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建设公路环境规划保障机制

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1、前言

目前,我国已经建立起了一个具有相当规模的公路网系统。但公路交通建设在带来经济繁荣的同时,也引起了环境污染和生态破坏,成为可持续发展战略实施面临的严峻问题[1]。我国目前展开的与公路环境规划相关的工作包括三个方面:一是公路规划中的环境保护内容,二是公路规划的环境影响评价,三是独立的公路环境规划。由于各自的制度保障、深入程度以及相互之间的功能分工与衔接方面的局限性,三个方面的工作还不能构成公路规划阶段在环境保护方面系统的、高效的工作模式[2]。本文对目前公路规划中的环境保护内容、公路规划环境影响评价和公路环境保护规划三者的职能定位与相互关系调整进行分析,提出将公路环境规划中所涉及环境保护开展主体的权责明确化,建立公路环境规划工作实施保障机制。减少公路规划本身的潜在环境问题,同时也保证了后续环境保护工作的协调开展。

2、公路环境规划工作规范化研究

2.1公路环境规划工作职能定位

现有公路环境规划工作三个方面的内容的互补性关系不强,制度保障上的参差不齐,导致了其相互关系不协调,不能有效构成公路环境规划工作的合理结构[3]。因此有必要对公路环境规划三方面工作的关系进行调整,并合理定位其职能。

(1)环境保护职能定位

公路网规划阶段的环境保护工作需要加强。但同时要注意,此阶段在环境方面的衡量标准不宜过细。因为对具有涉及区域广泛,环境变化多样的公路网规划在环境方面的考虑应当抓住主要矛盾,要求的过细使得工作得不到足够的工程和环境方面的信息支持,或者是工作量巨大,不利开展;或者是工作量巨大,难以接受。因此,此阶段的环境保护工作合理的职能定位可以概括为:为后续环境保护工作提出战略性、宏观性的环保要求,在决策的始端发挥对后续环保工作的指导作用。

(2)环境影响评价职能定位

公路网的规划环评功能应当突出对公路网规划环境保护工作的审查,对公路网规划潜在环境问题进行分析与评价,对照相关法规、制度对公路网规划中的环境保护要求的合理性、充分性进行评价,并进行技术层面的深入与具体。因此,公路网规划环评的合理的职能定位可以概括为:公路网规划的环境影响评价工作应当发挥对公路网规划环境保护工作的审查功能,对公路网规划与环境的兼容性进行评价,并给出建议与结论。在发挥审查功能的同时,对公路网规划中的战略性、宏观性环保要求进行技术层面的深入。

(3)独立的环境保护规划职能定位

在经过对公路网规划阶段的环境保护工作的加强后,其职能定位应当更加侧重对规划后的环境保护工作的具体化功能,包括对公路网规划中的环境保护要求的具体化和公路网规划环评的结论和建议的具体化,提高这部分内容的可操作性。因此,独立的公路网环境保护规划的合理的职能定位可以概括为:是在公路网定型之后的公路环保工作。发挥对公路网规划中的环保要求以及路网规划环评的结论和建议的具体化功能,提高后续环保工作的可操作性。

2.2公路环境规划工作关系调整

在对三者的角色和职能定位的基础上,公路环境规划三个方面的工作的关系调整如下:

(1)互补性关系

经过对公路环境规划三方面工作的职能的明确,三方面工作的互补性得到加强,三方面工作的分工更加合理,并且能够相互补充,比较全面的满足规划全过程的环境保护要求。公路网规划中的环境保护内容是最顶端的宏观的战略性要求,公路网规划环评是对其在技术层面的深入、完善与补充,独立的公路网环境保护规划是对前两者要求的具体化,服务于操作层面。对三者职能方面互补性的增强,有利于实现环境保护工作对公路网规划工作的全过程覆盖。

