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新型城镇化建设与新三农问题研究

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摘要:我国正在大力推进新型城镇化建设。新型城镇化是“人”的城镇化,公安工作是“人”的工作。“新三农”警务需要与时俱进,不断更新理念、推进改革,为新型城镇化发展形成的“新三农”局面提供社会安全保障。当前,“新三农”警务需要突出做好主要基点和关键节点支撑、科技信息化适用、警务社会化运行、快速反应引领实战化勤务、基层警务合作等机制的改革创新。

关键词:新型城镇化;公安;“新三农”警务;警务改革

我国正在大力推进新型城镇化建设,2020年的目标是常住人口城镇化率达到60%,户籍城镇化率目标是45%。我国正在实施新型城镇化发展中长期规划,未来几十年我国经济社会发展的最大推动力是城镇化,新型城镇化成为引领经济发展和社会进步的新引擎。我国“三农”型的基本国情在迅速量变,但还远未实现质变,因此,我国可以被称为新农村、新型农民和现代农业的“新三农”国家。新型城镇化“新”的核心是“人”的城镇化,而公安工作是“人”的工作,长期的新型城镇化进程给公安工作带来了前所未有的挑战:一方面,人、财、物等经济社会发展基本要素的剧变带来了国情、社情、警情的新特点;另一方面,“新三农”警务建设任重道远。“新三农”国情社情警情的演进,自然需要国家治理体系和治理能力的现代化,需要以法治公安建设为引领,在全面公安改革中系统布局,努力走出一条具有中国时代特征,符合国情、社情、警情特色,体现“新三农”警务运行特点的公安工作新路子,为新型城镇化提供强有力的安保生态保障。

一、“新三农”警务主要基点和关键节点的支撑机制

建设“新三农”警务主要基点和关键节点的支撑机制建设是当前“新三农”警务建设的主要短板。伴随着新型城镇化建设的快速推进,新型农村社区警务保障机制建设存在诸多不足,甚至是缺位。新型农村社区建设是我国新型城镇化建设的一个重要有机组成部分,①而且是新型城镇化建设的重点和焦点。“不离土不离乡,只进厂不进城的城镇化”,这一伴随经济结构科学布局、与经济快速健康发展相配套、相协调的新型农村社区建设、新型农民身份培育和生活方式转换、现代农业新型生产方式升级,是全国全面新型城镇化建设和经济社会发展的长期主导方向,这也对保驾护航的警务体制机制提出了前所未有的挑战,同时也是新型城镇化区域警务体制机制升级的机遇。新型农村社区是“新三农”警务的“演武场”,是公安工作的基层工作面。但是,基层基础薄弱,是公安工作长期以来的最大短板,是制约公安工作与时俱进的最大瓶颈。

公安部10年前发布的《关于实施社区和农村警务战略的决定》要求,农村派出所新增警力原则上都要充实到农村警务区。要求在农村以一个或多个行政村为一个警务区、配置驻村民警,逐步建立与新农村建设相适应的新型农村社区警务工作新机制。根据新农村建设的警务需求,该决定从多个方面对建立农村警务工作新机制提出了明确要求,但这个规定的诸多内容没有得到应有的落实。而且新型城镇化建设是新农村建设的全方位、大幅度“升级版”,随着新型城镇化建设的发展,对“新三农”警务建设的要求更高了,但是“新三农”警务的建设现状及其保障机制建设的短板却更明显了。缩小和新型农村社区警务实际需求的差距,补齐长期不到位的短板,打牢公安工作基础,实施新型农村社区警务战略是“新三农”警务的必由之路,是我国公安机关警务理念、警务体制机制、警务方式方法改革的重大举措。各级党委政府和各级公安机关应该树立应有的警政指导思想,切实加强对新型农村社区警务建设的领导和服务,将实施新型农村社区警务战略真正作为新型城镇化建设特别是新型农村社区建设的重要有机组成部分中的一项基础内容,所需的经费要科学核算、全额纳入公安机关经费的财政预算,为新型农村社区警务工作的开展和形成良性机制创造良好的条件、提供有力的保障。新型农村社区警务只是“新三农”警务的“一斑”。

