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环境治理中欠发达地区财务困境分析

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摘要:对欠发达地区环境治理的制约因素进行分析,得出环境治理主体的缺失、政府职能的缺陷、资金投入低和环境治理成本高,共同约束欠发达地区的环境治理进展。针对欠发达地区环境治理中的财务难题制定适宜的应对策略,通过平衡和优化政府的财政支出、优化财政支出结构、建立污染税费制度、抑制污染转移和促进房产市场开发等策略,诸多因素共同应对财政缺陷导致的欠发达地区环境治理效果差问题,提高欠发达地区居民的生活水平。

关键词:环境治理;欠发达地区;财务困境;财政政策;资金投入

前言

经济欠发达的偏远地区作为城市生态环境的支持力量,一直以来都是城市污染的接收方。工业化、城镇化进程加快在东部、西部欠发达等地的环境问题尤为突出,欠发达地区环境的恶化不仅对数亿的欠发达地区的农民健康造成威胁,还通过大气和水污染等影响到城市人口的健康。切实关心欠发达地区农民的自身利益、保持欠发达地区环境的可持续发展和人们生活的和谐稳定,造福所有地区的共同发展,进入21世纪以来党和人民政府对欠发达地区的环境治理问题十分重视,颁布大量的环境治理政策[1],由于地域幅员辽阔对欠发达地区的环境治理问题从根部不能得到消除,需要切实加大对欠发达地区环境治理资金的投入,加强对欠发达地区环境的治理和保护。

1环境治理中欠发达地区财务困境分析

1.1欠发达地区环境治理的财务制约因素分析

要解决落后的欠发达地区环境治理中存在的财务困境问题,首先从制约财政的因素展开,对几种不同的财务制约因素进行分析。

1.1.1环境治理主体的缺位

欠发达地区环境治理的主体通常为政府部门、企业单位和个人。通常环境治理的主体以政府部门为主体,企业单位和个人为辅助力量。国家对环境治理的主要手段以行政力量为控制措施的管制性环境政策,这种管制性的环境政策需要可以与之匹配的人员和资金配置,但对大多数的政府而言建立环境治理机构缺少大量的资金支持,且多数政府目前都在负债经营,因此多数处于偏远地区的政府未设立环保治理机构。目前处于最低层的环境治理机构在县级行政机关,很少或不存在环保治理部门、环保治理问题处理人员,对欠发达地区农业生活和生产环境的保护较少,各部门间的利益协调不善,出现问题通常是解决不了或互相推诿,对环境治理不能及时到位[2];若企业单位成为环境治理的主体,在中国现行的市场经济体制下,绝大多数企业是以利益为驱动,以追求利益最大化为目标,而对欠发达地区进行环境治理属于社会公益支出,企业投资的资金不会全部收回,导致企业不会向无利可图的社会公益项目投资;而个人对环保治理意识较差,且只关注眼前利益对未来的环境治理的动力和意识较低。环境治理主体的缺失是致使欠发达地区环境治理出现财务困境的关键难题。

1.1.2环境治理中政府存在的缺陷

在对欠发达地区环境治理中出现的财务困境政府应作为主要职能部门发挥其主导作用,但由于政府自身存在缺陷,在解决财务困境方面会出现低效的情况。

1.1.2.1追求短期利益

由于中国当前的国家体制仍然是自上而下的政绩考核制度,这种考核制度一定程度上限制了政府官员的主观工作能动性,只是追求在任期的短期利益,着重追求经济增长数量的同时忽略了环境的治理。城市环境治理的结果有目共睹,属于可视的政绩,而对一些偏远地区环境治理成本高[3],财政支出压力较大、政绩效果体现不明显,多数官员都会将环境治理的重点放在城市环境建设而不是欠发达的农村地区。

1.1.2.2约束机制不健全

其一在于政府部门在公共物品的供给领域属于完全垄断,没有竞争压力,即使生产效率低也不会对其垄断地位造成威胁;其二政府部门的运行费用可以通过财政税收进行补偿,对政府部门的约束力较差,而且政府员工没有工作压力,工作效率较低;其三,其垄断地位就导致民众对其监督的作用被架空,大量的公共资源被浪费,多数欠发达地区处于财务窘困的状态[4]。造成结果表明:政府财政短缺导致对偏远地区的资金投入不足,且在政府部门消耗着大量的财务资源。

