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加强地方环境治理建议
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近年我国因环境问题引发的群体性事件不断发生,严重影响了社会稳定,也引起了人们对地方政府环境保护能力的关注。虽然我国地方政府已经在环境治理方面采取了措施,但各地的环境治理尚存在种种不如人意之处。环境治理并非一朝一夕就可完成,地方政府需要坚持不懈地实施可持续发展战略,方可收到较好的环境治理效果。

一、地方政府环境治理已见成效

我国近年环境突发事件频频发生,促使国民环境意识迅速觉醒,也促使地方政府不断总结经验教训。一些地方环境治理已经初见成效,比较突出的进步表现如下:

(一)全球气候变化促使地方政府积极走低炭发展道路

近年,我国已经成为世界上最大的二氧化碳排放国。作为一个负责任的发展中大国,2010年我国单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19.1%,实现节能6.3亿吨标准煤,相当于少排放二氧化碳14.6亿吨以上。“十一五”期间中国以能源消费年均6.6%的增长支撑了国民经济年均11.2%的增速。地方政府承担着贯彻国家政策的责任,中央的大政方针需要通过地方政府的工作才能得以实施。通过分解落实节能目标责任,建立统计监测考核体系,中央对31个省级政府和千家重点企业进行定期评价考核,2010年对18个重点地区开展节能减排专项督查和严格的目标责任考核和问责。2010年底我国终于完成“十一五规划”的节能减排任务,上海就是其中之一。上海大力开发风能、太阳能、生物质能和海洋能等可再生能源,实现经济发展向人力资本和绿色经济驱动的内生发展模式转型。

(二)规定环境保护作为地方政府的考核指标

为了从制度上确保政府环境治理绩效,我国建立了地方政府环保问责制,将节能减排目标责任评价考核结果作为地方政府目标管理单位考核的主要依据。2008年安徽省对环保考核未完成的地方政府实行一票否决,同年河南省开始实行节能减排目标问责制和“一票否决”制,江苏省在省直管县(市)的环境管理体制中建立了3个省环保督查中心,赋予县政府更大的环境管理权限,环保督查加强了对地方政府的协调和监督。在对有关法律的修订中,强化了对地方政府及其负责人环境方面的考核评价和目标责任。

(三)突发的环境安全事件迫使地方政府痛下决心治理环境

环境安全事件往往经过逐年累积而突然爆发。典型的例子就是2007年5月太湖蓝藻集中爆发、引发无锡自来水发臭事件。太湖地区经济发达,周边工厂星罗棋布,大量的工业污水排入湖中。在“九五”和“十五”期间,因认识不足,地方上对太湖的环境容量估计过高,致使太湖流域的排污标准低于全国水平。蓝藻事件促使江苏省首次制定了严于国家标准的地方排污标准,加大了对小型化工企业的关停力度,2007年关停了2700多家企业。此外,改变农业生产方式和加强城乡生活用水的处理也是太湖治污的必要方面。“蓝藻事件”之后,省财政安排20亿元太湖污染治理专项资金,并在项目审批中提出对环境绩效的审核要求。2011年11月1日,旨在加强太湖流域水资源保护和水污染防治的《太湖流域管理条例》正式付诸实施,明确要求建立跨省际上下游生态补偿机制,力图在2020年前真正扭转整个太湖流域的环境困境。

(四)严重污染的地方发生了绿色革命

一些原来的污染大省近年痛下决心打环保翻身战,曾经被冠以“全世界污染最严重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西决不要污染的GDP”的口号,开始实施蓝天碧水工程,用5年时间投入800亿元,对密集分布的污染设施进行集中治理。同时出台了环保责任制、考核制、问责制和否决制,以地方性法规赋予环保部门对地方政府的环境监督权,并实施“区域限批”政策,建立部门联动机制,对污染企业实行“停贷、停运、停电”的强制措施。山西省的环保工作已经趟出了一条出路,2008年实现了山西环保史上的标志性突破。[1]

