俄罗斯电子文件管理研究范文

《图书情报知识杂志》2015年第六期

1俄罗斯电子文件发展态势及对档案管理工作的挑战

随着俄罗斯社会信息化及电子政务建设的迅速推进,电子文件成为俄罗斯政府机关、企业及各类组织进行信息记录、信息交流和信息保存的最重要方式。2000年至今,俄联邦政府及地方政府制定实施了一系列信息化规划,联邦层面的有:《2002-2010年电子俄罗斯联邦规划》、《至2015年俄罗斯信息社会发展战略》、《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》、《2011-2018信息社会专项规划》等,地方层面的有:“电子莫斯科”、“电子阿尔泰”、“电子鞑靼斯坦”等[1],这些信息化规划的实施直接促进了各级政府的电子政务建设,同时,也为电子文件的产生和流转创造了条件,2009、2010年俄罗斯政府先后开通了“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)。根据上述规划所设定的目标,截止2015年,俄罗斯国家机关之间电子文件流转量不少于总文件量的70%,电子化的档案全宗数量不少于馆藏总量的20%[2]。电子文件数量和类型激增,成为政府管理决策的关键性信息资源,这对电子文件的有效管理和长期保存提出了迫切要求。与中国及欧美许多国家类似,从国家层面和行业领域加强电子文件管理领域的立法和标准建设,探索电子文件管理机制,建立并完善有助于确保电子文件真实性、完整性、可靠性和可用性的管理制度是当前俄罗斯电子文件管理的核心问题。

2俄罗斯电子文件管理立法及标准建设

2.1俄罗斯电子文件管理立法进展确认电子文件的法律凭证性和法律地位是电子文件有效管理的法律依据和法律保障,俄联邦两个重要的法律《电子签名法》和《信息、信息技术和信息保护法》对此作了相应规定。2006年颁布实施的《信息、信息技术和信息保护法》是调整俄罗斯信息法律关系领域的基本法,该法确认了电子文件的法律地位。根据该法规定,以电子数字签名形式或其他类似手写签名形式签署的数据电文,被认为是电子文件,与手写签名的文件具有同等的法律地位;在签订民事法律合同时,当事人之间用署有电子签名的数据电文交换被认为是文件交换[3];2011年颁布实施的俄罗斯联邦《电子签名法》(该法取代了2004年颁布的《电子数字签名法》)规定,电子文件的数字签名具有与纸质文件手写签名同等的法律效力,从而使电子文件的法律凭证性得到有效保障[4]。此外,俄联邦其他相关法律则在一定程度上认同了电子文件的地位和作用。如:《民法》(1994)确认了电子合同的效力,《会计法》(1996、2003)和《税法》(2000)等都规定可提交电子形式的会计报表或税务申报表,2002年俄罗斯税务局明确规定,只能提交电子税务申报表。《仲裁诉讼法》(2002)确认了电子签名文件及其他类似手写签名的文件具有与书面文件同等的效力,《海关法》(2003)规定,通关所需要的文件可以电子形式提交,而《劳动法》也不排除使用电子形式的人事文件。此外,俄联邦《政府信息公开法》(2009)、《俄联邦国家档案馆、市立档案馆、博物馆、图书馆和科学院保管、收集、统计、利用联邦档案全宗文件及其他档案文件基本规则》(2007)等相关法律法规为电子文件管理立法提供了参考和依据。在文件与档案管理领域,俄罗斯针对电子文件管理的立法正处于起步阶段。《俄罗斯联邦档案事业法》(2004)明确规定,将电子文件纳入俄罗斯联邦档案全宗,确认了电子文件的档案价值,使其与纸质档案一样成为联邦档案全宗的重要组成部分[5]。2011年修订的《联邦机关公文处理条例》适当增补了有关电子文件管理的相关条款,明确界定了“文件的电子形式”、“文件扫描”和“电子公文”的概念,并详细补充说明了联邦机关电子文件管理工作的特点[6]。《俄罗斯国家档案馆工作基本规则》则较为笼统地规定了电子文件接收进馆、长期保存、统计和著录等问题,这些问题在其他相关法规如《机关档案室工作规则》(2002)、《俄罗斯国家档案馆科技文件工作基本规则》(2003,草案),《机关档案馆(室)科技文件工作基本规则》(2004,草案)等法规中得到了细化。2009年9月30日俄罗斯政府颁布的《跨部门电子公文管理系统条例》为解决电子政务系统跨部门电子公文流转的效率和安全性问题提供了法律保障。此外,为了实现国家机关电子文件流转量不少于总文件量70%的目标,联邦档案局了《关于联邦机关内部活动必须以电子形式形成、保管和利用的文件一览表》(2011),为机关内部事务处理活动形成的电子文件类型及管理提供了具体建议。这些与电子文件有关的规范虽然体现了俄罗斯档案馆和政府部门在电子文件管理中积累的成果和经验,但是,它们还不足以解决电子文件全程管理尤其是电子文件长期保存所面临的诸多问题,缺乏保障电子文件真实性和可长期存取性的管理机制。综合上述俄联邦《电子签名法》、《信息、信息技术和信息保护法》、《民法》、《会计法》、《海关法》、《劳动法》等重要法律的规定,俄罗斯立法系统对电子文件的法律地位是认可的。而档案部门则任重道远,需要在这种有利的立法环境中,制定相应的政策、法规和标准,引导和规范电子文件管理,确保电子文件的法律凭证性,保护电子档案资源。

