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国际环境法属性探讨

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直面燃眉的各种全球性环境危机,环境保护已然成为国际立法的必然趋势和首要任务。伴随着人类自身环保意识的增强、自发性的环保运动的开展,尤其是在20世纪70年代之初国际组织的介入,拉开了“环境新时代”的序幕。1972年6月5日,联合国在斯德哥尔摩召开了人类历史上第一次环境保护的全球会议———联合国人类环境会议,开创了人类历史新纪元。正是在这样的时代背景下,催生了一个因应现实的新的法律部门———国际环境法。然而,由于国际环境法是一个年轻的法律部门,所以有人认为,“国际环境法”这个概念并非名副其实,极力否定国际环境法是“已经形成体系的独立法律部门”。国际环境法的属性究竟是什么呢?本文试以此为主线展开分析,阐述观点并加以论证。

一、国际环境法的价值取向

国际环境法的产生与发展不是偶然的,她是伴随着人类环境保护意识的提升,对人与自然关系正确掌握的基础上,为应对全球性环境危机而建立起来的规则体系。我们只有明晰了环境问题的实质以及环境保护的终极目的,才能对国际环境法形成准确的认识和理解。其一,要尊重自然的生存权。必须看到,自然不是机械、沉寂的,而是充满活力、与人类同呼吸共命运的统一体。实际上,物质的统一性表明,人类只是大自然中平等的一员,大自然不仅对人类有工具价值,也有自身的价值,人和自然都要尊重客观法则。学界也正是在研究了人类与自然关系中的客观法则后,建立起环境伦理观念的。进言之,自然也有其生存权,不可随意地加以否定,这便是环境的伦理基础。人类将道德关怀扩展到其他生物和整个生态系统,实际上就是关注自身存在的利益、幸福和命运,是人类最有意义的尝试。当人类能以反映人与自然的正确的伦理关系来指导其道德生活时,人类将会获得更大的自由。而且,伦理不仅是一种观念,同时也是一种现实的力量。通过秉承可持续发展的环境伦理观,以代内、代际公平及人与自然的和谐为核心,在当代和未来世界中,借助一定的社会结构,可以对既有的环境道德产生抵消作用,进而推动人类发展行为模式的根本转变。因此,必须明确,环境的国际保护就是整个人类的最高利益,是任何其他利益所不能抵触的。保护环境,是全人类———不分种族、不分地域、不论信仰、不论贫富———所有地球人应该履行,必须履行的义务。[1]其二,要知晓人类的共同利益。人类的共同利益,或者说是“整体利益”,并非各国兼有之利益,而是特指不能够将其分配给哪一个特定国家的,是各国之间不可分的“集体的利益”,是不能归属于某个国家或特定国家之间的利益,是不可分割的属于国际社会的(人类整体)的集体的“整体利益”。

国际环境法的目的就是为了保护和改善国际生态环境和生活环境。前者包括最大限度的减少不可更新资源的消耗、保护地球的生命力和多样性等等;后者包括维护人类健康,改善人类生活水准,促进国际经济的发展和人类社会的进步,最终实现人与自然的和谐共存。显然,国际环境法是属于为人类共同利益而制定的规则。[3]可见,人类与自然在本质上是一种共存共荣的关系,换言之,环境问题实质上就是人类自身的存续问题。因此,要保持环境的和谐健康与持续发展,就必须依靠变革。而人类的意识尚未达到使人类自觉行为的境界,法律在这种变革中担任着重用角色。国际环境法的诞生,无疑是促进和保障这种变革的催化剂,她以其新的理念、新的原则、新的措施、新的制度为实现人类的共同事业、共同福祉发挥着不可或缺的作用。

二、国际环境法的特殊性

国际环境法是国际法的一部分,除了具有一般法律属性及国际法的共同属性之外,其自身也有着一些区别于其他法律部门的特点:如她的公益性、边缘综合性、科学技术性;她的法律渊源不仅包括环境保护的国际条约、国际习惯、一般法律原则,还包括某些国际宣言或决议;她的主体不仅包括国家、国际组织,还包括个人。应该说,这些特点展现了国际环境法的个性,但并不削弱她作为法的基本属性。尤其是在国际环境法律规范的表现形式上具有不同于其他法律部门的特殊性,这大多是由于国际社会纷繁复杂的矛盾和冲突所决定的,并不能以此来否定国际环境法的法律性与强制性。