(五)建设与环境有关的民生工程,项目投资严把生态环境关

政府作为公共产品的提供者,有责任为当地人民营造适宜人居的优良环境。一些地方政府致力于解决关系民生的生态环境问题,积极履行民生保障职能。例如上海市近年积极实施黄浦江上游、长江口陈行、青草沙和东风西沙四大水源地战略,形成了“两江并举、多元互补、水质优良、集约节约”的公共供水格局。2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有转折意义的重大工程,它的江心河口水库有效蓄水量达4.38亿立方米,改变了上海水质型缺水城市的供水状况,是造福人民的民心工程。除了直接投资于生态环境工程之外,在其他项目投入之前,地方政府开始把住生态环保阀门。例如浙江省环保部门建立重点项目决策提前介入机制,对项目实行全方位跟踪服务,健全环评审批工作联系单制度,落实重点项目专人负责制。各地政府加强了对投资的环境监管,提高了钢铁、电力、石化等13个高耗能、高排放行业的环境准入门槛。

(六)界定明晰的环境资源产权

资源配置效率往往与一种最基本的“制度安排”联系在一起,那就是产权制度。资源环境产权不清晰会恶化环境,“没有林地所有权(无权属土地)和国有林地(国家公园)都会导致相对无效的森林保护。”[2]长期以来,我国集体林产权不明晰、经营主体缺位,导致集体山林只砍不造、造而不管,森林资源越来越少。建立环境资源产权制度是借助一种权利安排实现资源的合理配置,发挥有利于可持续发展的绩效。政府的介入(提供基本规则)是有效的生态环境产权安排和交易的基本条件,政府的主要职责是保护和强制执行合理的产权安排,使企业生产所带来的“外部性”在明晰的产权中“内部化”,这可以激发人们在积极从事经济活动的同时保护环境。我国林权改革的成效就说明从产权入手可以提高环境保护效率。2003年,福建省率先推进以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的集体林权制度改革,在全国率先拉开了林权改革的大幕。通过改革,林农拥有了真正意义上的林地经营自主权。林权改革极大提高了农民保护森林的积极性,2005年福建造林突破200万亩,是改革之前年均造林面积的两倍,同年森林案件发生率同比下降26%。

(七)地方政府开始治理农村污染

随着污染向农村的蔓延,一些地方政府采取了积极对策。农村污染主要来源是乡村工业和养殖户排放,以及过度施用化肥和农药。浙江省将农村养殖户的污染列为重点督办的环境问题,政府为养殖户提供经费补贴和技术支持。嘉兴市南湖区年生猪饲养量超过200万头,自2008年起该区投入1亿多元在15631家养猪户建起“零排放”治污模式,每年沼气和有机肥产值超过1亿元,当地的河水也由原来的劣五类上升为三类四类。[3]这种循环经济模式不仅改善了当地的生态环境,而且为农民解决了能源,创造了良好的经济效益。有的地方政府还积极创建绿色食品原料标准化生产基地,帮助农民推广使用生物防治虫害技术。

二、地方政府环境治理中的效益问题

当前我国环境形势依然严峻,一些新的环境问题不断产生,特别是危险化学品、持久性有机污染和电子垃圾;在水和大气问题尚未解决好的情况下,更难治理的土壤污染问题开始显现。每年因环境问题造成的损失大约占我国GDP的8%-13%。这种状况要求我们不仅要督促地方政府在环境保护领域有更大作为,更要关注地方政府环境治理的效益。当前地方政府的环境治理低效主要有以下几类:

(一)一些地方的建设项目违背客观规律造成了生态环境破坏

政府的权力优势在于“那些拥有最终支配权和合法使用社会中暴力垄断特权的人,具有决定所有其他权利关系的权力。”[4]P47它可以凭借这种地位和力量实行良政,也可能强制实行一些会造成生态环境危害的工程。一些地方政府为了显示政绩而不计生态环境成本大搞形象工程、政绩工程,特别是对于一些存在较大风险的项目本应慎之又慎,但政府部门头脑发热、打着为民的旗号匆忙上马,或者想当然地拆了东墙补西墙,其结果常常事与愿违。为了防止建设项目产生的污染,1998年我国通过了《建设项目环境保护管理条例》,开始实行建设项目环境影响评价制度,各地方政府被最大程度地赋予了建设项目环评的审批权限。2003年9月开始实施《环境影响评价法》,但仍然难以做到以环境评估约束投资项目,普遍存在项目环评名不符实,而既得利益集团往往千方百计影响项目评估。如中国水电开发失序、开发过度的现象十分严重,仅不按程序报批、无立项、无设计、无验收、无管理的小水电站就达3000多座,长江上游从干流到支流的水电项目已成“遍地开花”之势,2009年终于导致环保部宣布暂停审批金沙江中游水电开发等项目,以遏制违法建设及“两高一资”重复建设项目。再如2011年神农架林区因水电站的超量建设(104座)导致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面积断流,河流被切割成不连贯的河段,整体生态恶化。神农架原有35种珍稀鱼类,断流使之遭遇毁灭性打击。尽管当地老百姓呼吁中国不缺神农架所发的这一点点电,让神农架的河水自由流淌;可是,地方利益促使地方政府只顾眼前的蝇头小利而不惜破坏国家级自然保护区。[5]实际上,曾经发生的黄河断流早已为我们提出了河流过度开发的警示,专家也认为水电站对环境造成巨大影响,不能简单称之为清洁能源。对于今日仍然过度开发水电,地方政府是难辞其咎的。

(二)环保行政不作为,甚至包庇纵容违法排污企业

这可以分为两种情况。第一种是被资本俘获(capture),在环境保护中起了反作用,充当破坏环境企业的保护伞。俘获的手段是企业向政府官员进行非法的、不透明的私人支付。美国经济学家斯蒂格勒(G.J.Stigler)观察到,政府机构有意无意地被那些被监管的对象所俘获,从而为被管制对象的利益服务。“管制的设计和实施主要是为受管制产业利益服务的。”[6]P210在缺乏有效的公共监督的情况下,管制者和被管制者就结成了利益同盟,形成对一部分人提供优惠、对另一部分人进行掠夺的机制。这种具有高度利益认同的政企同盟完全可能为了自己的利益弄虚作假、投机取巧,牺牲当地人民的环境权利。在向市场经济转型的过程中,地方政府和企业的密切程度超过了原来“政企合一”、“政企不分”的计划经济时期,出现了“政经一体化”的倾向。这样一种体制就为环境群体性事件的发生埋下了隐患。[7]P156第二种属于失职、渎职,即面对生态环境恶化视而不见、充耳不闻,提供环保公共物品和公共服务低效益。例如号称全国生态示范区的浙江省德清县2011年连发重大污染事件,该县海久电池股份有限公司是通过ISO14000环保认证和上市前的环保核查的“环保标兵”,2011年却被曝出是当地居民“血铅超标”的罪魁祸首。[8]显然承担监管重任的环保部门参与了作假,充当污染企业的保护伞和“共谋”,以至于有的企业猖狂地连续几年拒缴排污费,而且还鼓动其他企业也不缴纳排污费。尽管我国1984年制定、2008年修订的《水污染防治法》明确了水环保目标责任制、考核评价制,将水环保目标完成情况作为对地方政府的考核评价内容,但是,至今不仅积累的水污染欠债没有还清,而且仍在继续污染。2011年黑龙江省鸡西市因上游企业排污导致该市已经5年自来水难以饮用,虽然这五年已经投入3000万元改造自来水,但穆棱河流经多地,各地都在排污,河流污染成了一笔“糊涂账”,板子打不到任何干部身上。因此,出现了群众不断反映,政府不断解释,可是问题似乎永远解决不了。[9]环境保护本是政府的重要职能,政府扮演着环境公共物品提供者的角色,应为本地区、本国公民提供一个良好的生存环境。虽然在对待环境问题上,个人可能陷入“囚徒困境”,但是“事实上,摆脱‘囚徒困境’是政府的一个主要功能:即在个体没有个人激励去合作时保证他们无论如何也得做那些对社会有用的事。”[10]P102虽然我国已构建了生态资源环境保护的法律体系,地方政府本应依法为本地居民提供优良的环境公共物品,但是,不断发生的环境恶性事件凸显有些地方政府的失职。

