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环境规划体系建设与运行

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《环境保护法》将“环境”定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。按照目前法律法规规定,众多环境要素均有相应的规划引导,但各类规划之间衔接不足、难以形成合力,导致环境规划效力不高。为统筹环境规划工作、提升城乡环境质量,成都市开展了环境规划体系研究工作,力图理顺环境规划编制体系、行政管理体系和法律法规体系,夯实环境工作顶层设计。

一、成都市环境规划现状

1.1环境规划编制体系不健全

一是规划类型不齐全。目前环境规划以五年环境保护规划为主,引领城市发展的城市环境总体规划尚未编制完成,水污染防治规划、大气污染防治规划、危险废物污染防治规划、工业固体废物污染防治规划等专项规划正在编制或已编未批。二是规划之间不衔接。各类规划在基础数据、规划内容、成果表达等方面缺乏统一,随意性较大,且常出现相邻行政区的环境规划不统一的情况。三是部分规划未编制。以《环境保护法》要求的五年环保规划为例,“十二五”期间,有8个区(市)县未编制,占到区(市)县总量的40%。调查显示,截至2015年4月,仍有3个区(市)县未计划编制“十三五”时期五年环保规划。

1.2环境规划行政管理体系不健全

一是环境规划的组织编制、审批、实施、监督检查、评估和修改程序不明确。正在试点的成都市城市环境总体规划仍不明确其审批主体;各种专项规划在哪些情况下应进行修改也不明确;五年环保规划从“十二五”时期才开始实行中期评估,并且与社规、城规、土规执行情况评估、修订时间严重滞后与脱节,其结果预计2015年年底才出,“十三五”即使任务未完成,特别是工程项目,也没有时间进行调整。二是现有行政管理体系不合理。例如城市环境总体规划由环保局而非人民政府组织编制,难以统筹其他相关部门;环保局既是五年环保规划和专项规划的编制者,又是实施者,还是监督检查者。三是不同类型环境规划的行政管理程序不协调。例如《大气污染防治法》要求由地方人民政府制定专项规划,而作为统领五年间各环境要素发展的五年环保规划,却由环保部门编制。四是各级环境行政主管部门尚无专职的环境规划管理机构,基本上与财务合署工作。实践中暴露了突出问题:规划管理机构和人员缺乏专业性,长期以来,环境规划局只限于环境项目和环境能力建设范围,对规划的执行情况无动态管理和监督;环境规划对经济、社会协调发展的调控作用十分微弱。

1.3环境规划法律法规体系不健全

一是环境规划的法律地位低或是地位不明确。我国法律法规分为法律、行政法规(国务院制定)、地方法规(地方人大制定)、行政规章(国务院部门或地方政府制定)四个位阶。五年环保规划仅由地方人民政府审批,为最低的行政规章层级。成都市城市环境总体规划拟由成都市人大审批,这相比五年环保规划已经上升了一个位阶,但相对于由国务院审批的成都市城市总体规划和土地利用总体规划,仍有较大差距。二是缺乏对环境规划编制的规范要求。成都市和其他试点城市的城市环境总体规划编制框架有不同程度的差异,难以充分对比;五年环保规划虽已开展多次,但每个时期的规划框架和内容仍在不断变化。三是对环境规划工作开展的保障不足。环境工作涉及国土、规划、建设、水务、交通、林业、农业等多个部门,环境规划需要统筹协调其他部门工作,但目前无相应的法律保障。成都市大部分区(市)县环保局无专职的环境规划管理人员,有的甚至未将环境规划纳入环保局职能之中。

二、国内外环境规划体系经验借鉴

2.1国内进展

国家层面,环保部正推动城市环境总体规划试点、环境功能区划、五年环保规划评估等工作,完善我国各层级的环境规划体系。地方层面,从大连、广州、重庆的探索经验看,以地方法规的形式明确环境规划的地位尤为重要(表1)。

