新型城镇化建设规划研究范文

1引言

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》2014年3月出台，它是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。[1]规划要求地方各级政府要全面贯彻落实该规划，建立健全工作机制，因地制宜研究制定符合本地实际的新型城镇化建设规划和具体政策措施。于是，各省基本紧随其后出台了本省的新型城镇化规划。尤其是《国家新型城镇化综合试点方案》2015年初正式启动，江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）被列为国家新型城镇化综合试点地区，国家发改委将对新型城镇化综合试点工作进行跟踪监督，开展年度评估考核，建立试点动态淘汰机制。科学的规划评价是引导、调控和促进新型城镇化建设的重要手段，但是目前很多地方还没有认识到规划评价的重要性，更谈不上对建设规划的科学评价，以至于新型城镇化建设还处于盲然或失控的状态。所以，建立新型城镇化的评价机制十分必要。那么，新型城镇化建设规划评价应包括哪些内容？如何对新型城镇化建设规划进行科学评价？本文在对新型城镇化建设规划评价概念内涵解读的基础上，基于指标体系的方法，拟分别构建新型城镇化建设规划编制成果的评价指标体系和新型城镇化建设规划实施程度和效果的评价指标体系。同时，也将试着对两个试点省——江苏和安徽的新型城镇化规划编制成果进行初步评价，并就单列的试点城市——青岛市新型城镇化规划（2014-2020年）的实施进行初步诊断。

2新型城镇化建设规划评价的概念内涵

新型城镇化建设不仅应该要有规划，而且要加强对新型城镇化建设规划的评价工作。进一步讲，规划不是编制好就完事，规划重在实施。[2]基于系统观和过程观，新型城镇化建设规划评价包括了对规划编制阶段的规划文本、规划方案进行评价和对规划实施后的效果进行评价，还包括了对规划实施过程进行评价，三者总称为对规划实施情况的评价。

2.1新型城镇化建设规划编制成果评价规划编制成果是对新型城镇化未来状态的描述和新型城镇化建设的指引，规划成果内不仅包括新型城镇化建设的目标，还应包括达到目标的方法和手段。也就是说，对规划本身的评价首先应对规划目标的合理性和可实施性做出评价。

2.2新型城镇化建设规划实施效果评价对新型城镇化建设规划实施效果的评价主要集中于规划实施前、后的对比分析上，研究的方法倾向于通过实证来分析规划目标的实现情况。但是新型城镇化是一个过程，所以这里强调对规划是否达到目标进行跟踪评价。2.3新型城镇化建设规划实施过程评价以往的规划评价侧重于对规划编制成果和实施效果的研究，但问题是往往很难判别哪些结果与规划本身有关、关联度有多大。换句话说，如果忽略对规划实施过程的研究，就很难客观评价规划本身的科学性和科学分析影响规划实施效果的动因。对新型城镇化而言，笔者认为应综合考量规划实施的执行性和对规划实施的进程。通过对新型城镇化建设规划评价概念内涵的解读，可以提升对这一规划实施重要保障机制的认知。

3新型城镇化建设规划评价的指标体系建构

为了简化工作和便于实用，从以下两方面来建立新型城镇化建设规划评价的指标体系：一是针对规划编制成果的评价指标体系，一是针对规划实施的评价指标体系。并分别在编制和实施评价指标体系的基础上，给出相应的评价方法。3.1针对规划编制成果的评价指标体系一般来说，规划编制成果包括规划文本、规划方案等。对规划方案的评价不是本文的关注点，本文强调的是对规划文本即规划本身的评价。针对新型城镇化建设规划文本的质量进行评价，为下一步新型城镇化建设规划实施工作的开展，以及保障新型城镇化建设规划实施的效果具有十分重要的意义。国外已经形成比较成熟的评价规划文本质量的方法，并将其运用到各种规划文本的评价中。表面上看，这是对规划文本质量的评价，实质上是在回答“什么才是一个好的规划”的问题，表现为内在有效性评价和外在有效性评价两方面。[3]内在有效性指的是规划文本自身的完整性和承接性，一般来说是由基础事实、远景描述、目标政策、实施工具四项要素组成；外在有效性主要有以下两个层面的含义：一是“垂直级”相关规划的协调和接应程度的评价，二是“平行级”相关规划的协调和配合程度的评价。具体地说，内在有效性包括了规划的核心要素，如规划目标、远景描述、基础事实、内容和格式、政策（为实现规划中的各个目标而制定的具体措施）和实施性；外在有效性涉及范围和覆盖面问题，反映的是上下层规划之间的协调关系，以及各左右规划之间的一致性。鉴于当前我国规划评价的基础和水平，基于简明和可操作的原则，本文试着给出针对新型城镇化建设规划编制成果的评价指标体系（表1），对其规划文本质量予以评价。表中的评价内容主要包括以下四个方面的内容：（1）规划目标的合理性评价；（2）规划数据的准确性和可靠性评价；（3）规划成果表达和内在逻辑性评价；（4）规划外在有效性评价。前三项反映了规划文本的内在有效性；第四项反映了规划文本的外在有效性。需补充说明的是，规划文本的外在有效性是不忽视的。以地区的新型城镇化建设规划为例来说明，一方面其新型城镇化建设规划要与国家的新型城镇化规划相衔接，另一方面则是要考虑下面县市新型城镇化建设规划的承接性，尤其是同一层次的“多规协调”问题也是必须考虑的。需要说明的是，通常规划文本质量评价的操作者为监测新型城镇化规划的政府部门、规划师或者是第三方机构，而表1只是针对规划评价请的专家而言，即评价新型城镇化建设规划文本质量的方法是依据这个明细单来确定新型城镇化建设规划是否遗漏了一些规划要素，从而判断规划质量的高低。表1中应用的计分方法作为初期处理新型城镇化建设规划要素赋值的技术指引，直观呈现评估的定量结果。具体地说，由熟悉掌握评分原则的专家对文本条目逐条进行评判赋分。根据评价后的总得分，可以评判规划文本的质量亦即规划的优劣水平。规划是为未来建设提供远景发展目标，为远景发展目标的实现提供具体的操作框架。新型城镇化建设规划编制成果的评价总的要求是，判断规划是否满足经济社会的可持续发展，是否具有较好的适应性和可操作性。这样的评价可以促进在新型城镇化建设规划文本中深入考虑规划中各要素的完整性及逻辑性，并加强规划间的协调。尽管这里只是一个初步建议，但新型城镇化建设规划文本质量评价的重要性将会日渐提升。