2.2俄罗斯电子文件管理标准建设早在20世纪60~70年代,苏联时期产生并积累了相当数量的机读文件,20世纪80年代,制定了3项有关机读文件的国家标准:ГОСТРД50-524-84.《方法指南.机读文件保存规则》(1985),ГОСТ6.10.4-84.《赋予计算机机读文件法律效力.总则》(1985),ГОСТ28388–89《信息加工系统.磁性载体文件.制作和加工规则》(1990)。但遗憾的是,因苏联解体这几项重要的国家标准没有充分发挥效用就无效了,而且也无法应对当前电子文件规模急剧增长带来的挑战。因此,制定新的电子文件管理标准迫在眉睫。当前,俄罗斯在电子文件管理领域积极谋求与国际接轨,电子文件管理问题被纳入俄罗斯档案事业中长期发展规划的核心内容。表现为:第一,俄罗斯密切关注欧洲委员会2001年的《电子文件管理功能需求模型》(Moreq,已升级为Moreq2、Moreq2010),受其影响较大,Moreq为俄罗斯政府机关和企业的电子文件管理系统设计及元数据方案制定提供了参照;第二,采用3个重要的电子文件管理国际标准ISO/TR18492、ISO15489、ISO23081为国家标准,具体为:ГОСТР54989-2012/ISO/TR18492:2005,ГОСТРИСО15489-1-2007和ГОСТРИСО23081-1-2008。除此之外,俄罗斯对有关电子文件存储载体的国际标准如ISO18921、ISO18923:2000、ISO18925:2002、ISO18926系列、ISO18927:2002、ISO18933系列等也比较关注。第三,制定了有关文件与档案管理领域的基础标准:ГОСТР7.0.8-2013《文书处理与档案事业-术语和概念》、ГОСТРИСО15489-1-2007.《信息、图书及出版事业标准体系.文件管理.基本要求》、ГОСТРИСО23081-1-2008.《信息、图书及出版事业标准体系.文件管理.文件管理过程.文件元数据》;电子文档管理系统标准:ГОСТ54471-2011《电子文档系统.文件管理.电子形式保存的信息.有效性及可靠性保障建议》;电子邮件标准:ГОСТР53898-2010《电子文档系统.文件管理交互系统.电子邮件要求》等。第四,俄联邦档案局委托俄罗斯文书学与档案工作研究所(ВНИИДАД)研究制定了一系列有关电子文件收集、鉴定、统计和长期保存的方法指南,为出台该领域的标准规范奠定了基础。2012年俄罗斯文书学与档案工作研究所制定了《电子文件保管的组织及技术方法指南》,提出了电子文件归档和长久保存的指导性意见[7]。在此基础上,2013年俄罗斯文书学与档案工作研究所研制了《机关档案室收集、统计和保管电子文件方法指南》[8]、《国家档案馆和市立档案馆收集、统计和保管电子文件方法指南》[9],分别从机关档案室和国家档案馆层面规范了电子文件收集、统计和保存中的具体要求,对于基层电子文件管理工作具有重要的指导意义。第五,俄罗斯档案事业中长期发展规划《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》十分重视电子文件管理标准化问题,该纲要强调,应从国家层面建立文件管理、档案管理和文件流转的标准规范,建立统一的电子文件管理系统,以最小的成本实现最优化和合理化的文件流转,从根本上减少每个国家机关为研发电子文件管理系统而付出的成本。具体的措施包括:制定电子文件形成、整理及保管标准;制定电子文件归档和移交进馆的格式标准以及电子文件长期保存和利用服务的技术方法标准;建立电子文件管理领域的合作机制;建立联邦“电子文件保管中心”[10]。可见,与中国等大多数国家类似,俄罗斯政府及档案部门已经开始着手建立电子文件管理标准体系,针对政府部门电子文件的形成、归档、保管以及进馆和长期保存制定相应的技术标准和质量规范,提高电子文件管理的效率和质量。