(三)有些地方政府机构设“租”以实现自身利益最大化

寻租(rent-seeking)通常是指经济人靠某些不正当的手段获取政府批准的利用资源的特权来谋取经济利益的行为,属于非生产性寻利活动。我国改革开放以来,地方政府掌握着大量资源的分配权,就有了权力转化为一种租金的可能。巨额租金又增强了地方政府设租和造租的动力,据估算,90年代初,全国此类租金总额占国民收入的比率达30%上下。[11]政府机构通过设置“进入壁垒”,利用资源项目审批权谋利,或对它提供的必要、不必要或名义上的服务规定垄断价格,促生了大量寻租活动。企业通过正当或不正当的方法(如投标或行贿)获得了地方政府的许可后,就可以在掠夺资源中任意破坏环境。

(四)环境治理手段和效果中的问题

由于我国许多地方的环境问题与长期形成的产业结构有着密切关系,现在一方面对原来污染性的产业结构难以在短期内迅速调整,另一方面在技术上难以做到清洁生产。加上有些政府部门觉得环境保护与己无关,而环保部门却是政府部门中的弱势部门,缺少必要的强制力,限制了环保执法手段和力度。因此,虽然我国每年环保投资总量不断增加,但是,这项投资效益低下,增长速度几乎是GDP增长速度1.5倍的环保投资并没有控制住我国污染的排放量。根据实证研究,自1998年至2007年,我国工业废水年均增长速度为2.37%,工业固体废物年均增长率为9.12%,工业废气年均增长率为13.81%,生活污水年均增长率为5.28%。[12]有的地方政府在环境治理方面手段简单粗暴,不顾当地人民的生活需要。2010年为了实现节能减排的指标,一些地方政府强行拉闸限电,结果影响当地的生产和生活秩序,迫使人们使用柴油发电机,一时间造成柴油荒。行政性限电、限产并不能从根本上解决节能减排。总之,地方政府环境治理失灵既造成了公共资源的浪费,又直接导致地方政府的信任危机,并威胁着社会稳定。

三、如何提高地方政府环境治理绩效

我国地方政府在为公民提供安全环境等公共服务方面正在发挥着重要作用。当下,气候变化是公共政策领域的新课题,应对这些挑战要求扩展政府的目标和议程,以及提高政府干预的种类、范围和质量。[13]P323因此,改善和提高地方政府的环境治理绩效将是今后社会关注的重点。

(一)加强制度建设让地方政府承担起可持续发展的主要责任

政府在环境治理方面具有优越性,生态环境领域是国家参与的重镇。地方政府的环境治理绩效直接关系着当地的生态环境状况。发达国家在工业化过程中也曾经面临严重的环境危局,但是,经过坚持不懈的治理,他们的生态环境已经大为改观。可见,有效治理是可以获得良好的环境绩效的。而地方政府能够在环境治理方面取得良好绩效的关键在于制度激励。制度决定了经济人的机会集合与行为边界,影响相应利益的分配。不同制度产生不同的生态环境,有环境友好型制度与环境掠夺型制度。地方政府的政绩冲动和目光短浅实际上也是我们的制度所激励出来的。从制度上确保政府环境治理绩效,就要完善政府业绩考核指标体系,将环境保护作为衡量政府职能效率的强制性指标,考察地方政府在保护生态环境、避免资源过度消耗、提供环保公共服务、维护社会环境公平和环境安全方面的贡献。为了激励地方政府环境治理的积极性,必须在地方政府的考核体系中明确“环保板块”比重的底线。鉴于在违法成本低、惩戒措施和问责制不力的情况下,自上而下的措施也难以确保地方政府秉承可持续发展宗旨行政,只有使地方政府的权力和行为受到法律制约,才能从根本上解决政府环境失灵问题。此外,还要让公众知道政府的努力与绩效。“如果努力和结果之间的关系不为公众所知,政府就会缺乏行动的动机。”[13]P325信息公开也有利于完善环境治理机制,克服执法不严、违法成本低的问题。2011年10月《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》公布,制定生态文明建设的目标指标体系,纳入地方各级政府绩效考核,考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,作为干部选拔任用、管理监督的重要依据,实行环境保护一票否决制。而对于一个地方所发生的严重环境事件,则要严肃追究地方政府的环境责任。