(2)作用时间关系

公路环境规划三个方面工作在时间序列上依次为:公路网规划中的环境保护内容、公路网规划环评、独立的公路网环境保护规划。公路网规划中的环境保护内容在公路网规划编制的始端发挥环境保护作为约束性条件对规划的指导作用,使规划在宏观上满足法规和政策的环境保护要求,并对后续的环境保护工作发挥指导作用。公路网规划环评作为规划审批前的环节,对公路网规划环境保护工作的审查,对公路网规划潜在环境问题进行分析与评价,对照相关法规、制度对公路网规划中的环境保护要求的合理性、充分性进行评价,并进行技术层面的深入与具体。独立的公路环境保护规划在公路网规划形成后开展,发挥对公路网规划中的环保要求以及路网规划环评的结论和建议的具体化功能,提高后续环保工作的可操作性。

2.3公路环境规划工作框架优化

为了到达强化公路网规划编制阶段的环境保护工作的目的,需要一系列法律、政策、技术方面的支持,其改进是一个循序渐进的过程。作为系统性改进的切入点,提出如下具有较强操作性的优化公路环境规划工作框架的建议:

(1)将现有公路网规划环评中的对公路网在环境保护方面的要求和内容进行提炼,把重要的环境保护的要求与内容纳入到《公路网规划编制办法》中去,或者是形成独立的《公路网规划环境保护技术导则》。这种方式可以使公路网规划的编制的更加全面、科学,并从一开始就获得环境保护方面的政策依据和技术支持。

(2)强化公路网规划环评对公路网规划中的环境保护工作的审查功能,加强对公路网规划中的战略性、宏观性环境保护要求在技术方面的深入程度。

(3)将独立的公路环境规划改变为公路网规划环境保护实施方案,对公路网规划阶段环境保护要求具体化的功能要继续加强。将其定位于对公路网规划阶段提出的环境保护要求与规划环评阶段产生的补充性要求的实施方案。

2.4公路环境规划相关主体的权责关系界定

公路环境规划工作的开展除了一系列在技术与管理方面的完善外,还需要对其涉及的主体进行权责关系的界定或调整,保证在实施过程中各方的责任界定清晰,权利明确。公路环境规划过程中涉及的权责主体大部分为各级政府和行政机关,这种主体构成特点决定了要科学、高效的开展公路环境规划工作,就必须明确的规范和界定各级政府与行政机关的责任。

(1)公路环境规划工作中树立责任政府理念

责任政府是现代民主政治和法制国家的必然诉求,也是政府实现高效廉洁的必要基础,更是当代政府行政改革的目标选择。具体到公路环境规划相关的政府行政责任可定义为:在公路环境规划工作中行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当,影响公路环境规划效果而应当承担的法律后果。在公路环境规划过程中树立责任政府的理念是优化公路环境规划相关主体权责关系的基础。

(2)建立公路环境规划行政问责制

公路环境规划工作是与民众利益密切相关的重大事项,工作质量的高低影响重大且深远,因此,有必要建立公路环境规划行政问责制。公路环境规划工作问责制的核心是通过建立一系列制度安排,促使官员能够树立一种高度的责任意识与危机意识,并对由于行政人员的行为失当,或者违法、失职、读职等行为,导致公路环境规划工作中造成的负面后果承担责任。

3、公路环境规划工作实施保障机制

在公路环境规划三个方面工作的职能定位与相互关系界定清晰的基础上构建公路环境规划工作实施保障机制,是保证公路环境规划工作有效开展的手段之一。

3.1公路环境规划工作实施行政制度保障

(1)明确公路环境保护规划工作的行政责任

公路环境规划工作中涉及的行政机关、企事业单位及其领导人员、直接责任人员都是行政责任的承担主体,造成环境污染或者生态破坏的都应当承担行政责任。而且需要强调的是,只要是在客观上造成了污染与损失,就要承担相应的责任,对环境权益受侵害的对象提供有力的保护。

(2)完善公路环境保护规划工作的权威性依据

目前,公路规划编制依据主要是1990年交通部颁布的《公路网规划编制办法》,该办法并未涉及环境问题。目前的公路网规划开始融入了环境保护的内容,但缺乏权威性的编制依据,其形式及内容是不规范的,也缺乏约束力。因此,有必要对原办法内容进行必要的修订,充实公路网编制中环境保护条文,使公路规划阶段的环境保护问题有规范、权威、科学合理的依据,使公路建设的前期工作更加符合环境保护的要求。3.2公路环境规划工作实施经济保障