3俄罗斯联邦政府“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设构想

俄罗斯政府建立电子文件档案馆的设想开始于2010年。俄罗斯总统办公厅主任С.Е.Нарышкин在2010年9月7日召开的一次联席会议上,首次对联邦机关的电子文件管理问题表示密切关注。随后,俄罗斯联邦档案局长В.П.Тарасова于2010年9月16日在挪威奥斯陆召开的国际档案圆桌会议上发表了题为《俄罗斯电子文件及档案管理现实问题》的报告,阐述了俄罗斯准备建设专门的联邦电子文件档案馆的构想[11]。此后,在2011年6月8日召开的俄罗斯信息社会发展理事会会议上,国家档案馆长А.Н.Артизов首次提出了“电子文件保管中心”(ЦХЭД)这一概念及建设思路,拟对联邦机关形成的电子文件集中保管。档案学家С.Л.Кузнецов认为,传统档案馆既缺乏必要的技术设施,又缺乏熟悉现代信息技术的档案专家,无法对大量电子文件进行有效管理和长期保存,为此,有必要建立“电子文件保管中心”(ЦХЭД),对联邦机关形成的电子文件进行集中保管和长期保存[12]。2013年,经过俄罗斯联邦档案局、国家档案馆、通信部、经济部等多部门协商,开展多次专家讨论和调研,俄罗斯联邦档案局了《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》,明确提出了联邦“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设规划。该规划的基本思路是:在联邦档案馆中,选择一个具有良好基础设施的档案馆作为中心基地。该中心与接入“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)的各联邦机构保持业务联系,具备对联邦机构电子文件集中接收、永久保管和提供利用服务的功能。同时,它也集中保管联邦档案馆所保存的联邦档案全宗的数字化副本。在地方层面,可在各联邦主体建立类似的电子文件保管中心,接收和保管各联邦主体形成的电子文件。《俄罗斯联邦档案局及所属机构2011-2020年信息化规划》对“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设进行了具体部署:ЦХЭД负责集中接收、保管和利用联邦政府部门及下属机构在机关电子文件处理系统、“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)中形成的电子文件,同时,集中保管联邦档案馆所保存的联邦档案全宗的数字化副本。ЦХЭД所接收电子文件的来源机关包括:①联邦政府机构和国家权力机构;②联邦档案馆。联邦档案馆在完成“档案全宗”、“全宗目录”、“中央全宗目录”等项目的过程中,对馆藏联邦档案全宗文件数字化转换以后形成的数字副本。根据《俄罗斯联邦档案局及所属机构2011-2020年信息化规划》,2011~2020年直接用于ЦХЭД建设的预算项目及预算支出为:①电子文件接收4.51亿卢布;②电子文件保管新库房建设4.75亿卢布;③电子文件信息检索系统开发与维护4500万卢布。加上其他技术研发和组织管理等相关费用,2011~2020年ЦХЭД的建设总经费约为12.9亿卢布[13]。可见,俄罗斯“电子文件保管中心”(ЦХЭД)的功能类似于美国的电子文件档案馆(ERA),这说明俄罗斯政府已经认识到电子文件对于国家管理及国民经济发展的重要性并有所行动。但ЦХЭД尚处于计划和初步设计阶段。ЦХЭД建设面临的两大短板是经费不足和人才紧缺。因此,俄罗斯联邦政府持续稳定的财政支持和大量的专业技术人才保障将是该项目顺利进行的关键。

