新型农业节水机制和路径研究范文

摘要:加快实施最严格水资源管理制度的重要目标是形成以节水为目标的新的社会运行机制和社会治理模式。农民在农业灌溉中自发形成的用水组织是这一变革中的重要社会力量。通过对农民用水协会特征的分析，认为在“水权配置”的视角下，发展与规范农民用水组织，变原有农业用水过程中的行政管控为社会治理，是建立农业“节水型”社会并支持其良好运行的重要保障，并就如何健全农民用水组织的内部治理结构、克服农民用水组织自身的消极因素提出了建议。

关键词:水权配置;农民用水协会;社会治理

水资源的浪费既源于节水技术和节水意识缺失，也源于整个社会节水机制的缺位［1］。正是从这个意义上讲，“节水型社会”的建设应当是一种基于制度设计倒推生成的以用水单位为主体的新的社会运行机制和社会治理模式，即“通过体系化的制度建设，降低水治理的各种成本，建立促进节水和精心用水管水的激励机制”［2-3］。其中核心举措是引入“水权”制度，通过“水权配置”形成用水的“定额管理”和“定额交易”，从而建立起水权、水量与用水单位的紧密关联，使用水单位成为“水市场”的主体，通过水价的调节运用经济杠杆推动节水技术的采纳、节水项目的引进和节水组织的形成。正是从这个角度上说，农民在农业用水灌溉中所形成的自治性用水组织作为这一变革中最重要的组织单位，代表着农村经济中构建节水型社会的重要社会力量，其形成与运行机理值得进行进一步的探究。

1水权分配机制、农业用水组织与农业节水

1.1水权分配机制与农业节水我国人均水资源远低于世界平均水平且分布不均。水资源短缺一直是困扰我国经济社会发展的难题［4］。与此相对应的是水资源浪费、污染等现象触目惊心，尽管节约用水已经成为一项重要国策［5］，但是总体趋势未根本好转［6］。正是在这样的背景下，加快实施最严格水资源管理制度，改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制被列为我国国民经济和社会发展规划的重要任务之一，体现了社会主义市场经济对水资源保护、利用和对水利发展的切实要求。在我国，水资源所有权属于国家，“水权”则是建立在所有权国有基础上，根据法律的规定和合同的约定，权利主体拥有水资源的使用权与收益权。水权的确立在于以水资源权属明晰的基础上构建规范化的水权制度以期达到水资源的优化配置并建立节约用水模式的目的。因此，“水权制度的核心是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间的责、权、利关系”［7-8］，是从法制、体制与机制上对水资源进行规范与保障的规范总和。水权交易离不开水市场与市场主体。水利部编制的《水权制度建设框架》指出，水市场是通过市场交换取得水权的机制与场所。在初始水权确定以后，对权利人节余的水权(指标)进行交易和转让，就形成了水市场。具体来说，基于水权的水资源配置，就是引入“权属”与“市场”在水资源配置中发挥基础性作用，首先将水资源进行“量化”，“用水量”成为可以在市场上进行交易的权利客体，交易价格会随着水价和供求关系而发生波动，从而用水单位(户)会根据用水成本引入节水技术或节水方法，节约的水量可以根据市场水价获得交易利润，在形成水资源的优化配置同时，还能形成用水单位节水机制的引进与运行。在“水权—水市场”之间的运作过程中，社会组织能够发挥重要的作用，作为用水单位的集合体或作为专门的节水项目，逐渐会成为水权与水市场中的主体。

1.2农业用水组织与农业节水我国每年用于农业灌溉的用水量约为全国总用水量的65%，而农村真正用于灌溉庄稼的水量只占实际用水量的40%，在农业灌溉用水中存在着水资源利用效率低和浪费的问题［9］。随着农村的生产经营模式多样化，其用水模式也在发生着重要变化。最主要的变化体现在农业灌溉模式需要不断调整以适应大量农村劳力外出务工及以农业生产项目、规模化经营、农村土地流转为特点的新形势。同时，随着国家对水资源保护力度的加强，特别是地下水限采的推行，原有农业用水模式也需要适应以“水权—水价—水市场”为基本改革方向的新形势。这一系列变革不但会涉及农业用水行政管理模式的改革与创新，也会激发农民基于地块与地块之间、人与人之间种种复杂的勾连而形成的自治性用水组织对水权分配最末端进行协调与运作。推动自治性组织的发展，从根本上讲是政府管理权力的释放，要弄清楚“哪些社会事务需要政府、市场和社会共同承担，哪些需要各自分担”［10］，赋予、认可并扩大民间组织基于其共同的团体利益所拥有的自治性权利，成为社会管理的中间地带。利用中间自治性组织自我约束、自我协调的能力，推进在一些行业、领域内由社会管理向社会治理的转型，是目前一条重要的改革路径。以“水权配置”为核心的用水机制需要“以小政府、大市场、公民参与三者的平衡来构建社会治理模式，以市场和法律的双重力量来保证契约精神和效率。”［11］在这一进程中，整个社会用水机制都会因纵向行政管理向横向合同权利义务的转变而产生深刻的变革，社会用水主体会因自身的利益需求而寻求广泛而有效的合作。这种合作既包括技术合作，也包括用水主体之间为节约成本、调剂水量余缺而形成的用水组织。在现阶段农业灌溉用水中形成的经济自立灌区(SIDD)、农户基于灌溉而组织成立的“用水协会”，及由此而产生的“水票制度”“水银行”都是这些变革中所形成的新现象。上述基于契约关系而形成的社会力量，成为在新的市场化机制下连接政府管理部门与用水单位的纽带，原有的用水管理也因之而向新型社会治理方式转变。