“新三农”警务建设是复杂的系统工程,除了领导机关的重视和关怀,经过认真论证制定本区域科学全面、便于执行的顶层设计和行动指南,直接领导者和实施者还应在自己辖区把坚定的原则性指南和高度的灵活性现实密切联系、融会贯通,形成细致系统的落实规划,实施直击要害、健全有力的保障措施。笔者认为,“新三农”警务主要基点和关键节点的支撑机制建设应该弥补短板、继往开来,着重做好以下工作:一是“新三农”警务顺利实施的基础设施、物质装备和技术设备保障。“巧妇难为无米之炊”,社区民警无论是水平多么高的“巧妇”,没有了基础设施、物质装备和技术设备的“米”,也难以实现社区长治久安、民众安居乐业的警务之“炊”。现在城市社区警务室,由于历史等诸多因素,大多数都是临时借用或租用辖区单位、甚至是相邻社区单位的办公用房,很不稳定,是城市社区警务有效开展、良性运行的一大制约因素。在新型城镇化推进中,新型农村社区建设伊始,就应该从源头上科学统筹规划和建设到位社区警务室等基础设施,配备到位办公物品、交通工具等物质装备,配备好警务通等现代警务技术设备,为推进新型农村社区警务建设和运行的科学化、规范化,提供有效的支撑和保障。二是满足“新三农”警察勤务运行需求的安保辅助力量保障。我国一线警务辅助力量建设,当前已积累了不少经验,但由于公务员队伍分类建设整体上不到位,包括警务辅助力量在内的警察队伍职业化建设总体上还处于摸索中前进。

2016年11月,国务院出台的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(以下简称《意见》),是经过10年多的公安职业化调研之后公安部领衔起草推出的唯一一个国家层面的指导意见。地方政府和公安机关正在按照上述《意见》的要求,结合本地实际制定和实施警务辅助力量建设的具体办法。新型农村社区警务是现代警务机制建设中警力最薄弱、需求最旺盛的区域,是能够接受与时俱进检验的环节,更是容易探索可复制经验的地方,建议把新型农村社区警务中警务辅助力量及其运行机制建设作为国家辅警制度建设的“试验田”。三是科学推行“新三农”警察勤务规划和警力资源配置的软件保障。“新三农”警务特别是新型农村社区警务建设的关键和重点,不仅在硬件,更在软件。定点防控等传统的静态警务防控理念和机制远远不能适应动态社会的需求,而且“新三农”警察勤务规划的科学性、实效性远远没有得到应有的重视,再加上警民比例低等客观因素的影响,虽然向基层一线倾斜的“警务改革”名称各异、此起彼伏,但是基层基础过弱的社区警务远远得不到根本性扭转。

现在需要着手和做好的是,一定要切实改革基层派出所勤务机制,保证新型农村社区民警有时间、有精力沉入辖区,不得随意抽调他们参加专案和各种专项打击行动,同时建立完善的竞争激励机制,对新型农村社区民警在职级待遇和物质上给予奖励,全面落实公安部等制定的政策待遇。四是让社区民警融入社区,在管辖社区“落地生根”,从源头上实现新型农村社区的警力保障。从2002年开始实施社区警务战略以来,我国制定了一些社区民警在社区工作时间的制度和实施办法,但是,社区民警沉在社区工作的时间难以保证,社区警务室往往有“室”无警,“走马观花”成为社区民警在社区的常态工作形式。建议参考借鉴日本等国家和地区社区警务中的社区民警配置制度和方法,让社区民警在社区长期“生根开花”。在新型农村社区规划和建设之初,就在社区充分筹划和落实好社区民警的住房等生活场所和设施,合理安排好民警家庭成员的生活和工作,让其成为所辖社区的常住居民,和该社区居民一样,在该社区安居乐业,从根本和源头上解决社区警力的保障问题。

二、“新三农”警务科技信息化应用机制建设

随着互联网信息时代的到来,加强公安信息化建设成为我国公安机关的中心工作之一,特别是近年来,公安信息化建设及其相应的体制机制改革驶上了快车道。正如2016年全国社会治安综合治理创新工作会议所强调的,要把大数据等现代科技手段与社会治理深度融合起来,为社会治理插上腾飞的翅膀。但是,“新三农”警务中新型农村社区警务的信息化建设还是公安信息化建设整体布局和运行中的明显短板,还不能很好地满足“新三农”警务的信息需要。“新三农”警务是社会治安的重要基础环节,是整个公安工作良性高效运转的重要支撑之一。从2003年开始实施“金盾工程”到现在,全国性的警务信息化综合应用平台已经建成并应用,成效日益显现出来。2004年以来,随着公安信息化建设的加快和运用的普及,可以实现由老式“三板斧”侦查向网上排查、系列串并、追逃破案、系统预警的“四网”办案转变;由“民警下班、小偷上岗”向“猫鼠同步”、警力跟着警情走转变。但是,在基层公安机关和新型农村社区警务室及其警务运行中,还面临着较多亟需克服的困难和有待解决的问题,上述积极的信息警务转型和良性成果的多米诺骨牌效应还很有限。社区民众的安全感和获得感是检验“新三农”警务科技信息化建设成效如何及其成败与否的标准。“新三农”警务信息化建设要服从和服务于“打击、防范、管理、控制、服务、建设”六位一体的社会治安工作需要,服从和服务于国家治理体系和治理能力现代化的需要。服务是公安工作的核心要旨,更是新型农村社区警务的本质要求,所以,新型农村社区警务信息化建设首先应该通过“互联网+警务”的工作平台和形式,实现全心全意为人民服务的宗旨,充分利用信息网络技术,建立网上受理、审批等便民利民服务工作规范和良性运行机制,更好地服务社会公众。“新三农”警务应该大力加强警务综合信息服务平台等“互联网+警务”的实战化勤务应用,建立动态社会治安防控体系,提高运行效能;建立传统刑事侦查、技术侦查等技术手段与信息化技术有机结合、综合运用机制,提高刑事案件侦查破案能力。