4俄罗斯电子文件管理实践进展———莫斯科电子载体文件中心档案馆(ЦАДЭНМ)

莫斯科电子载体文件中心档案馆(ЦАДЭНМ)是俄罗斯最早的专门接收和保管电子文件的档案馆。ЦАДЭНМ创建于2002年4月2日,隶属于莫斯科市档案管理局,接收和保管莫斯科市政机关及该市各类所有制形式的组织形成的永久和临时保存的电子文件。另外,还保管莫斯科市民的个人档案、有关莫斯科历史的档案文献,该馆只接收和保管电子文件。ЦАДЭНМ在电子文件管理技术和管理方法等方面积累了宝贵的经验,制定了一系列电子文件保管及利用制度,能够为俄罗斯国家档案馆接收、保管、处置及提供利用电子文件提供重要的参考和借鉴[14]。主要体现在:

(1)对电子文件的概念、范围、性质、结构等基本问题进行了分析和阐释。根据俄罗斯2011年颁布实施的《电子签名法》,电子文件是“所含信息以电子数字形式存在的文件”。电子文件由如下4个部分构成:信息、表现形式、描述性元数据、技术元数据。电子文件的表现形式既可以是电子数字形式(如元数据、电子数字签名、电子认证代码、校验),也可由纸本文件数字化转换而成。电子文件载体的性能及状态、信息记录方式和所采用的保存格式对维护电子文件的完整性、真实性具有重要影响,电子文件长期保存主要从文件内容和技术上保障其真实性。

(2)根据有限的物质技术条件选择了相应的电子文件保管策略。由于物质技术原因,ЦАДЭНМ无法实现对归档电子文件大规模、在线提供利用,长期以来,只能采用传统的离线方式提供利用。因此,只能借助外部存储介质,或者在阅览室的工作台上(电子阅览室)提供利用,或者根据用户需求提供复制件。目前ЦАДЭНМ主要采用光盘存储,如CD-R,DVD-R,DVD+R等一次性写入光盘类型。ЦАДЭНМ的电子文件保管策略总体可归纳为:介质保存(光盘存储)及多套保存,一般为2套(工作件和备份件),一套用于工作及提供利用,一套用于灾难恢复备份;离线方式提供利用;对接收进馆的电子文件格式进行校验,分为保险格式(开放格式)、自定义格式和原生格式。原则上尽可能采用保险格式或者广泛通用的格式,有目的地将原生电子文件格式转换为保险格式或者自定义格式,及时进行介质更新。在电子文件保存中采用迁移、仿真、封装等技术对抗技术过时。

(3)建立并维护有利于电子信息载体长期保存的最佳条件,控制库房温湿度。措施包括:监控保管单元(保管对象)的物理性能和技术性能;标注保存单元(保存对象)载体原有的技术特征;保管单元(保管对象)使用以后进行检测;评价电子文件的技术性能;及时进行介质更新;保护电子文件不受计算机病毒入侵或非法存取;维护能够验证电子文件完整性和真实性的关键要素和保存条件。电子文件保存的温湿度条件为:温度:+23-25℃,相对湿度:50%,基本由空调加以控制。经监测,在上述温湿度条件下,光盘存储的电子文件在4年之后其载体会出现轻微的退化现象,但不会对电子文件的技术性能产生影响。

(4)重视电子文件的统计工作。具体表现为:①将电子文件统计单位划分为:档案全宗(档案集合)、信息资源、电子文件保管单位、电子文件统计单位;②电子文件保管单位和电子文件统计单位在档案著录框架内单独进行;③电子文件保管单位统计在档案馆总体范围内按顺序进行;④电子文件的统计单位属于各种不同类型信息资源的,登记在不同的目录上;⑤登记在册的电子文件统计单位包括:计算机文件夹、计算机文件、数据库表格、电子表格;⑥电子文件统计册(清单)的制作、保管和利用,既采用电子形式,也采用纸质形式;⑦为了确认电子文件的真实性和完整性,需要在统计册(清单)上加盖传统的印信———组织全宗形成者的签名和印章。至2008年初,ЦАДЭНМ临时保存的11类信息资源共有442619个统计单位,其中共有398801份文件,总规模达到17940MB,分布在32个保管单位中。