1.1.2.3政府决策受到相关利益影响

首先偏远地区民众的力量较低,不仅是环境治理问题,许多其它方面的问题也得不到很好的解决。主要是因为偏远地区民众处于弱势地位,而政府总是以自身的利益为首要,总是为城市争取较多的资金,对偏远地区的资金投入较少;此外文化程度不高也成为欠发达地区环境治理出现财务困境的主要原因;其次政府与一些当地的利益集团在关键产业的盈利上达成一致,由于存在这种利益链,致使地方政府在进行关键决策时有所保留,有很大的几率去维护那些对环境治理造成严重污染但可以为政府带来巨大受益的企业。

1.1.3环境治理资金投入不足

当前从已经完成工业化进程的国家的环境治理经验可以总结得出,对偏远地区的环境治理主要是依靠国家财政资金投入和先进的环境治理经验,从发达国家环境治理经验可得出,当政府对偏远地区财政资金的投入占GDP的百分之1至1.5时,对严重污染的环境治理基本实现可控状态,环境治理效果明显。而发达国家如美国和日本早在上世纪70年代在环境治理上的投资就达到了2%,因此要提高资金投入在环境治理方面。中国从全国整体环境治理投资能够肯出,目前主要是以当地部门政府为主要负责人对环境治理和污染负责,企业和个人为辅助,中央政府的资金投入为主要资金来源[5]。政府在经济发展的同时,欠发达地区的环境治理资金投入较低,虽然中国在环境治理方面的资金投入比重逐年在增加,但从总体上看资金投入比重仍不足1%,远不及发达国家在上世纪的资金投入,一些落后欠发达地区的环境治理投资更是几乎没有,甚至呈现空白状态。

1.1.4地域宽广且环境治理成本较高

由于城市居民的居住地较集中,且生活习惯较卫生对环境造成的污染较低,政府部门在对城市的环境治理时通常会形成一条完整的规模经济,利用较低的人力和物力资源即可构建一个良好的生活环境。而处于像农村等欠发达地区由于地域范围广且民众居住距离较远,对这种环境进行治理时,需要投入大量的物力、财力无法形成一条完整的产业经济[6];此外欠发达地区民众容易造成生活垃圾和污水的随意排放,环境治理的成本较高。

1.2欠发达地区环境治理财政政策扶持的必要性

1.2.1环境治理的公共性和外部性

欠发达地区的环境保护具有外部性的特点,其通常表示某种消费行为或生产活动在与其不同的消费行为或生产活动在市场价格的影响下不会出现一种直接的反应,外部性特点包括正外部和负外部两种特点。通常意义来讲外部经济即为该社会主体带来经济利益的同时,对其它的社会团体也带来经济上的效益,但社会主体对其它团体带来的经济效益不会作用到主体自身为其带来经济效益,此时社会主体的受益会大于个人利益;欠发达地区环境保护的正外部特点表现为:生产制造企业通过不断的改进生产工艺、购买环保处理装备遵循政府开展的各种环境保护工程,提高对欠发达地区环境治理的水平[7]。负外部性即社会主体带来的经济活动对其它社会团体造成危害,而社会主体却不必为该后果付出责任,此时存在社会主体成本高于个人成本。环境治理的外部不经济性表现为:政府部门对排污企业在监管和惩罚的效果比企业排放污染物获得的经济受益高,说明这些排污的企业就可能不顾政府的惩罚,在经济受益的驱动下继续排放污染物,而由此造成的环境污染问题的后果只能是由居民自己承担。任由此现象发生会对欠发达地区的环境治理造成更大的障碍。正外部体现为企业对环境治理作出巨大的投资但资金的投入得不到任何收益,长此以往企业对环境治理的资金投入会减少;负外部体现在政府对污染企业的监管力度和惩罚强度较差,企业对环境治理不用承担责任,企业则会继续以消费环境为代价进行生产,获得更多的经济收益。不管是正外部和负外部性经济,企业为了提高企业效益都会减少在环境治理的资金投资、不加节制的排放污染物。政府部门需根据不同地区的发展需要制定相应的财政政策来降低边际成本,提高社会效益。环境问题的治理属于社会公共产品,每一个公民都应参与到环境治理中。保护社会生态环境不仅是政府职能的具体体现,也是减少环境污染,吸引企业进行环保投资的重要力量。合理利用财政支出,引导全社会共同参与治理环境问题。