(1)为公路网环境保护规划工作设立专项费用,保证公路网规划阶段环境保护工作的开展

公路网规划过程中的环境保护工作需要收集广大区域的大量信息,同时规划阶段的不确定性可能带来的调查工作的急剧增加,在这种情况下,没有专项经费的保障,难以保证工作开展效果。所以,有必要为公路网规划的环境保护工作设立专项费用,为其提供稳固的物质基础,保证公路网规划阶段环境保护工作的顺利有效开展。

(2)改变由公路规划编制方直接向环评机构支付规划环评费用的做法

环评费用直接由公路规划编制方直接支付,这在客观上导致了环评机构由于利益关系,难以真正独立、客观、公正的对公路网规划的环境影响做出判断。如果公路环境规划的编制方先缴纳一定的基金给环境保护行政部门,然后,由环境保护行政部门将环评费用支付给环评机构,这样就避免了环评机构与公路规划编制方发生直接利益关系,有利于保证公路规划环评的质量。同时,有利于环境保护行政部门对环评机构的工作质量做出监督。另外,这种环评费用支付方式与公路网规划涉及大量公众环境权益的特点是相适应的。

3.3公路环境规划工作实施技术保障

(1)提高社会参与决策程度

在公路规划阶段对于公路网规划可能涉及的区域进行广泛、深入的公众参与工作,使公路网规划影响区的公众及时了解有关公路网规划涉及的环境方面的信息。同时,就规划向涉及区域的相关部门,尤其是向了解区域具体情况的专家和技术人员征求环境方面的意见,争取尽早地发现公路规划可能存在的环境问题。积极的向公众和有关专家提供一个环境问题交流和监督的平台,从而增加公路环境规划的合理性和社会可接受性。

(2)建立技术性指标体系

由于1990年交通部颁布的《公路网规划编制办法中》没有环境保护方面的要求,现实中公路网规划中存在的环境保护内容没有统一形式,也缺乏权威的依据,这种现状难以保证公路网规划阶段的环境保护工作得到有效的开展。因此有必要在对编制办法的内容进行修订,增加环境保护方面的技术性内容与要求,明确公网网规划中环境保护工作的开展深度与范围,使环境保护从规划的编制阶段就成为有力的约束条件,保证规划满足环境与生态方面的要求[4]。

(3)强化环境影响的跟踪评价

公路网规划涉及区域较大,环境因素众多且处于变化的过程中;同时,有些环境问题由于缺乏预见性,在公路规划乃至规划环境影响评价阶段不易被识别,所以有必要对公路规划的执行过程进行跟踪评价,尤其是要对实际受到干扰的敏感点进行调查,如自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物古迹和地质遗迹等,对受影响情况进行统计,进而根据统计情况采取补救或改进的措施。另外,还要在不同阶段对原评价报告提出的措施的落实情况进行检查,并根据具体情况提出改进意见。

(4)积极运用新技术

在公路网规划阶段积极运用新技术,可以比较快捷的收集相关区域的环境信息。尤其是3S技术(遥感技术、地理信息系统、和全球定位系统的统称)的应用,可以大大的提高大范围区域的信息搜集效率[5]。将采集到的信息与调查信息和公众参与的反馈信息综合运用,相互印证,可以提高环境信息的准确程度,为公路网规划阶段的环境保护工作提供可靠的依据。

4、结束语

目前我国在公路规划阶段的环境保护工作仍然有许多需要改进和完善的地方,主要表现在公路环境的规范性、框架结构以及其实施保障需要进一步优化。本文对公路环境规划三个方面的工作的角色定位、相互关系进行研究,有利于确立公路规划阶段环境保护研究的基础;明确公路环境规划各主体的权责关系,保证公路环境规划阶段的工作成果在设计、施工、运营、维护管理阶段发挥作用;提出公路环境规划工作实施保障机制,在行政、经济和技术方面巩固公路规划阶段环境保护工作的依据。使环境因素真正成为公路规划阶段的约束性因素,促进公路建设与环境保护工作的协调发展。

建设公路环境规划保障机制责任编辑:陈老师    阅读:人次