2.2国外经验

大多数国家的环境工作都涉及多个政府部门,因此发展一套相对稳定的环境规划体系以统筹多层级、多部门的环境工作十分重要。荷兰、德国、日本、美国等国家在从末端治理到循环经济、可持续发展、应对气候变化的过程中,都重视环境规划工作。除了已有文献多次提到的法律保障、公共参与、部门合作之外,特别值得成都借鉴的是从指令控制到共同管理的模式转变。以荷兰为例,荷兰的国土面积为4.1万平方千米,相当于3个成都市。荷兰在20世纪70年代制定的环境规划也是以强制性指标为主,层层下达,后来发现这样的方式并不能有效地实现规划目标。最近几次发布的国家环境政策规划(NEEP)都充分体现了共同治理的方式——多层级、多部门的多频次深度协作,以共同完成环境规划。尽管目前我国环境规划管理主要依靠从中央到地方各级政府层层下达指标和命令,但成都市可以采取类似荷兰的共同管理方式。原因有三:一是成都市一级和区(市)县有密切的互动,在环境目标上也较为一致;二是成都市在城乡规划领域已经实现了市级与县级的共同管理,即市、县共同制定县域城市规划,充分保障对市级规划的落实和对县级诉求的响应;三是区(市)县级本身的环境规划管理能力较弱,需要成都市一级加以辅助。

三、从四个层面构建环境规划体系

3.1作为环境规划工作的统领

环境规划体系是各层级、各类型环境规划有机联系形成的整体,其作用是明确不同环境规划的编制内容、管理程序和法律法规保障,以及不同环境规划内部的协调统一。其中,环境规划编制体系具体规定环境规划的类型、各类环境规划的作用和主要内容,环境规划管理体系具体规定各类环境规划的组织编制、审批、实施、修改、监督检查和评估主体,环境规划法律法规具体规定开展各类环境规划的法律法规要求。

3.2作为环境工作体系的顶层设计

环境规划是对环境工作的全面、长远的整体安排,与此对应,环境规划体系是环境工作体系的顶层设计。环境规划与其他环境工作密切相关,例如环境规划的基础数据直接来源于环境监测,环境规划措施与污染防治技术密切相关,环境规划的公众参与一定程度上依托于环境教育,环境规划法律法规体系需要与其他环境法规体系相协调。因此,环境规划体系应对环境监测体系、污染防治技术体系、环境教育体系和环境法律法规体系的发展进行指引。

3.3与其他规划体系相融合

从性质看,环境工作是社会经济发展的重要组成部分,是与经济发展、城乡建设和土地管理等平行的工作;从行政机构看,环境部门是与发改部门、规划部门和国土部门等平行的机构,是我国“条块”行政架构的重要组成部分。因此,作为统筹环境工作的环境规划体系,应与统筹其他部门工作的规划体系相平行,在规划编制、规划管理、法律法规等方面与国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划等形成合力,实现“多规合一”,共同指导社会经济发展。与国家总体制度安排相协调对比表明,不同国家因其法律体系、行政架构、土地所有制、财政制度、自然资源、文化传统的不同,环境规划体系也有所不同。目前,我国环境工作中遇到的一些问题根源于国家总体制度安排,例如各层级环境规划之间难以衔接,与国家“条条块块”行政架构关系密切;部分地方政府环境保护工作积极性不高,这与国家分税制的财政体制相关。构建环境规划体系,应探索如何更好地发挥国家总体制度安排对环境工作的有利作用。

四、创新成都市环境规划体系探索

4.1环境规划编制体系

一是明晰规划类型。通过研究与学习借鉴,结合成都市环境规划工作实际,将成都环境规划分为城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划共“五大类规划”。城市环境总体规划以环境承载力为根本,协调、控制污染排放,明确减排的区域和方向,从基础和源头破解当前存在的环境问题。城市环境总体规划在“五大类规划”中居统领地位,其他四类规划编制必须以此为依据。重点区域/流域环境规划是在城市环境总体规划的基础上针对某一区域、流域开展的规划,其规划深度与城市总体规划保持一致。五年环保工作规划是为对应《环境保护法》要求而编制的规划,是对五年内环境工作的总体安排,相当于城市环境总体规划的近期行动计划。环境保护重要方向专项规划不仅包括大气、水、土壤等要素专项规划,也包括环境功能区划和环境公共服务设施规划,它们都是环境总体规划的组成部分。重点污染物治理专题规划是围绕某污染物治理主题而开展的专题规划(表2)。二是明确各类规划的性质,即明确各类规划的作用、规划时期、规划范围和规划对象,以便于各类规划相互衔接(表3)。城市环境总体规划是引领城市发展的中长期、综合规划,发挥着龙头作用,而重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划是分别就某一区域/流域、五年时期工作、某一重要方向和污染物治理专题对环境总体规划的分解和落实。三是明确五类规划的编制规范,即明确规划的编制要求、主要内容以及成果表达。规划的编制要求体现生态文明价值,建立完善的目标体系,明确优化环境规划的措施,并保障价值、目标和措施三者的一致性。规划主要内容中以城市环境总体规划最为重要,其至少应包括明确或提出总体定位和策略,发展目标与指标体系,环境功能区划及管制措施,大气、水、土壤、生态等环境的改善措施,环境公共服务设施建设要求以及实施规划的措施和有关建议。其他四类规划应在此基础上进行专项深化。四是明确规划编制任务,避免出现规划编制缺位的情况。根据环境问题的空间尺度和各级政府环境管理能力,建议成都市本级编制城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划和环境保护重要方向专项规划,而区(市)县可选择性编制。乡镇不需要编制总体规划、专项规划和五年规划,但可根据实际情况需要编制重点污染物治理专题规划(表4)。