例如,作为国际环境法渊源之一的国际环境条约在其形式及内容上具有其特殊性。它们大多采取框架条约———议定书的模式。通常先就环境保护的某一问题签订框架条约,做出原则性的保护规定,然后将具体的事项通过议定书和附件的形式加以规定,一般不对所调整的国际关系中各方的权利和义务及有关的环境保护措施一次规定得全面而又具体。这种“框架”形式的优势在于,一是有利于就重大原则问题在缔约国之间达成一致,不至于因一些具体问题上的分歧而影响合意的最终形成;二是有利于条约的修订,框架模式下,缔约方可以单独对议定书和附件所规定的非重大原则条款进行修订,这并不影响整个条约的效力。如《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《维也纳保护臭氧层公约》等均属这种情况。甚至还有一些条约如1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》,由于国家或地区之间自然和文化遗产的多样性导致的差异,不能在公约中将遗产保护措施规定的十分具体和明确。那么,上述情况是否有损这些条约的法律强制力呢?对此,笔者认为,国际环境条约在形式上所展现的特殊性是针对环境问题的复杂性而做出的灵活处理,如果认为这是国际环境条约在某些条款中强制性和明确性的弱化,进而否定国际环境法的法律效力,其实是不合适的。条约即是法律,某项规则一旦以条约的形式加以规范,就具备了国际法上的意义,并在此基础上具有约束力。它不同于可有可无的建议或口号,也有别于可供当事国自由选择的任意性规范,而是具有明确和重要法律意义的法律规范。国际环境法是年轻的法律部门,原则的规范作用对其来说是巨大的!大量的框架条约虽未制定具体规则和方法,但却是国际环境法的基本法律文件,不能因此弱化其法律性,体现在框架条约中的基本原则和有关制度在国际环境法的特殊地位和作用是不容忽视的。当然,国际环境法并不会停留至此,而是要争取更大的发展。在国际公约中,目前的“框架”、“原则”阶段只是一个必经的过程,最终是要为各国设定环境保护法的具体义务。此外,国际宣言或决议在国际环境法领域具有特殊的意义。从国际环境法诞生伊始,国际组织就以其特殊的职能发挥着重大作用,成为国际环境法重要的主体之一。

因此,在国际环境法领域内,国际宣言和决议的法律效力尤为突出和重要。其一,某些综合性国际环境宣言、声明具有较高的号召力,为国际社会所广泛接受和认同,可以说对国际事件的影响力不亚于条约,如1972年《人类环境宣言》、1982年《内罗毕宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》、2002年《可持续发展宣言》中的一些原则,反复体现在各环境公约的条文当中形成了一种累积的法律效力,成为指导国际谈判与实践的基本原则,是国际环境保护纲领性的法律文件。其二,对于国际组织依据条约做出的决定,如国际捕鲸管制委员会根据《国际捕鲸公约》于1982年做出的《关于禁止商业性捕鲸的决定》、《防止因倾弃废物及其他物质而引起海洋污染公约》(1972)的成员国协商会议于1985年制定的《关于禁止对海洋倾弃核废料的决定》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的缔约国大会于1989年制定的《禁止非洲象牙产品贸易的决定》、联合国安理会1991年做出的《关于确认伊拉克由于入侵科威特而引起的环境损害负有赔偿责任的决议》等国际文件的法律效力源于有关条约,它们的目的是执行、补充或修订有关条约,是条约效力的体现,是具有法律约束力的国际文件。可见,尽管《国际法院规约》未将国际组织的决议等法律文件列为国际法的渊源,历史上也有很多人认为国际组织的决议和宣言属于建议的性质,但我们认为,在国际环境法中,国际宣言和决议是“确立国际法规范的辅助手段”,是一种促进国际环境法“进一步发展的潜在性规范渊源”,是国际环境法的渊源。[5]笔者要强调的是,“法”只有是与非的区分,国际宣言和决议也只能是以“有法律拘束力的”和“不具有法律拘束力”来区分。“有法律拘束力的国际宣言和决议”就是法,而“不具有法律约束力的国际宣言和决议”可以说是法的发轫阶段,对于国际习惯的形成和国际条约的产生起到一定的推动作用,但却不能称之为“法”。因此,属于国际环境法渊源的国际宣言和决议应当是具有法律拘束力的那一部分。