(二)以可持续发展观引导和协调宏观政策、产业政策和区域发展政策

我国大部分高能耗、高污染的项目都是由地方政府审批的,自2002年末开始,高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色金属行业出现了过热发展的势头,年均增长率都在15%以上。这里,在战略指导思想上有一个取舍的问题,是要金山银山,还是要绿水青山,常见的是牺牲环境的长远利益而先顾及当下的经济利益。在地方经济的发展过程中,如果缺乏全局性、前瞻性的综合规划与协调,如果没有对权力的监督、对强势集团的规制,我们应对能源短缺和气候变化的过程,就可能成为少数人暴富、相当多的移民处境恶化、生态环境受到超出承受力的破坏的过程。[14]P93我国不少地方产业结构不合理,即便是上海,重化工业(电力、石化、钢铁等)也已成为支柱产业,这在短期内难以改变。因此,地方政府要以可持续发展的战略推动产业结构优化升级,设立产业门槛、能效门槛和环境准入门槛,建立有效的能源利用方式。资源丰裕的地区也应当逐步实现经济转型,2010年全国最大的资源型经济转型综合配套改革试验区在山西落定,它的实践对于区域可持续发展具有典型意义。对于高能耗和高污染产业,最好的办法是以政策支持引进清洁技术,实现环境友好型生产。如果难以做到,地方政府一定得痛下决心对污染企业实行关停。2008年以来环境污染损害健康事件频发,重金属污染、危险化学品、危险废物和有机污染物通过河流扩大了影响范围。这些事故的背后都隐含着地方政府追求眼前GDP政绩的冲动与愿望,而随着民众环境意识的觉醒,特别是知道了污染对健康和生命的威胁之后,污染的受害者再也不能忍受,正在以各种方式进行反抗。[15]P57对于我国许多河流上中游影响下游生存和发展的情况,“莱茵河治理模式”是工业化进程中同一流域成功治理的典范,具有普遍意义。①现在,湘江治理也提出建设东方莱茵河的目标。我国各条河流都应该给予最有紧迫感的下游以最大发言权和监督权,这样才能收到维护全流域水安全之效。

(三)完善财政体制,合理划分中央与地方政府的财权与事权

地方政府的作用具有双重性,它既可以为地方创造有利的经济环境和宜居环境,又可能为了财政收入而对排污企业开绿灯。合理的财政体制有助于发挥地方环境治理的积极性。1994年的分税制改革建立了分级财政体制,地方政府的经济决策权和资源支配权逐渐扩大。财政自主权使地方政府的财政利益与当地的税源有着密不可分的关系,地方政府强烈需要获得和保护自己的财源,但是财政上的不平等(即财权上移、事权下移)已经导致在公共物品和公共服务供给上的巨大不平等。在与中央政府的环境政策博弈中,地方政府一般是以自身利益最大化为目标,“上有政策、下有对策”,对环境保护避实就虚。财权的关键在于税基的分配,为了调动地方环保的积极性,在资源富集的地方可以依托资源税来增加地方财政收入,如2010年在新疆启动了对石油和天然气的资源税,仅此一年的收入就达50多亿元,2011年11月资源税在全国推广。对于生态效益输出地要坚持通过财政转移来完善生态补偿机制。在事权方面,环境保护系统可以形成单独的垂直体系,或者是中央与地方共同承担。生态环境问题更多涉及超越环境保护界限的领域,包括贸易、能源、交通运输以及财政政策。因此,政府的各职能部门应当在可持续发展理念的引导下加强合作与协调,这可能需要行政体系的创新,如政府一体化和机构间的协作。[12]P324

