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美国农业政策及金融支持启迪

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2011年9月中下旬,笔者有幸参加了赴美国高级管理人员现代银行经营管理培训班。培训期间,学习了美国对农业与农村发展的政策和财政支持、农业及农业企业贷款、农业合作社、金融机构主要问题及发展趋势、金融机构风险分析和风险控制等方面的知识,参观了美国农业部、芝加哥期货交易所及伊利诺伊州农业信用服务机构和当地农场等,收获颇丰。通过学习考察,进一步开阔了视野,拓展了知识,增加了感性认识,现结合我国国情和农发行实际谈几点粗浅的认识:

一、美国对农业的扶持政策

美国拥有耕地19745万公顷,农场数量约200万家,农业现代化程度很高,是世界上最大的农产品出口国,每年创造的农业GDP约2000亿美元。美国农业之所以领先全球,除因农业资源非常丰富外,政府实施多方面的支持与保障政策发挥着更为重要的作用。

(一)农业生产投入支持美国对农业的保护和支持从上世纪30年代已开始,经过几十年的发展,随着经济实力的不断增强,对农业的投入不断扩大,体系日渐完善,在建设现代、高效、精密农业,提高农业生产力和生产水平的同时,也确保了农民收入。一是农业基础设施建设投入。政府向农业地区大力提供资助发展水利、交通、运输、供电和通讯等事业,特别是大型水利灌溉设施都由联邦政府和州政府投资兴建,中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资,政府也给予一定补助。二是科技投入。联邦政府通过在各地建立农业院校、农业试验站和农业技术推广站三级机构推动农业生产水平和生产率持续提高。提倡农户使用GPS定位系统,依据定位系统测得有关土壤的技术数据对耕地“对症下药”,有针对性地施肥、浇水等,大力发展精密农业,提高土地生产率。如伊利诺伊州一家农场,耕种面积达11156亩,从播种到施肥等田间管理、收割都实行高科技、智能化管理。三是补贴农业生产要素的投入。为保护土地,政府出资修造梯田等,还提供土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等补贴。政府补贴使农户在不增加农业生产要素的情况下,获得更多的收成。2001年~2008年,农场主平均净收入达到9.6万美元,2007年和2008年更是高达近20万美元,远远高于美国家庭年收入5万~6万美元的平均水平。

(二)价格和收入支持为防止农产品价格大幅下跌,联邦政府成立了农产品信贷公司,实施农业价格支持计划。支持计划主要包括“直接收购”和“无追索权贷款”两项。“直接收购”是农产品信贷公司为了支持某些农产品价格,随时以最低保证价格从市场上收购任何数量的农产品。可以说,价格补贴是美国农业扶持政策的核心。对玉米、大豆等主要农产品实行多重价格补贴,主要补贴方式有:固定补贴,即根据土地面积及历史产量给予固定补贴;最低价格保障,即农产品售价低于政府确定的目标价格时政府补齐;循环计算,即一年内平均价格低于目标价格的政府再予以补助。一般来说,政府补贴收入占农场主当年收入的15%~24%,最高农产品补贴比率高达63%。政府对主要粮食品种等农产品的各种补贴对增加农户收入、稳定农业生产发挥了保障作用。

(三)农业保险支持美国现行的农业保险体系是以1938年颁布的《联邦作物保险法》为基础逐步发展和完善起来的,制度形成历经了三个阶段:一是政府直接办理农作物保险业务,独家经营“单轨制”阶段。此间,联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务,以只承保小麦、棉花和烟草保险等为主,保险责任为多种风险,农作物保险承保面积有限。二是政府引进私营商业保险公司共同经营农作物保险业务的“双轨制”阶段。三是政府提供补贴并完全交由私营商业保险公司独家经营和代理农作物保险业务的“单轨制”阶段。美国农作物保险形式主要有:多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹保险等。由于政府对参加农产品产量、价格、农业收入保险的农场提供50%以上的保费补贴,所以农业的抗风险能力较强,收入相对稳定。

