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金融政策研究

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[提要]本文通过详细剖析缅甸利率政策、货币政策和汇率政策现状,总结三类政策基本特征,指出利率政策、货币政策和汇率政策可能存在的问题及其产生的影响,并对缅甸金融政策提出相应的政策建议。

关键词:金融政策;利率政策;货币政策;汇率政策

缅甸金融发展处于初级阶段,相关金融政策仍不充分和不完善,管制特征较为明显。利率管制和银行贷款利率高企严重影响缅甸企业的正常经营活动,货币政策、汇率政策框架和工具的不完善也影响到宏观经济,从而可能长期对缅甸国内经济金融形成制约。

一、缅甸金融政策现状

(一)利率政策。1948~1988年,缅甸一直实行有管制的利率政策。从1988年至今,缅甸则实行了更为严格的利率管制政策。1996~2006年间,缅甸央行贴现利率(央行向商业银行贷款利率)为12%,同时允许商业银行在3%的范围内制定存贷款利率。2006年4月,缅甸中央银行贴现率从10%提高到12%,存款利率下限和贷款利率上限分别确定为12%和17%。虽然,缅甸央行在1992年、1995年、1996年和2006年数次提高贴现利率,但是通货膨胀率平均超过存款利率的10%以上,实际利率为负。2011年,缅甸央行将现有的银行利率降低2%,旨在增加缅币的流通性,并规定银行存款利率也降低2%,即银行存款利率由12%下调至10%,贷款利率由17%下调至15%,在历届政府执政时期曾经8次调整银行贷款利率。缅甸央行调低利率一般是在通货膨胀下降和经济增长减缓时,目的是扩大企业贷款的规模,并刺激经济的增长。在通货膨胀上升和经济逐渐转好时期,缅甸央行将银行贷款利率调高,以相应的抑制经济增长所引致的高通货膨胀,将经济整体的运行状况稳定在一定的水平。2010年7月,缅甸通货膨胀率达到12.12%,2011年通货膨胀率也处于上升的态势。缅甸当局全方位降低银行贷款利率主要是为企业减轻融资成本,避免企业经营成本上升导致净资产减少,进而避免整个经济信贷规模收缩,抑制经济的下滑。目前,缅甸中央银行实施的利率政策仍然是较为严格的利率政策。缅甸共有29家银行,其中私营银行25家、国营银行4家。上述所有银行必须以缅甸央行规定的利率为基准,确定自身的利率。缅甸中央银行规定,央行向商业银行贷款的利率一直约为10%,而商业银行的存款利率下限为8%左右,银行的贷款利率上限为13%左右,存贷款利率不超过缅甸中央银行规定的大约3%的增减幅度。与其他发达国家和发展中国家不同,缅甸央行实施更为严格的利率政策,目的是为了稳定缅甸的整体政治和经济局面。

(二)货币政策。1947年缅甸自治政府颁布了《缅甸联邦银行法》,翌年4月3日,缅甸联邦银行成立,并依照法案接管了印度储备银行仰光分行。此时的缅甸联邦银行并没有授予全部央行职能,无力发行本国的货币,因而决定设立缅甸货币委员会为货币管理机构,并加入了英镑区继续沿用“卢比”。1952年7月1日,《缅甸联邦银行法》发布,缅甸联邦银行正式发行缅元,而缅甸货币委员会则并入缅甸联邦银行。即便如此,缅甸联邦银行仍没有独立制造货币的能力,依旧由英国承制。1948~1952年,缅甸联邦银行并没有独立制定货币政策的权利,国内货币的流通量均由英国控制。这个过程一直持续到1957年,缅甸成立了自己的印钞厂,并开始独立发行货币,所有货币政策的实施均是由英国承制。1962年,缅甸革命政府上台后实行社会主义经济制度。1964年,缅当局发布命令将所有的银行收归国有。1967年,缅当局又颁布《缅甸联邦人民银行法》,同时退出英镑区。1969年,缅甸政府通过此前收缴的资本2亿缅元成立缅甸联邦人民银行。1972年,缅甸当局启动行政体制改革,3年之后《缅甸联邦银行法》颁布,此时缅甸当局仍没有开始制定货币政策。1988年,缅甸当局发行了90元面额的货币并无偿废止旧币,引发国内动乱,不久后政府开始进行货币改革,经济体制从计划经济转向市场经济。为发展符合政府预期的市场导向型金融体系,提高金融活动的效率,1990年7月2日,缅甸政府颁布了缅甸中央银行法。1990年7月2日,《缅甸中央银行法》发布,缅甸中央银行(CBM)成立,主要负责发行缅元、实施适宜的货币政策、维持缅币价值的稳定、监管国内金融机构、保管外汇储备等,成为独立的政策制定者。2016年,议会通过《缅甸银行和金融机构法》,央行将实施更为严格的货币政策,将对银行资本金和存款准备金等方面提出更高要求。该法案规定银行存款准备金率为5%,资本金不低于200亿缅元。新法案与《巴塞尔协议》保持了一致,在风险管理中,实施的新货币政策严格遵守了《巴塞尔协议Ⅲ》的有关法规,在反洗钱和审慎监管方面提出具体的要求。目前,缅甸国内银行遵守的是1990年制定的《缅甸金融机构法》,但该法案只是对总体的原则做出笼统的规定。新法律则对商业银行、国有银行、私人银行和外资银行分别制定了涵盖不同方面的准则,对非银行金融机构、政策性银行等目前还没成立的主体也做出了相关的规定。除此之外,还要求银行必须为有限责任公司,以便与现行的《缅甸公司法》和《缅甸特殊公司法》保持一致。缅甸央行主要采用储备货币政策、利率政策和有限公开市场操作等货币政策工具,以保障与转型期市场经济相适应的金融体系的稳定。