(四)在环保领域发挥市场机制的作用

由政府解决环境外部性问题往往存在交易成本过高的缺陷。因此,地方政府在积极行使环保职能的同时,必须借助市场力量改善政府职能。市场机制能够为保护自然生态系统提供许多行之有效的方法,如排污权由行政无偿获得转变为以市场方式有偿使用。2007年江苏省开展太湖流域排污权交易试点,有效地减少了污染物排放。基于市场的政策工具已经成为环境政策制定工作的新趋势,“这些政策工具和方法通过市场信号刺激行为人的动机,而不是通过明确的环境控制标准和方法条款来约束人们的行为。”[16]P2如果这些政策得以很好地设计和执行,那么经济人在追求其自身利益的过程中,可以同时实现环境政策目标,取得良好的社会效益。不过,在先行环境保护的成熟市场经济国家如美国,市场导向的环境政策工具仍未成为环境政策的主体,并且其实施的绩效也不如人们所预期的好,个中原因颇为复杂。但可以肯定的是,“利用市场力量”的环境政策将扮演越来越重要的角色。在环境治理中,“没有固定的政府干预模式,也不存在独立的政策根据,市场导向的政策工具和传统的政策工具都有自身发挥作用的空间。在特定情况下,哪一种政策更有效取决于环境问题本身的各种特点以及所处的具体社会、政治、经济环境。现实中不存在万能的政策药方。”[17]P83中国向市场经济的转轨过程本身就是包括政府在内的行为主体重新确定行为边界和行为方式的复杂过程。政府也有一个转变角色职能、不断学习和适应的过程。地方政府环境治理绩效就是在克服市场失灵和政府失灵的互动中不断提高的。

(五)环境领域的民主化发展:充分发挥公民参与和民间环境组织的作用

自我管理的公民社会是推动环保的重要力量,人类社会的自我组织和自治是管理公共事务的有效方法。环境危局的压力往往迫使民众的环境意识觉醒,有时他们会自发采取保护环境的行动。例如2001年浙江省嘉兴市人民不堪江苏省吴江市盛泽镇污水连年侵袭,自筹资金100万元,采取筑坝截污民间“零点行动”。从此,嘉兴政府通过创新机制,出台了一系列环保新政,在全国率先推行排污权交易等。江浙两地相关政府和部门建立起团结治污的信息互通机制、现场联合机制和解决重大污染事故苗头联合办公机制。在政府环境管理活动中,公众参与在平衡各利益群体的诉求、促进决策的民主化和科学化、弥补行政资源不足等方面有着极其重要的作用。[6]P339

民间环保组织的发展可引导公民参与环境听证会,依靠独特的地方知识优势尝试各种制度安排以避免“囚徒困境”的发生,在与政府的互动中逐渐学会合作,例如近年我国广东等地对垃圾处理方法展开的官民对话。精心设计的沟通战略有助于改变行为,沟通需要填补知识不足,例如向民众告知当地垃圾现状和世界先进的处理垃圾方法,让民众做出选择;沟通也需要应对反对者的理性基础。现在一些地方政府已经就环境治理问题在政府门户网站上征求意见,并召开听证会,听取各利益相关方的意见,特别是敏感方的意见。实际上,如果公众认识到某种举措能够解决一个重大问题,或者公众发现新举措的成本和收益是平均分配的,公众就很可能接受它。这正是环境治理广泛的民主社会基础,它可以有效地推动地方政府开展积极的环境治理,并建立起理想的分权制度。此外,本来政府的有效管理需要很高的信息成本、计算成本、交易成本和学习成本,而现代信息技术的发展已经为应对这个问题提供了很好的工具。近年来,各国政府都在探索一种新的、更有效的环境治理模式。只有在制度设计上充分考虑地方政府环保治理积极性,关注其环保治理绩效,才有望改善我们的生存环境。

加强地方环境治理建议责任编辑:陈老师    阅读:人次