4.2环境规划行政管理体系

针对规划行政管理过程存在的各方博弈,建立博弈论模型分析最优的行政管理主体选择。以规划组织编制为例,现有法律对环境规划编制主体的规定基本可以分为两类:环保部门、地方人民政府。假设由人民政府组织编制环境规划时,如果其他部门积极配合,则能取得较高的规划质量R1,但因动用政府领导层资源,会付出相应的成本C1;而此时部门虽然在配合环境规划工程中付出了成本C2,但因为积极工作得到政府的表彰h。如果其他部门消极配合,此时政府能取得的规划质量在原来的基础上下降f,变为R1-C1-f;而部门也因消极工作而被政府惩罚H。由环保部门组织编制环境规划时,如果其他部门积极配合,政府仍能取得较好的规划质量R1,但不用付出政府领导层面的成本;而此时部门在配合环境规划工程中付出了成本C2却不会得到相应的表彰。如果其他部门消极配合,政府能获得的规划质量为R1-f;而其他部门不会付出任何成本(表5)。地方人民政府和其他部门的效用函数分别表示为U和V。同时,假设地方人民政府选择由政府作为组织编制主体的概率为p,其他部门积极配合的概率为q。因为地方人民政府收益U为p的减函数,因此要保障政府收益,一是应减小其他部门因配合工作而付出的成本C2,二是政府应加大其他部门因积极配合工作的奖励h和因消极配合工作的惩罚H。影响C2的因素,主要是环境规划工作的复杂程度,一般说来其复杂程度排序为:城市环境总体规划>重点区域/流域环境规划>环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。因此,要降低p*值,需要政府给予环境规划的重视程度也应是:城市环境总体规划>重点区域/流域环境规划>环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。目前,五年规划由环保局组织编制,因此其他规划编制主体的层级应更高。建议成都市环境总体规划和重点区域/流域环境规划由成都市人民政府组织编制。对审批、实施、评估和监督检查的程序进行模型分析,行政管理主体建议如表6所示。

4.3环境规划法律法规体系

一是提升环境规划的法律地位。尽快出台《成都市环境保护条例》,设专章制定成都市环境规划工作办法,明确其他部门参与环境规划的责任。二是明确各类规划的编制规范。以《成都市环境保护条例》或《成都市环境规划编制办法》的形式,明确城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划的主要编制内容、基础数据收集规范和成果表达方式。三是明确各类规划的评估机制。在《成都市环境保护条例》中明确各类规划的评估主体,并对评估时间和内容作出具体详细的规定。四是以法律法规保障环境规划工作的顺利开展。在《成都市环境保护条例》中,明确将环境规划所需资金纳入市一级财政预算,规定市级和各区(市)县环保部门配备环境规划管理人员。环境规划执行评估体系一是明确五类规划评估指标体系,即明确各类规划的执行状况。执行情况应设计并执行年度评估制度,通过严控过程来保证规划任务的完成。二是明确五类规划评估管理要求,即明确评估主体、评估方法、评估时间等,并解决与社规、城规、土规协调执行情况评估,修订时间严重滞后与脱节等问题。

作者:陶宏志 张珂 严祥 单位:成都市环保局

环境规划体系建设与运行责任编辑:杨雪    阅读:人次