三、“新三农”警务社会化运行机制建设

基层治安社会化治理是我国数千年来一直十分关注的领域,从这里形成了我国治安历史上一些可圈可点的值得研究的亮点。从1979年中共中央呼吁全党和全社会关注青少年违法犯罪开始,到1991年正式推出社会治安综合治理制度,社会化都是基层社会治安工作绵延不断的一条红线。“新三农”警务是基层社会治安综合治理工作的重要组成部分,是决定社会治安综合治理工作成效大小与成败的关键之一。进入21世纪以来,随着我国经济发展和社会进步,基层社会因民间纠纷引起的违反治安管理行为数量多,调解花费时间长、消耗精力大,已成为困扰基层公安机关和公安民警的一大难题。①今后相当长一段时期内,这种状况难以有根本性的改观,随着新型城镇化的推进,这种状况在某些时候、某些条件下可能会变得更为繁多、更加激烈。这是构建和推进“新三农”警务中无法回避、必须认真正视和对待、努力提高警务水平予以解决的现实。

原因主要在于新型城镇化不仅是数以亿计的农民生活空间和生活方式、生产方式的简单变化,而且是每一位当事人利益数量、利益配置形式和整个利益格局的大调整、大变革。一是城镇化对象利益的变动带着利益的驱动,农民成为市民,但基本的公民法治观念尚未建立,新的生活生产方式需要相当长时间才能适应,因此,导致家庭矛盾、经济纠纷、邻里冲突、土地征收、建筑物拆迁等问题层出不穷,形成民间矛盾凸显、矛盾化解棘手的形势。二是城镇化实施者及其相关职责部门,不作为、乱作为现象仍然存在,容易造成有利益就争、无利益就推的现象。城镇化征收拆迁和新型社区建成后回迁一般是预设3年的合理预期,但是落到实处少于5年的很少,甚至存在“八年抗战”的现象,由此带来的群体性事件等治安问题屡见不鲜。①三是基层调处纠纷往往不及时、不得力、不到位,经常久拖不决,不时造成“旧苛未愈、又添新病”等积重难返的局面。2016年全国社会治安综合治理创新工作会议强调:要以开放心态、宽广胸襟,平等对待各类社会主体,以开放性架构、市场机制吸纳社会力量,破解社会治理难题,形成多样化治理模式,努力实现社会共治。要创造有利于人民参与的组织形式,健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系,把社区建设成为社会治理的基础平台。要更加注重基础性制度建设,推动从事后处置应对向长效治理机制转型,为实现社会善治提供制度保障。要坚持问题导向、标本兼治,提高传统与非传统安全威胁的预测、预警、预防能力,有效维护公共安全。

“新三农”警务要求民警把主要精力放在引导和整合辖区力量,织就社会治理网络,明确警务社会化体系中各方主体的管理责任,把治安管理责任落实到每一个主体、每一个环节。治安承包责任制是改革开放后最早出现的典型的行政契约,是基层公安民警社会治理的创新,应该继续倡导这种精神,推出更多更新、更科学、更有效的“治安责任制”。强化新型社区治安管理的动态管控,建立及时有效的风险评估机制,有针对性地指导每一个警务社会化主体加强社会治理,加强法治宣传,做好社会层面的一般预防,织就人民群众安居乐业的新型社区治安网。

四、“新三农”实战化勤务机制建设

“新三农”警务是公安工作的基层基础工作,新形势下应该深化以快速反应引领“新三农”实战化勤务机制的建设,建立战斗力和实战效能可持续增长的实战体系及其科学运行机制。“新三农”警务要实现快速反应引领实战化勤务,应该以110报警指挥中心为系统纽带和运转平台,充分利用各种科技手段,扩大警务指挥半径,减少警务指挥流程,完善纵向减少层级、横向高效畅通的警务指挥关系,建立指挥中心与一线处置警力的点对点指挥调度、快速高效的扁平化指挥模式。按照工作部署随着警情变、警力调配跟着警情走的要求,建立起点、线、面融合的网格化布警、24小时全天候动态化巡防机制,切实把警力部署到维护社区治安、服务辖区群众、推进社会治理的第一线,最大限度提高社区民众的见警率和一线民警管事率及其服务满意率。这是实现实战化勤务警务效能最大化的必由之路。