(四)金融支持美国拥有多层次、广覆盖、政策性与商业性并存、充分竞争的农村金融服务体系。在服务美国农业的金融体系中,农业服务署(政策性金融机构)的作用不容忽视。在美国金融业支农体系中,商业银行占40%,农村信用体系占30.8%,农业服务署占20.6%,保险公司占5.7%,私人银行占2.9%。在竞争激烈的美国金融业中,农业服务署之所以能占有一席之地,主要靠低成本、差异化的经营战略:第一,业务范围实行备案制,农业服务署向农场主或农民发放贷款,包括土地贷款、机械设备贷款、医疗教育贷款等,只需要向当地监管部门备案,不需要审批。第二,从负债看,发债成本低,一般不超过4%。因农业企业融资发债与国家债券信用等级一样高,并且发债筹措的资金发放农业贷款后产生的利息收入实行免税,这样,发债成本就低于市场融资成本。第三,业务经营主要包括直接贷款和担保业务两类。担保业务是主要业务,占70%以上,主要为出口企业融资、巨型农场进入资本市场等进行担保。在直接贷款中,不仅为农场主发放生产贷款,还为农业地区提供医疗、教育、农业基础设施等公共产品贷款,贷款期限一般在10年以上,最长期限50年。此外,如果农业贷款出现自然灾害等损失,90%由政府负责,10%由放贷机构承担。

(五)立法支持美国农业支持政策每隔5年重新评估并以国会法案的形式重新审定。1933年美国国会通过《农业调整法》以来,经过70多年的发展和完善,美国已在农产品价格、环保、农户收入保证、税收优惠、金融和保险扶持等方面形成了一套较为完整的政策支持体系。2002年通过的《农业安全与农村投资法案》增加了直接补贴的范围和额度,通过反周期支付和贷款差额支付,增加价格补贴并加大信贷、保险、灾害等政策的支持力度。2008年《农业法案》更是将2008年~2012年农业补助金额提高到2900亿美元,除了维持和增加对玉米、小麦、大麦、大豆、棉花等农作物的补贴外,还将补贴范围扩大到水果及蔬菜等专业农作物。

二、我国农业扶持及金融支持方面存在的主要差距

(一)农业基础设施仍较薄弱在我国农业基础设施中,水利设施薄弱是明显的短板。有关研究表明,在影响粮食生产的诸要素中,水的增产效应最为突出,水利对粮食生产的贡献率在40%以上。目前,全国仍有一半耕地缺少基本灌排条件,且现有的农田灌溉设施大多是20世纪50~60年代修建的,很多已年久失修,功能老化,对农业生产的保障功能大大降低。2010年西南地区发生严重干旱,2011年春季北方冬麦区发生严重气象干旱,前段时间长江中下游地区又发生严重干旱,这些都警示我们水利设施落后将直接威胁农业生产和国家粮食安全。

(二)农业生产方式仍较落后美国20世纪初就开始积极推进土地的规模经营,并实现了机械力对人力和畜力的替代,20世纪70年代实现了全面机械化,进入90年代后全球卫星定位系统广泛应用于农业生产中,农业工人的装备水平已经接近或超过产业工人。而我国仍实行以农户家庭为单位的小规模经营,农业机械虽有一定程度的推广和应用,但因家庭地块分割限制,传统的耕作习惯和耕作方式仍占主导地位。家庭联产承包责任制在一定历史条件下,极大地调动了农民生产的积极性和创造性,促进了农村生产力的发展,但在工业化城镇化发展和农村劳动力转移的背景下,土地承包经营权分散,又阻碍了农业规模化生产和集约化经营程度的提高。

(三)农业保险相对缺失美国1935年通过第一部《联邦农作物保险法》后,政府就开始经营农业保险。我国农业保险虽然自二十世纪30年代曾陆续试办,但由于既缺少必要的经济基础,又没有法律来规范,大都是昙花一现。美国有完备的农业保险法律体系,法律规定联邦政府应支持农业保险。我国至今还没有一部农业保险法,只能执行规范商业性保险活动的《保险法》。农村政策性保险制度尚未建立,农业商业性保险业的发展也遭遇现实问题。商业性保险处于费率高农民保不起、费率低保险公司赔不起的尴尬境地,农户参保意愿和参保率均较低,农业自然灾害险种几乎空白。

(四)金融支农力度有待加大各家商业银行由于追求利润最大化的经营目的导致“嫌贫爱富”,对农业这一弱质产业介入较少,且近年来逐渐在“退农进城”,即使在县域内仍留有分支机构的,也主要是吸收当地存款,其中一部分存款还流向城市,形成了对农业农村资金的虹吸效应,加剧了农业农村资金紧张局面。农村信用社由于资金、人员所限,独木难支。农发行随着近年来业务领域的不断拓展,在维护国家粮食安全、促进粮棉油产业健康发展以及支持新农村建设中发挥了重要作用,但因资金来源渠道较单一,难以满足农田水利等基础设施建设和新农村建设的巨大资金需求。同时,由于农业贷款缺乏风险补偿机制,也在一定程度上抑制了金融支持农业的积极性。

