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中国环境规划发展的必然趋势

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环境规划是国民经济和社会发展的有机组成部分,是环境决策在时间、空间上的具体安排,是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施所作出的具体规定,是一种带有指令性的环境保护方案,其目的是在发展经济的同时保护环境,使经济与社会协调发展。环境规划是组织开展环境保护工作的纲领和依据,具有指导作用,它的好坏直接决定环境保护工作的成效。中国目前的环境规划体系中还存在着很大的缺陷,在环保工作进程的同时,也阻碍了社会经济的快速发展。因此加强环境规划体系建设,能使环境规划真正起到促进环境、经济与社会协调发展的作用。

1环境规划的定义、基本特征及其内容

1.1环境规划的定义

环境规划是人类为使环境与经济和社会协调发展而对自身活动和环境所做的空间和时间上的合理安排[1]。其目的是指导人们进行各项环境保护活动,按既定的目标和措施合理分配排污削减量,约束排污者的行为,改善生态环境,防止资源破坏,保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划,以最小的投资获取最佳的环境效益,促进环境、经济和社会的可持续发展。

1.2环境规划的基本特征

环境规划具有整体性、综合性、区域性、动态性、信息密集和政策性强等基本特征[2]。

1.3环境规划的内容

由于环境规划的种类较多,内容侧重点各有不同,故环境规划没有一个固定的模式,但内容基本上有许多相似之处,主要包括环境调查与评价、环境预测、环境功能区的划分、环境规划目标的制定、环境规划方案的设计、方案的选择和实施。其中,制定恰当的环境目标,是指对规划对象(国家、城市和工业区等)未来某一阶段环境质量状况的发展方向和发展水平所作的规定,运用数学方法,对环境质量、环境影响进行定性和定量的评述[3]。

2环境规划与国民经济长期可持续发展的关系

2.1科学合理的环境规划是国民经济长期可持续发展的基本前提

要想使国民经济长期可持续发展,目前最为根本的、最急需的就是要解决环境问题,那就是让污染尽可能的不要发生。以往单纯的末端治理,清洁生产,实施相应的环境影响评价并不能有效防止环境问题的产生,相反,环境危机还在加重。从世界各国有效治理环境问题中不难发现,环境政策的制定不能仅停留在对环境破坏的治理上,而应该更多地转向管理利用好有限的宝贵资源。合理的环境规划制度是最为前端的环境源头预防。

2.2科学合理的环境规划是国民经济得以实现长期可持续发展的重要保证

科学的环境规划是实现国民经济长期可持续发展的重要保证,中国是一个疆域辽阔的国家,由北向南跨越寒、温、热三个气候带,不同区域都各有其特色之处。是否对不同区域进行有针对性合理的规划(如什么地域适宜搞旅游产业、什么地域适宜做房产建筑等),对整个国民经济有着重要的作用。反之,若将适宜作为生态旅游的城市硬是改造成房产或重工业发展城市的话,必将适得其反,既破坏了生态环境,在经济上又得不到最大化效益[4]。自改革开放开始,全国各地为发展经济,不惜一切代价,以破坏环境招商引资,短期内不少地区确实取得不错的经济效益,但毕竟只是短期内,长期后因资源消耗、气候情况等诸多原因往往使得当地经济处于停滞不前或出现倒退,使得国民经济未得到长久发展。

2.3国民经济长期可持续发展推动环境规划

环境规划的合理科学与否,在很大程度上取决于国民经济收入的实力强大与否。环境规划,从其规划设计、目标制定、环境预测、方案实施等一系列程序上看,每一步程序无不需要经济上的支出。没有强大的国民经济收入作后盾,环境规划也只能说是一句空话,一个口号。国民经济的长期可持续发展能为环境规划提供充足的资金与物质条件,推动环境规划朝着更科学、更合理化方向发展,更进一步地促进国民经济长期可持续发展。

3环境规划与气候变化的关系

气候科学家们表示全球必须停止增加温室气体排放,并且在2015到2020年间开始减少排放。科学家们预计想要防止全球平均气温再上升2℃,到2050年,全球的温室气体减排量需达到1990年水平的80%。低碳城市的建设是长期的,需要艰苦努力,不可能一蹴而就。中国现在总体上还处在工业化阶段,大多数城市的基础设施建设和工业化发展还没有完成。所以大多数城市,包括北京、上海这样一些比较先进的城市在内,他们的碳排放总量还会有所持续地上升。但碳排放所产生的经济效益,应该是不断的大幅度提升的。也就是每排放一吨二氧化碳,所产生的GDP应该有很快速的提升,这是建设低碳城市的一种发展方向。在整个城市的规划和交通、建筑理念上一定要节能环保,要绿色,要低碳。依照这样的路径发展下去,十年、二十年、五十年之后,就和没有这种理念的城市化模式有很大差别。