3.2针对规划实施的评价指标体系对于规划实施的评价研究，国内外有着明显的差别。国外较为完善的公开化的规划评价信息系统或支持系统以及管理机制为规划实施评价工作的开展提供了便利条件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我国“重编制、轻实施”现象依然严重，不仅忽视了对规划实施评价的研究，其评价工作也未充分落实。前面介绍了规划实施其实分为实施过程和实施效果两部分，这里不打算详细划分实施过程评价和实施效果评价，主要考虑到新型城镇化是一个长期的、持续的过程，加之由于新型城镇化建设的复杂性所导致的规划实施不确定性，所以笔者把规划的实施和规划的效果结合起来考虑，即把对规划进度的评价和对规划是否达到预定目标的评价结合起来，不断跟踪和定期反馈，进而提出针对新型城镇化建设规划实施的评价指标体系（表2）。关于该指标体系的几点说明：（1）一个指标体系应该符合以下要求：指标体系应该是全面的和多方位的指标组合；指标应该是具有普遍意义的，可以分享的；指标是清晰的，而不是含糊的；对于新型城镇化建设规划实施的评价，重点内容分为规划实施执行情况的评价和对规划实施效果的评价两大部分。规划实施执行情况的评价主要是对规划的执行情况的进度进行跟踪和对规划发挥作用的情况进行评价；规划实施效果的评价则主要是是否达到预定目标进行评价。（2）考虑到弹性与刚性控制的结合，规划实施的进展情况设立了引导性和控制性两类衡量指标；考虑到指标不仅应该与发展目标相一致，而且指标应该反映公众参与，结果让公众可以接受，所以，规划实施效果评价的内容包括基于规划目标的指标和公众满意度这个附加指标。在这里，把新型城镇化建设规划的目标确定为经济发展目标、社会发展目标、生态发展目标以及城乡统筹目标（最能反映新型城镇化建设特征的目标），这四个目标还可以进一步细化，可以参照相关的成熟研究成果。[4]增加公众满意度指标主要是体现公众参与规划这一新鲜事物。[5]（3）关于如何给指标赋分。规划的执行情况，粗略按实施、未实施、违反建设三类划分。实施得1（100%）分，未实施得0分，违反建设得-1（-100%）分。规划目标的落实情况按达到目标的百分数计算。（4）关于如何汇总得出结果。首先，采用加权求和的方法，分别得出规划实施程度和实施效果的得分；其次，仍采用加权求和的方法，按照规划实施占30%，实施效果占70%的比重，求得最终的评价结果。（5）关于最终结果的解释。得分在80%以上，表明规划实施程度比较好，规划引导和控制作用强；得分在60%—80%之间，表明规划实施程度一般，规划具有一定引导和控制作用强；得分在30%—60%之间，表明规划实施程度比较差，规划引导和控制作用弱；得分在30%以下，表明规划实施程度很差，规划基本没有发挥引导和控制作用。综上所述，对新型城镇化建设规划的实施效果和实施程度的评价，可以选取一些指标并通过对这些指标的计算来跟踪了解新型城镇化建设规划是否促进新型城镇化建设向预定目标发展。这些指标可用来监测新型城镇化在经济、社会、生态（资源、环境）方面的进展，尤其是城乡一体化的程度。通过对新型城镇化建设规划实施情况定期开展评价，可以动态了解新型城镇化建设规划的落实情况，发展新型城镇化建设实际情况与规划目标之间的差距，并弄清民众对新型城镇化建设规划实施情况的看法，从而为新型城镇化建设规划的调整、修编提供决策依据，加强对新型城镇化建设规划的监督管理。