三、几点启示

(一)加大对农业的扶持力度一是扩大支持粮棉油政策性收购的力度和范围。农业支持和保护政策主要包括直接补贴和价格支持,但两者支持效果有着较大差异。价格支持能够直接、快速、明显地提高农产品的国际竞争力,维护被保护农产品的生产能力。当前,美国实施价格支持的农产品品种至少包括小麦、玉米、大麦、棉花、大米、大豆、花生、食糖、高粱等。我国粮食最低价收购是典型的价格支持政策。随着我国对农业支持和保护力度的不断增大,应逐步扩大农产品保护价收购品种,提高重要农产品生产能力和市场竞争力。同时,从储备结构看,我国除了保有一定的粮食、油脂、猪肉等储备外,对其他农产品除了根据市场情况出台临时收储政策外,还没有建立专项的常规储备。应逐步扩大农产品常规储备种类和数量,使储备体系有效发挥平抑价格波动的功能。

(二)加强农业科技的推广应用一是进一步明确各级政府农业部门的职责,充分发挥农业科研院所的作用,突出开展符合农业发展需要的应用型研究,并充实县级以下一线推广应用型人才。二是增加对农业科研与技术推广的投入。我国目前的农业科技投入一直偏低,提高农业科技投资占农业生产总值的比重,加大对农业科研、推广的公共投资力度刻不容缓。三是加快先进农业科技的转化和普及应用效率。针对干旱地区,应推广节水型农业灌溉技术,建设节水灌溉工程,建设节水型农业试验、示范推广、培训的综合基地和示范工程。增加对高科技智能化农业的政策扶持和技术资金投入,包括对农机更新、土壤改造、良种培育、生化防虫、湿地保护、智能作业等实行政府补贴。

(三)加强农田水利建设由于我国自然灾害频发,加强农田水利建设对增强农业的抗灾能力具有重要的战略意义。一是发挥政府在水利建设中的主导作用。由于农田水利建设投入大、见效慢,具有很强的公益性,应充分发挥公共财政对水利发展的保障作用,把水利作为财政投入的重点领域,建立水利投入稳定增长机制。二是切实落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策,针对土地出让收益和农田水利建设资金需求不匹配的区域性矛盾,强化省内统筹,中央也应统筹部分资金,重点支持粮食主产区、中西部地区和贫困地区的农田水利建设。三是加强对水利建设的金融支持,发展面向水利的中长期优惠贷款业务,推进经营性水利项目市场融资。

(四)完善农业保险法律体系及相关配套制度一是出台《农业保险法》,把农业保险纳入法制化轨道,用法规形式明确农业保险的政策性属性、政府的管理职能和具体的支持方式、经营主体应享受的具体优惠政策。二是完善与农业保险密切相关的配套制度,制定相应的信贷扶持政策,规定金融机构对参保农户优先提供信贷,对经营农业保险的公司提供流动性资金;制定相应的税收扶持政策,对经营农业保险公司免征部分税赋,保证其长期稳定经营。加大对农业再保险补贴,对粮棉糖等敏感性大宗农产品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行再保险补贴。各级政府财政每年拨出一定资金设立农业保险基金,以备补偿农业的巨灾损失。

(五)加大金融支持力度一是进一步加强农村金融体系建设。目前,我国农村金融服务主要以银行类信贷的间接融资为主,直接融资发展相对滞后;两个或两个以上市场的金融产品严重不足,信贷、证券、保险没有形成相互结合、互为补充的局面。大力发展包括投资业务在内的直接融资,以有效破解“三农”领域融资渠道不畅、资金投入不足的难题。拓宽农发行在“三农”领域从事投资业务的渠道,除发起设立农业产业发展基金、村镇银行等股权投资业务外,还可发起设立粮食安全基金、水利投资基金和新农村建设基金等投资业务。二是对农发行不同业务类别,如粮棉油准政策性贷款、县域城镇建设贷款、新农村建设贷款等政策性很强的业务视性质给予配套扶持政策。三是鉴于农发行贷款多投入弱质产业,对其应实行税收优惠政策,提高拨备税前扣除比例,执行优惠营业税率,对所得税实行先征后返等。四是对农村金融市场中资金供需矛盾突出,适应中央加大金融支农要求,央行下达农发行指令性信贷计划,应适当高于各家金融机构的年度贷款增长平均水平,以充分发挥农发行在农村金融中的骨干和支柱作用。五是制定《政策性银行法》或《中国农业发展银行条例》,为农发行更好地履行支农职能提供法律法规保障。

美国农业政策及金融支持启迪责任编辑:陈老师    阅读:人次