驻勤应急机制是实现快速反应引领“新三农”实战化勤务的一个重要有机组成部分和运行难点。如能实现,就会成为“新三农”警务实战化勤务改革的亮点、快速反应机制建设的利器和社会治安成效提升的增长点。在新型农村社区,不少一线警力配置存在诸多的不合理,特别是在夜间最需要警力处置突发案事件时,却没有足够的警力在第一时间做到快速响应。而驻勤应急机制建设则可以有效解决这一问题。实行驻勤制度不是简单地让民警住在单位宿舍或住在社区警务室,重要的是要解决驻勤以后干什么的问题。各驻勤单位都要进行社情警情的充分调查研究和论证,明确驻勤民警的工作职责、工作规范、驻勤纪律等。总体而言,各地公安机关要根据当地实际确定适当比例的民警,在县、市、区公安机关执法勤务机构、派出所和社区警务室等一线实战单位实行驻勤,确保一旦发生重大警情,能够在第一时间调集足够警力予以处置。

五、“新三农”基层警务合作机制建设

警务良性运行长效机制建设的核心是信息,信息产生效能的基础是合作。“新三农”警务建设需要而且易于掌握第一手警务信息,这是公安工作警务信息的主要来源之一,也是整个公安工作实现良性运转的重要信息支撑。现代警务体制机制改革的主要内容和做法,就是打破警察组织条块分割的封闭状态,突破人为设置的不必要界限,加强不同警种之间、不同地域之间的警务交流与协作,共享海量的警务信息,为有效解决当前社会治理难题带来新思路、推出新举措、提出新办法。警务合作机制建设顺应了维护社会长治久安工作的大势,体现了公安全面改革的方向。近年来,区域警务合作在宏观层面已经实现无缝衔接、有效运行,也为“新三农”警务基层区域警务合作做出了榜样和指引。①基层公安机关相邻区域的警务合作机制也已经普遍存在,但是,规范化不足、成效的偶然性比较明显。

“新三农”警务推进基层警务合作,加强共识,付诸行动,实现成熟运转,数以百类计的整合后的警务信息就可以实现无缝链接共享,相关区域或警种实时发布的社会治安信息、治安形势评估、案(事)件预警、情报指令,都可实现跨区域、警种进行信息发布、查询、检索。只要警务运行需要,一条指令发出,就能实现联防、联动、联控。“新三农”警务基层合作机制与老百姓日常的安居乐业更显直接,更需要在合作内容上做细、做实、做好,合作形式上要形成共识、便于操作,实现规范化运行,形成良好的常态性长效机制。在基层警务合作中,应该注意遵守“形式”服从和服务于“实质”的基本规则,体现出“形散神聚”,不能拘泥于形式。

“新三农”警务基层合作机制中最基层、最日常化的表现形式就是相邻社区民警之间的警务合作。他们之间的警务合作形式多样,而且容易体现出生活与工作相融、与时俱进的特点。如通过微信群、QQ群等共享警务合作信息。建立基层警务合作机制使公安机关的防控反应更加快速,面对跨区域警情,能够有效实现协同合作、多警联动。“新三农”警务要拓宽警务合作范围,应鼓励基层公安机关和一线民警根据实际需要建立警务合作关系,努力形成全警“大合作”格局和动态调整机制。完善警务合作运行机制,健全组织运行、协调指挥、警务信息共享等工作规则,完善合作领域不同层级警务合作响应预案,推动警务合作走向制度化和运行机制的“形散神聚”。辖区内部警务合作机制建设,更要突出以相邻警务区、警务网格联勤的形式,加强协作配合。

“新三农”基层警务合作机制建设中,不论是区域之间,还是警种之间,都会形成开放的、动态的警务合作。因此,应该根据新型城镇化建设推进的实际情况,在不断解决新问题的过程中总结经验做法、汲取不足和教训,及时完善警务合作机制。用协议等形式明确各成员单位和相关人员的权利义务,加强内部监督制约机制和激励机制建设,还要对警务合作建立科学的评估评价机制,从而提高警务合作的水平,实现警务合作效能的最大化。

[参考文献]

[1]李克强.政府工作报告———在2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL].

[2]李克强.中国未来几十年最大发展潜力在城镇化[EB/OL].

[3]石杨.用创新“织”出一张“网”———全国社会治安综合治理创新工作亮点纷呈[EB/OL]

作者:张超 单位:河南警察学院

新型城镇化建设与新三农问题研究责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次