1.2.2财政政策对欠发达地区环境治理的导向作用

偏远的欠发达地区由于环境治理的基础较薄弱,对其进行环境治理的难度较高,中国偏远山区面积在664万平方公里,占国家领土面积的69.16%,很大一部分的地区均为贫困山区,生态环境治理难度较高,由于缺乏合理的规划和资金投入对环保问题工作的开展不利,此外由于欠发达地区的生产力水平低下、对环境治理的常识了解较低,大量的未经污染处理的废物直接排放,使环境污染问题加重。另外环境治理资金投入较低。很长一段时间以来,政府通过“剪刀差”利用欠发达地区的不平衡发展为城市的健康发展积累大量的资金,这种不公平的发展形式最终导致了一种二元的结构经济。国家大力倡导工业辅助农业。城市辅助乡村的发展模式,对欠发达地区环境治理中资金的窘困问题进行调整,提高对环保治理资金的投放,总体结果表明城市的环境治理成果还是比较显著。据有关数据表明,国家于2008年政府财政资金投资4490亿元在中东西部的环境治理,其中大部分资金都使用在城市环境的治理中,对欠发达地区的环境治理的投资有待提高。

1.2.3欠发达地区农民对政府行为规范的影响

欠发达地区民众对环保知识的了解较少,日常生活中无意识中会对环境造成一定的影响,政府部门应该对民众的行为进行具体规范,明确那些行为会对环境造成污染,一些农民在进行劳务时为消灭棉铃虫,在喷洒大量的农药为对环境采取对应的防护,对田地附近的农作物造成污染的同时为身体健康埋下隐患。随处可见的家庭垃圾包括塑料等一些几百年不会分解的塑料制品,家庭废物的不及时处理,易造成有害生物的正常且污染居住地附近的水资源;过量的化肥除被植物吸收,多余的部分会随着雨水冲刷进入居民饮用水中。由于欠发达地区居民对环保意识的缺乏和文化知识较少,很多的污染行为是可以避免的,针对该种现状,必须增强政府对居民环境污染行为的教导、提高环境保护意识,减少同类污染行为的再次发生。一些居民自发组织的环境治理行为需要在政府的政策指引下进行,居民在以维护居住环境的最优化基础上自发的进行环境保护,包括对家庭生活垃圾的处理、池塘和河水中的淤泥垃圾以及道路两旁的垃圾进行清扫,居民以自己的主观能动性进行环境治理,缺乏一种正确观念的引导,对各种垃圾的分类处理无法做到各尽其用,政府可以投入资金设立一些分类回收垃圾设备以及设立经济鼓励措施,将居民的自发环境治理行为写入制度条款,将其规范化、法制化。