(5)重视电子文件元数据信息的描述和著录。主要包括如下几种:①一般信息:电子文件识别信息、形成及保管历史、内容及构成、存取及利用的条件、相关材料等;②模拟原件的性能描述;③信息资源的组织情况(挑选原则,模拟信息转换成数字信息之后的数据校验方法);④产生电子文件的信息系统的技术性能(信息系统开发的目的及该系统的名称、系统拥有者、开发商、开发的缘由、用户情况、系统设计、系统结构、支撑软件等);⑤电子文件真实性保障信息;⑥能够确认电子文件完整性的可信信息。

(6)在实践中逐步探索电子文件接收进馆的选择和鉴定标准。当前,俄罗斯在电子文件收集和鉴定领域的标准规范基本是空白,这对ЦАДЭНМ提出了严峻挑战。ЦАДЭНМ参考了国际经验,对进馆电子文件类型及来源机关进行了不断的筛选,首先接收最重要的信息资源:联合数据库资源、莫斯科市重要权力机关的电子资源以及重要的原始数据。为了确保将具有重要价值的电子文件收集进馆,ЦАДЭНМ对上述拟接收进馆的莫斯科市政机构及有关社会组织的自动化信息系统(АИС)进行了长期调研。从2003至2007年,ЦАДЭНМ调查了莫斯科市36个政府机关和组织的105个信息系统,包括280个数据库。最终确认了首批进馆电子文件来源机构包括8个国家机关和城市组织。根据莫斯科国家档案馆ЦЭПК的决定,在实验阶段,ЦАДЭНМ仅接收临时保存的电子文件进馆,因此,首先试点的是已撤销机关所形成的电子文件,2008年初,ЦАДЭНМ首批接收进馆的电子文件包括3个全宗、两个文件集合,含11类信息资源类型[15]。ЦАДЭНМ在电子文件鉴定、保存、统计和著录等方面的工作实践表明,必须采取严格的系统化程序对电子文件进行管理。任何可信的电子文件都是在可控的信息系统中产生的,这些系统具有专门的业务功能,所产生的数据具有独特的结构和技术特征。可信的信息系统能够保证所产生的电子文件的可信性、真实性和完整性。正因如此,在自动化信息系统АИС中形成的电子文件具有可信性、真实性和完整性。ЦАДЭНМ在电子文件管理中,尊重每一种信息资源的特异性,这既体现在对电子文件的长期保存中(如迁移),也体现在对电子文件的描述和著录中(如编制历史指南和文件技术性能描述),还体现在电子文件的提供利用中(如采用专业软件工具集)。因此,每一个信息资源都是相对独立的经过系统化整理、统计和著录的电子文件保管单元。总体上,ЦАДЭНМ对电子文件的管理方式是对来源原则的继承和发展,它关注组织全宗内电子文件形成和利用的背景及条件。综上所述,俄罗斯联邦政府从2010年前后开始系统着手电子文件管理问题,首先提出了建设“电子文件档案馆”的设想,由于物质技术条件限制,最终易名为“电子文件保管中心”(ЦХЭД),这一建设规划在《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》、《俄罗斯联邦档案局及所属机构2011-2020年信息化规划》等重要的档案事业发展规划中得到了确认和部署。俄罗斯的“电子文件保管中心”(ЦХЭД)不是一个独立的电子文件档案馆,而是在某一联邦档案馆基础上建设。显然,俄罗斯“电子文件保管中心”(ЦХЭД)与美国电子文件档案馆(ERA)无论在技术、管理,还是在资金投入和功能等方面都存在很大差距,但是从其发展前景来看,无疑是有助于促进俄罗斯联邦政府电子文件的集中管理和长期保存,对各联邦主体及各类社会组织的电子文件集中管理也具有积极的示范作用。俄罗斯联邦档案行政管理部门开始加大了在电子文件管理领域的制度和标准建设,而俄罗斯文书学与档案工作研究所(ВНИИДАД)在其中发挥了最重要的作用。ВНИИДАД受俄罗斯联邦政府和联邦档案局委托,起草研制了一系列电子文件管理指南和建议草案,为电子文件标准规范和制度建设奠定了基础。

作者：肖秋会 罗琳 单位：武汉大学信息管理学院 深圳职业技术学院图书馆