2农业用水自治组织(农民用水协会)的运行特点

农业用水自治组织(农民用水协会)是利益相关的农民自发参与农业灌溉设备的建设与管理、调剂用水量、用水时间(顺序)的一种方式。在国家统一安排的水权(开采量)的基础上，独立经营，独立核算，按照市场经济规则办事，按水量收费，具有如下主要特点。

2.1农民用水协会可以直接面对农户个体的诉求农业用水组织由若干个用水户或个人组成，是农户的自治性组织，农户的利益诉求可以得到更直接的表达与回馈。很多农民个体在灌溉中所遇到的问题，例如农户用水次序的分配、用水量的分配、灌溉过程中发生的相邻关系等与农业用水密切相关的现实诉求在用水协会的集体框架内能直接面对“集体组织”得到合理有效的解决。这种“更接地气”的治理方式，避免了原有行政管理机关计划、指令等机械的管理方式所带来的问题。

2.2农民用水协会可以通过自治规则有效化解矛盾农业用水组织作为一类组织团体一般会有自己的章程、管理办法、议事规则，能够通过自身的组织协调机制回应组织成员在用水行为中所引发的各种问题。农户选择了用水组织也就选择了用水组织所确立的规则，成员间的矛盾、成员与集体间的矛盾都可以按照农业用水组织内部的章程、规范协商机制，以组织成员能够接受的或者认为公平合理的方式加以解决。这种农民参与的自发性与组织运营的自治性特点，适宜于将各种诉求矛盾利用自治组织的“自洽性”(self-consistency)消化在组织内部，实现最低的管理成本和最优的利益安排。

2.3农民用水协会能够成为水市场的主体，并促进农业“节水型”社会的形成“利益、利益关系及经济关系与治理方式紧密相关。以所有制结构、产权结构为核心的利益相关性直接决定自治结构”［12］，用水组织是基于共同利益的主体的集合，也是加入其组织的农户所拥有的零散化的水权的集合，这种水权的集合可以使得农业用水量形成一定整体性的规模从而具有了交易的基础。农业用水组织作为民事主体可以在水市场中从事企业化运营，它一方面能够凝聚农户(成员)的共同意志形成具有民事法律效力的意思表示;另一方面集合农户集体的财力，根据经济考量主动采纳节水型技术装备，以节约灌溉成本，并通过节约用水获得水权余量在水市场发育成熟时进行水权交易。这种运行方式使得以“水权”为中心的节水型社会的改革方向在用户分散的基层农村得以同步推进，也使得政府地下水“压采”“限采”等举措能够能动地化解为用水主体引进节水技术，倒逼节水措施采纳的一种模式，对于促进农业“节水型”社会的形成具有重要的意义。

2.4农民用水协会成为政府管理的社会中间组织，有利于水资源社会管理向社会治理的迈进社会治理所要解决的核心问题就是“如何在社会需求日益多样化和社会复杂化程度不断提高的基础上，解决社会资源的公平、高效配置问题”［13］。在社会组织不断壮大与成熟的当下，农民用水协会成为规划和协调农民用水、节水为目的的特殊组织，同时成为水权配置中的权利主体，该组织既可以联合节水技术单位，也可以水权交易为纽带，以在水资源市场中获得节水经济利益为目标，深化对农村自有水利设施的管理，将严查“跑、冒、滴、漏”等浪费现象变成农民维护自身利益的自觉行为，大大降低对基层水利设施的微观管理与运营成本。另一方面，以农业用水组织提出的各种要求也更具有代表性，更能理性地代表市场的需求，这种用水组织直接同政府的管理进行对接，使政府由直接面对一个个用水户的管理变为同水自治组织的对话、沟通与指引，能更直接的面对用水户的突出问题，节约社会管理成本。