4对试点省市新型城镇化规划的初步评价与诊断

4.1对两个试点省——江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果的初步评价对照规划文本的评审条目，下面对江苏和安徽新型城镇化建设规划编制成果做定性评价。2014年5月，《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》明确了江苏未来推进新型城镇化和城乡发展一体化的总体目标、重大任务、空间布局、发展形态与发展路径，提出了体制机制改革的主要方向和关键举措。该规划的最大特点是以城乡发展一体化为导向，把新型城镇化与城乡发展一体化规划统一。从规划目标的合理性看，该规划把发展目标分为城镇化和城乡发展一体化质量显著提升、城乡空间布局形态更加优化、城乡基本公共服务水平进一步提高、城乡可持续发展能力稳步提升、体制机制不断完善，目标设置比较科学合理；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划在对发展现状充分认识的基础上，分析必须高度重视和需要着力解决的矛盾和问题；从规划的内在逻辑性看，该规划有清晰的指导思想。特别值得肯定的是，该规划有策略和行动安排，便于指引实施；从规划的外在有效性方面看，该规划在考虑平行级规划的协调方面明显考虑不足。规划最后指出，由省发展改革主管部门会同各有关方面负责规划实施情况的监测评估，检查规划落实情况，评价规划实施效果，并适时开展规划实施中期评估和专项监测。但如何监测？如何评价？并没有给出具体方法。2015年2月，《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》试图建立比较完善的新型城镇化体制机制，努力形成有利于新型城镇化健康发展的制度体系。该总体方案的最大特点是明确了责任主体，让各政府部门清楚自己在推进新型城镇化进程中的工作任务。从规划目标的合理性看，该规划方案把发展目标分为农业转移人口市民化促进机制初步建立、城乡统筹发展水平明显提高、产城融合发展进一步加快、多元可持续的城镇化投融资机制基本建立、与城镇化发展相适应的农村土地管理制度进一步完善，但这些目标如何衡量是个问题；从规划数据的准确性和可靠性看，该规划方案并没有展现出来；从规划的内在逻辑性看，有明确的试点任务，也给出了相应的策略和行动安排；从规划的外在有效性方面看，该规划方案也没有展开，当然作为总体方案这部分可以忽略。该规划方案最后指出，新型城镇化试点省工作领导小组定期对改革试点总体进展、政策落实和实施效果开展督查指导、考核通报，及时协调解决试点推进中出现的问题，不断完善政策措施，反映出它们是把规划作为一项政策来对待，十分重视政策落实和政策措施完善。

4.2关于试点城市——青岛市新型城镇化建设规划实施的诊断与建议2014年底，《青岛市新型城镇化规划（2014—2020年）》出台，该规划坚持以人为本、公平共享为指导原则，以人的城镇化为核心。该规划的目标有：加快农业转移人口的市民化进程、构建城乡一体化的大都市区、实践科学合理的发展模式、建设宜居幸福的生活环境、完善新型城镇化的体制机制。该规划的任务是稳步推进人口市民化、加快产业结构升级、提高城镇基本公共服务水平、均衡城乡要素配置、推进城镇生态文明与文化传承。对照前面关于规划实施的评价指标体系，本文建议，在青岛市新型城镇化规划实施中，一是要区分哪些是引导性内容，哪些是强制性内容，以便了解规划的执行情况；二是要进一步优化和完善发展指标体系，目前在经济发展水平、基本公共服务、基础设施、资源环境方面均列出了指标，并明确了标准，但是如何真正体现以人为本、公平共享，让公众满意，所以建议增加公众满意度指标。关于考核评价，该规划强调要形成以本规划确定的新型城镇化指标体系、人口市民化、城乡一体化、行动计划为主确定重点考核内容，这就需要建立健全统计监测指标体系和综合评价指标体系，健全完善新型城镇化监测评价制度。一方面，要开展城镇化年度动态监测与跟踪分析，定期青岛市城镇化发展报告；另一方面，要开展城镇化规划中期规划评估与专项监测，推动本规划顺利实施。本文建议，只有把年度考评、中期考核和期末考核结合起来，形成完善的新型城镇化规划实施评价体系，才能真正使规划见效、实施有果。总的来看，目前出台的各级新型城镇化规划，只是在末尾提出要进行考评，至于如何考评，没有给出具体的考评方法。以上对试点省市新型城镇化规划的考评，也只是从定性上指出问题，有条件的话，可以依据本文前面提出的指标体系组织开展定量评价。

5结语

我国的新型城镇化建设刚刚起步，新型城镇化建设规划评价工作还没有规范，甚至缺乏对其的主观认识和科学的方法论，本文只是对此做了初步的探索。进行新型城镇化建设规划评价，核心目标是强化规划作用，提高规划的有效性。对应于规划的编制、实施程度及实施效果评价，规划编制成果的评价能够促进规划的完善，指导下一轮规划决策；规划实施程度的评价能够监测规划执行情况，动态调整规划；规划实施效果的评价能够对规划目标的达成作出最终的效果评判，并对产生规划偏差的原因进行分析和纠正。总之，本文提出的规划评价指标体系，可以为新型城镇化建设规划的编制和实施提供有力依据。我们将在后续研究继续展开相应的实证研究。

作者：杜栋 王蕾 单位：河海大学企业管理学院