三、国际环境法的法律性

法是公正的化身,不是一个可以量化的范畴,法就是法,不应存在软硬之分,一法不会比另一法更具法律性!某种规则称之为法,必须具有强制性和约束力,否则只能被认为是礼让、道德或道义、建议或标准。在立法和实践中,凡没有以法律形式固定下来的规则是不具有法律拘束力的规则。[6]针对国际环境法而言,她是国际法的新部门,与国际法一样,国际环境法是“法”———这是不容置疑的!尽管,仍有国际法学者认为,与国内法相比,国际法是较弱的法律。这实质上是由国际法本身的性质所决定的。[7]因为国际法既没有具有一般权力的国际立法机构,也没有能够执行法律的国际行政机关,国际法院也没有全面的、强制性的管辖权,国际法依赖的是世界各国的自觉遵守。国际环境法作为国际法的分支部分,显然也具备了上述特征。同时,与国际法的其他领域面临的问题一样,国际环境法缺乏有效的监督与控制机制,为此,该法律部门往往被认定具有“脆弱性”。然而,我们认为,不能因为国际法或者说国际环境法的这一特性而否认其作为“法”的性质,更不应利用这一特性而弱化其作为“法”的拘束力。假设国际法拥有一个凌驾于国家之上的强制机构来保证其实施,那便不再是国际法而是“世界法”,这就彻底否定了国家主权。因此,国际环境法作为一个独立的法律体系,要求各国秉承全球环境理念进行国际合作,自觉遵守和执行相关法律法规,因为保护环境是人类共同的利益。由于国际法强制实施的手段不多,因此国际法的实施一直被学者们认为是国际法的一根“软肋”。

在众多的国际条约中,国际环境条约的实施状况明显要好于其他类型的条约。原因是国际环境法除依赖一般国际法的实施手段之外,还采取了一些独特的内部化实施机制,即通过组织缔约国定期举行国际会议、定期提交报告、相互监督审查报告、根据报告讨论资金、技术援助的具体办法等各种方式来实施条约规定的权利义务的方法和制度。国际环境法还将在条约的执行上有新的发展和突破。[9]尤其是关于“国际环境条约的不遵约机制”理论的提出,对敦促和帮助缔约方履行国际环境条约发挥着积极有效的作用。作为国际环境援助制度的强化与补充,该机制必将为国际环境法的顺利实施提供切实可行的保障。正如中国政法大学国际环境法研究中心主任林灿铃教授在中国社科论坛暨第十二届国际法论坛上的发言中所强调的,不遵约机制是人类环境保护事业发展进程的重大创新,更是承载国际环境法走出发展困境的破冰之船。总之,国际环境法是国际法主体,主要是国家(但不限于国家)在利用、保护和改善环境而发生的国际交往中形成的,体现它们之间由其社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志的,调整国际环境关系的法律规范的总体。[10]凡与利用、保护和改善环境有关的国际关系,不论它属于国际政治关系、国际经济关系还是属于其他领域的国际关系,都在国际环境法的调整范围之内。“环境保护无国界”,各国在国际环境领域的合作,必须以国际法的一般规则为基础。国际法是真正的法,国际环境法也是“法”!为维护国家主权和全球公益权,为保护和改善全球生态环境和生活环境,为人类进行环境活动、解决环境问题,为跨界损害的归责与赔偿,国际环境法责无旁贷!

四、结语

毋庸置疑,“法”必然是权利、义务与责任的统一,如果是“指南”或“建议”,即使没有遵守也不会被课予法律责任。[11]也就是说,一种规范一旦称之为“法”,必定具有权威性和规范性,并在此意义上具有约束力。国际环境法是“法”,尽管她在某些方面具有自己的个性与特点,但并不影响她的法律约束力。作为调整国家及其他国际法主体之间为保护、改善和合理利用环境资源而发生关系的各种有拘束力的原则、规则和制度的综合体系,国际环境法是在现代政治、经济、文化、科学技术等各种因素错综复杂的变革条件下发展起来的独立的法律部门。她以国家的共同制定或认可作为立法方式,以国家单独的或集体的强制措施作为实施的保障,是适用于国际社会的法律。因此,从属性而言,国际环境法是属于为人类共同利益而制定的法律规则,是国际法的一个新领域、新部门,是国际法进步和发展的必然产物。

作者:刘继勇 单位:中国政法大学国际法学院

国际环境法属性探讨责任编辑:杨雪    阅读:人次