2环境治理中欠发达地区财务困境解决策略

为创新在欠发达地区环境治理中存在的财务困境问题,其具体创新机制在于对国家的财政支出结构实施调整,扩大对偏远欠发达地区环境处理财政转移支付力度。

2.1平衡和优化政府的财政支出对落后欠发达地区的财政支出结构实施调整,增强对欠发达地区环境治理的资金投入。农村地区相较于城市来说,对环境治理的资金需求更为迫切。对落后的欠发达地区的环境治理是一个较大的系统工程,环保治理工作涉及到各个部门的方方面面,只有抓住关键问题从根本解决才能解决环境污染问题,当前政府针对欠发达地区环境治理的现状应做到以下几点:(1)完善经济欠发达地区垃圾处理以及水利设施的构建:(2)大力推广环境保护技术:(3)调整和优化经济欠发达地区生产力的布局,使污染企业远离居民居住地。从地域面积来讲,落后不发达的农村地区的地域宽广,对环境治理资金的需求就较多,因此环境治理资金的投入应较多划分给落后的欠发达地区,让农村地区享有更干净的自然环境;从经济发展角度而言,欠发达的区域在经济状况完全不能与城市相比,人民生活质量低、工业化程度发展也不高,政府有限的财政力量也用在当地的医疗、卫生等重要部门,用于环境治理的资金较少,因此,对环境治理资金的投放还要加强。政府财政支出的结构进行优化,对环保产业应该保持其以平稳较快的速度发展。无需多言环境的重要性,其为人们提供清新的空气、干净的水资源和生活必备的生存物质,是人们赖以生存的生活保障。环境的健康发展对经济发展过程中造成的环境污染问题起到很好的缓解作用,对各区域环境问题的治理得到很好的推进,是区域经济快速稳定发展的基石。因此,政府相关部门可将环境治理问题放在与医疗、教育相同的同等地位,着重关注环保治理问题。

2.2完善政府财政支出结构

调整国家的财政支出结构,提高国家对欠发达地区环境治理问题的专项资金。为解决国家对环境治理资金投入较低的现状,其一是扩大各级地方政府的财权、提高各级地方政府对如增值税、企业所得税和中央地方共享税的留存率,以此降低地方政府财政紧张的问题,根除政府的财政短缺问题,提高对欠发达地区环境治理资金投放。对于一些像车船税等小税种其分布范围较广、税收体制老旧,创新和完善税收征收体制,提高税务征收人员的税务征收技能,加强政府的税务征收能力。其二是削弱地方政府的事权,转变政府的职能,人们生活水平的提高让人们享受到更加优厚的物质生活条件,生活在更加温馨健康的环境。

2.3建立污染税费制度且抑制污染转移

各种污染源造成欠发达地区的环境治理难题,按照“谁污染、谁治理”的原则建立欠发达地区环境治理税费制度,即以一定的标准向排污者征收一定费用,实现污染负责的外部性内部化,提高企业排污的成本,促使其向生态环保的企业转型。监测和制定统一的税率征收标准:对于由农药、化肥用量过度造成的水资源污染,可对其进行征收化学品使用费,以法律制度来规范化学药品的最大使用量,超出指定标准的则向其征收税费;对于一些无法以个体形式进行控制的污染源,如生活废水、固体垃圾等,可采取费用分摊的方式进行收费。就当前中央政府关于减轻农民负担的政治背景下,对环境污染治理征收的税费制定标准都在农民的承担范围之内。

2.4促进房产市场开发及提高居民收入

开发经济欠发达地区的房地长市场,实现农民土地改革的有序展开,促进房产市场开发能够实现欠发达地区土地的有偿流转,一般可将耕地分为耕地、宅基地和公共用地。在保证土地的使用性质合理的情况下,对耕地进行有效的开发。确保宅基地的土地所有权,是促进房产市场开发的重要手段。城市化进程速度的加快,导致大量人口都转移到农村等地,农村宅基地逐渐成为房产开发的热点,城市房地产是“大产权”,房产拥有者可对其随意处置,包括将不动产转变为动产,而经济欠发达的农村地区则是“小产权”,“一地两策”就限制了居民的收入。严格规划公共用地的使用标准,及时清理公共用地情况,对违规的不合法的公共用地行为进行抵制,规范公共用地的分配制度。政府加强对农村危房的改造工作,对贫困的家庭进行住房补贴,对无房的家庭在首次建房时发放建房补贴,对危房家庭进行改建补贴。

3结论

分析了环境治理中欠发达地区财务困境,研究欠发达地区环境治理的制约因素,通过有效的方案解决欠发达地区环境治理中的财务难题,实现环境有效治理,提高欠发达地区居民收益。

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作者:雷蕾 单位:陕西广播电视大学

环境治理中欠发达地区财务困境分析责任编辑:张雨    阅读:人次