4中国与美国环境规划差异比较与成因分析

4.1中美环境规划比较

由于中国和美国在环境规划体系上的明显差异,本研究将选取中国《“十一五”环境保护规划和美国(2006-2011)环境保护局战略规划》进行对比,其共同点是:事实上构成国家环境保护工作的最高规划,具有内容可比性和空间可比性;规划年限均为5年,并都处于实施阶段,具有时间可比性。规划的主要区别与比较如表1所示[5]。

4.2中美环境规划差异成因分析

4.2.1权责界定与环境规划相适应美国环境规划得到顺利实施和落实的关键原因是于实施规划的环境主管部门具有明确的和环境规划相适应的权责界定。在中国的政府部门体系中,环境主管部门首先受到该级政府约束,环保规划需要纳入国民经济发展规划,上级环境部门的环境规划不能直接分解落实,而必须与该级政府协调并接受指导。在具体实施中,环保主管部门没有完整的事权,过多的会同实施和分解落实,使规划涉及部门增多、协调难度加大,问责困难。

4.2.2健全的财政负责与行政问责制度财政负责与行政问责是环境主管部门切实落实环境规划的重要动力。基于明确的事权规定,美国将财权中的使用权完全交由环境规划的实施部门,而批准权则由国会掌握。同时,美国EPA行政上对总统直接负责,其部门工作都由EPA及其派出机构完成,与地方环保部门是合作与指导关系,而没有领导关系。因此,EPA战略规划的行政问责明确地指向EPA。EPA每年提交的年度绩效报告是国会财政问责和总统行政问责的共同基础。中国环境规划的财政尚处在很不明细的阶段,首先要关注和落实财政来源,其次才是财政是否严恪使用。对环境预算特别是地方配套尚没有严格的负责制度。环保规划的行政问责仍在起步阶段。

4.2.3强调协商与合作协商合作构成环境规划在各级政府间的合作基础。EPA提倡以“联邦-伙伴关系”和各州合作协调共同推进环境事务。EPA建立了一系列环境激励项目,试图用较少的激励资金鼓励各州之间主动建立和实施与EPA目标一致的环境项目。但和中国的地方配套不同的是,EPA只负责对这些项目进行挑选和奖励,其主导权属于各州。

5中国环境规划制度的健全和完善

5.1构建全面、完整协调的环境规划法规体系。应该将环境规划真正纳入法制化的轨道,并使其运作规范化、程序化[6]。

5.2要完善环境规划权力体系依据我国目前的地方治理结构,必须理顺不同类型、不同行政级别规划的关系,完善我国环境规划体系,确立合理和完整的规划行政权力体系,协调全国—省级—市级—县级—乡镇五级环境规划的关系。

5.3确定限制规划自由裁量权的实体规则(1)我国要通过实体规则建立具有可操作性的公共利益衡量和保护准则,确立规划裁量权行使的原则,为行政机关的规划裁量权设定标准。(2)确定规划的主要内容和形式。

5.4确立公众参与环境规划的法律地位。在环境规划法中确立公众参与的法律地位是支撑公众参与环境规划制度健康运作的基础。

5.5建立和完善环境规划的法律救济制度。制定具有法律约束力的环境规划行为会对相对人的权利义务产生直接影响。若规划对个人产生不利影响,就应为相对人受损的权益寻求救济途径,才可在最后一道防线保证合法私人利益,协调和平衡公共利益与私人利益关系,实现公正规划的原则和精神。

6中国环境规划发展趋势

6.1建立新的环境规划体系

中国当前的环境规划体系主要包括三个方面:环境规划法规体系、环境规划行政体系和环境规划技术体系。近几年随着社会经济的快速发展,中国的环境规划理论方法研究渐渐跟不上步伐,当前的环境规划体系已难以适应快速发展的需要,暴露出种种弊端,比如法制不够健全、政府职能不够完善等,因此对旧的环境规划体系进行改革,建立新的科学的环境规划体系必然是中国环境规划的发展趋势。未来的环境规划体系应包括环境规划体系,环境规划行政体系和环境规划运作体系,其中环境规划运作体系包括环境规划技术体系、环境规划管理体系、环境规划理论体系和环境规划教育体系[7]。

6.2加强环境规划理论研究

中国目前的环境规划编制模式基本上都是延用以前的模式,对一些新出现的环境问题考虑不够,例如农村城镇化过程中城乡结合部的规划、近岸海域的环跪保护规划等。规划中所用的方法也都比较落后,对规划中所包含的大量不确定因素未能进行系统分析,而许多较先进的规划方法却未能得以推广,总之,中国的环境规划理论研究明显滞后于规划的实践,是目前环境规划体系中的薄弱环节,急待加强。

6.3加强环境规划与环境管理的结合

加强环境规划与环境管理的结合包括两个层面的意思,一是加强环境规划的管理和实施,二是加强环境规划工作与IS014000系列环境管理标准的结合。

7结语

建设资源节约型,环境友好型社会是中国环境规划的目标,然而,目前中国环境规划体制有待健全和完善,而在规划的实施上则更应引起高度的重视,真正把规划目标当作政府的工作目标.并适时地进行跟踪考查,直至实现为止。

中国环境规划发展的必然趋势责任编辑:陈老师    阅读:人次