这对矿山企业是一个较大的威慑。江西省省级及以上发证矿山保证金足额存储率能达到83.7%,这么一个较高的水平,卡住年检关,是一个至关重要的因素。较高的存储率能说明保证金制度的实施效果吗?显然不能。具体落实的矿山治理恢复工程才是考核保证金制度最终实施效果的标准。另外,矿山企业实施治理恢复工程前,是不能提取保证金的,要工程验收合格后方能申请返还一定的额度。也就是说,矿山企业仍需先期垫付治理恢复工程的资金。即使垫付资金完成了治理恢复工程,矿山企业还存在工程能否顺利通过验收、保证金能否顺利返还的担忧。多重因素之下,矿山企业对履行矿山治理恢复的义务显然缺乏积极性。这与保证金制度设立的初衷也背道相驰。

(二)制度设立的深层机制保证金制度的设立机制,表面看是“用于保证矿山企业履行矿山环境治理和生态恢复义务”,从深层来看,则是基于监管部门对矿山企业履行矿山治理恢复义务的不信任。保证金制度的设立,没有考虑矿山企业会自觉履行矿山治理恢复义务的可能,也没有考虑从监管的角度出发,督促(或采取强制措施)矿山企业履行矿山治理恢复义务所能做出的努力。监管部门按最坏的结果(所有矿山企业完全不会履行矿山治理恢复义务),为维护公共环境(利益),按照“不低于基本治理恢复费用的原则确定”设立了保证金制度。导致的结果是,监管部门将因不信任和疏于监管的成本完全转嫁给了矿山企业,矿山企业承担了最坏结果所产生的所有负面经济效应(存储保证金)。一个政策的制定,往往偏向的是政策制定者的利益(或最小风险)。保证金制度在监管部门和矿山企业之间所体现的责任和利益是不对等的。监管部门加强监管、勇于承担监管责任,将是保证金制度未来的方向。

(三)总结自2000年国土资源部第一次提出矿山环境恢复治理保证金的政策措施[10],至今全国大部分省(市、区)对保证金制度进行了积极的探索和尝试。因地域和认知的差异,关于保证金的名称、定义及制度形式全国各异[8],但制度的宗旨大抵是一致的,一些存在的问题和面临的困境也是共性的。一个好的制度,应该是一个责任和利益并重的制度,是一个实施卓有成效的制度。按照这个标准,江西省的保证金制度还有很长的路要走。

作者:刘云 单位:江西省国土资源厅

矿山环境治理的保证金制度责任编辑:杨雪    阅读:人次