3以农民用水协会为中心探索农业节水的新常态

3.1新型农业节水模式的基本运行原理经济行为的核心在于“行动者和平地运用其控制资源的权力”，“大体上，理性取向主要突显在管理行动之中，不论哪一种管理方式皆不例外。”［14］农业用水自治组织作为一种经济组织，是以人们的“经济理性”为基础，充分符合人与人之间、人与资源之间的“自洽性”原则，基于实现生产经营成本最低、效益最大的目标的准社会团体，特别是农民用水协会这类团体能够实现“群体组织化解个体风险”(此种效应既体现在实际效果中，也存在于农民的心理感觉)，既有农户对于组织内部运营管理方式的认同，也同时有对于组织内部的人与人相互合作关系的认同。我国的国情决定了在转型期的水治理结构中，社会参与是政府调控下的有限参与，并在政府引导之下逐渐扩大参与范围，逐渐形成广泛参与的格局。“农业水权交易参与人包括农户、用水组织或其他经济组织。在追求自身经济利益最大化的同时，他们的行为影响着整个市场”［15］。在新型社会治理模式的探索中最重要的是发挥政府、市场、社会组织三方的协力，其中不容忽视的是政府的推动作用。在农业节水项目的实施过程中，政府直接参与管理与运营的成本会比较高，往往需要政府专项资金的支持、编制人员、管理经费的投入，特别是相关组织机构的设立与垂直管理都会呈现出行政化、高成本的特点;这种传统的管理模式已经不能适应基层社会多样而多变的需求。目前，单纯由政府出面组织农业节水项目，尽管基于良好的愿望，但经常会被异化，增加被管理者的负担，在一定程度上还会形成管理者与被管理者之间的对立与矛盾。而另一方面，如果政府利用其信息优势，根据掌握的节水技术单位与农业用水单位(特别是用水大户)的具体情况，为其牵线搭桥，根据节水成本、用水成本、水价的相互关系，引入市场手段进行运作经营，让节水技术与农户(通过农业用水组织)走向市场，根据其“经济理性”自主选择，从而可以带动节水型社会的形成和社会效益的提升。

3.2推进新型农业节水机制形成的路径

3.2.1充分发挥政府的引导职能，实现由“管理”向“社会治理”的转变《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。在市场经济条件下，需要迅速扩大市场在水资源配置中的作用，但市场要在政府调控之下发挥作用。转型期的水市场是一个“准市场”(类市场quasimarketmechanism)。节水型社会的构建不能单纯依靠以经济理性为核心取向的个人和以追求利润最大化的企业。被称为市场经济“守夜人”的政府组织维护社会公众长远利益的角色在现代社会中是不可替代的，在市场经济条件下，政府更应当发挥指引作用，为调配资源提供信息和相关政策支持。农民用水协会这类社会组织的出现，特别是由于水权配置的引入而导致民间自发力量的生成，倒逼政府在行政职能转变的同时，也需要政府在监管与服务领域积极作为，一方面把握好水权的初始配置，控制好水权运转的源头，参与建立公平合理的水市场并为促进其良性运转提供政策规范、监管措施乃至信息咨询服务，例如进行节水技术的推广宣传、对节水技术公司与科研机构建立登记、评估，为长期节水效果明显的用水协会及其节水项目建立绿色档案，积极为节水技术与用水组织牵线搭桥并提供政策上的扶持。

3.2.2克服农民用水组织自身的消极因素农业用水协会所带来的自治性权力与相关社会治理问题则表现得较为复杂。旧有的行政力量渗透至农业经营管理的模式逐步解体，代之以直接面向市场、面向农户切实诉求，并且有组织协调能力的协会性自治组织，其形成与发展将大大降低政府对于用水管理方面的行政成本，发挥社会组织对社会成员的自我约束功能，变社会管理为社会治理，对于推进水权分配制度与用水市场化的改革具有举足轻重的作用。因为协会运行的可操作性、实用性与农户参与的自觉性正在填补原有村民自治组织(如村委会、生产队)的权力空白地带，势将嬗变为乡村政治组织生活的新的力量，这种形式对于乡村基层社会管理是一种挑战。农村自治性组织的兴起，会使得包含亲情、人情、族姓等各种复杂关系在内的乡村内部政治逻辑参与其中，进一步考验政府基层社会治理的经验和能力。作为乡镇基层政府以及水利行政主管部门不应该直接参与灌区的生产经营活动和水权管理事务，但应当为较大农业灌区的科学发展进行长远规划，对农民用水协会的组建提供指导，特别是接受协会成员的投诉，保护农民的个体利益，克服社会组织内部中的消极因素。

3.2.3健全农民用水组织的内部治理结构农村社会治理关涉全社会政治经济的协同发展，因此农民权利问题经常成为公共政策领域讨论的重要议题。由于缺乏利益表达渠道，在集体生活中，作为直接利益主体的农民一直难以获得有效的话语权与参与权。在用水协会中，如何扩大农民个体的参与权利，使用水自治组织作为一个“新集体”能够成为“集体成员的集体”应当是摆在首要位置的问题。在这一过程中最重要治理目标在于如何规范以“用水”为中心形成的自治性权力，例如规范入会农户同用水组织之间的权利义务关系，监督用水协会内部章程、规范的合法性，并保障民主决策机制的运行;规范并完善农民用水协会内部的治理结构，完善其内部董事会(理事会)以及监督、财务核算等各个职能分支部门的设置;同时根据农村水源、灌溉设施和地块比邻关系等具体情况，设计保障非入会农户正当用水权益不受侵害的规范。

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作者：吕海涛1，3；张凡2，3 单位：1．河北工程大学，2河北工程大学文法学院，3．河北省水生态文明及社会治理研究中心