(三)汇率政策。1948年缅甸宣布独立之后,缅甸还未真正发行并使用自己本国的货币。1952年7月1日,缅甸开始发行本国货币———缅元,1977年5月进行汇率改革,到2012年3月底,缅甸采取了1SDR(特别提款权)约等于8.5缅元的固定汇率制。在这种汇率制度下,法定汇率在1美元约等于5~9缅元的范围内变动。不过,在对法定外汇交易严厉限制的背景下,形成了所谓的黑市交易市场(并行汇市),在黑市中,以远离法定汇率的水平进行外汇交易已经常态化。1998年,黑市汇率已达1美元/250缅元,是法定汇率的40倍,2007~2008年,缅元大幅贬值,达到1美元约合1,200缅元。2007年,缅甸央行实施的汇率制度实际上是负汇率制度,它与在经常交易下的法定汇率和资本账户下的平行汇率制度不同。法定汇率是1美元/6缅元左右,仅有政府和国有企业等国营部门的交易(占了1999年全部交易的约30%)使用法定汇率。民间交易则适用与法定汇率不同的市场汇率,其中主要的是使用1993年缅甸央行发行的外汇兑换券(FEC,ForeignExchangeCertificates)。FEC是以美元标示面额的地区货币,汇率是1美元=1FEC,只能在国内使用。FEC可以在持有许可证的FEC兑换中心兑换缅元,可以用于购买和支付包括工资在内的商品,也可以在银行储蓄。FEC与缅元的兑换率由市场决定。FEC的持有和交易已经正式得到认可,缅甸政府将FEC兑换率作为事实上的法定汇率用于民间的贸易。但是,这种FEC中心汇率也受到了高估,在黑市上不仅美元现金,FEC也形成了与中心汇率不同的实际汇率。这种外汇制度使适用法定汇率的国有企业等对收益率判断失误,抑制了外国企业的投资,进而影响了整体外汇市场经济的运行。针对上述实际实施的汇率政策状况,迫使缅甸政府在2011年以后的经济改革中重新考虑外汇制度。首先,2011年10月,在设置政府公认的外汇兑换所的同时,缅甸当局批准了私人银行经营外汇兑换业务,并于当年11月向私人银行发放了外汇业务经营牌照;其次,为了推行汇率统一化,2012年4月缅甸政府开始实施统一的汇率政策和特别提款权挂钩的浮动汇率制度,对外汇买卖还实施了拍卖制,以维持汇率稳定。

二、缅甸金融政策特征

(一)利率政策特征。缅甸金融部门长期实行严格的利率管制政策,存贷款利率和通货膨胀率倒挂,由此表现出明显的金融抑制特征。在表1中,1997~2006年,缅甸央行利率(贴现率,缅甸央行向国内商业银行的贷款利率)为12%,并允许商业银行在3%的范围内制定利率,即不得设置低于9%的存款利率和高于15%的贷款利率。银行存款利率在这一时期符合缅甸中央银行规定,银行贷款利率在这一时期并没有符合缅甸央行规定,而是高于央行所规定的利率。与之不同的是,缅甸的通货膨胀则呈现明显的波动,它和存贷款利率之间呈现出倒挂的特征。2007~2017年的前5年内,缅甸央行贷款利率为15%,相较于1997~2006年提高了3%,而存贷款利率也同样被规定在3%的范围内自由调整。自2012年利率改革以来,缅甸中央银行将央行利率从15%降到10%,而存贷款利率被规定在3%的范围内调整。因此,1997~2016年,缅甸央行对利率的管制一直较严,而利率调整的浮动也不大,并且呈现出固定模式的特征。此外,利率和通货膨胀率之间也不一致,利率波动小,而通胀率波动大。

(二)货币政策特征。缅甸从建国开始并没有独立制定货币政策的权利,直到1990年缅甸中央银行法颁布之后,缅甸才拥有真正意义上的货币政策执行权。自2012年4月,缅甸货币政策改革实施以来,货币政策的工具包括直接货币供给、储备要求和公开市场操作。货币供给是指缅甸中央银行每年通过购买或销售债券等手段向公众发行新货币。储备要求,即指存款准备金率,缅甸中央银行可能要求存款银行持有一部分储备金作为金库现金或者中央银行存款。公开市场操作是指缅甸中央银行购买或出售证券给银行和非银行公众。央行有时会为存款银行提供信贷,从而影响储备水平。在表2中,我们发现缅甸中央银行从1997年实施货币政策以来,货币供应量的增长率起伏不定。1997~2001年货币供给增长率明显处于上升的趋势,2001~2003年货币供给增长率却逆势下行,降幅约为45%。2004年之后,货币供给增长率波动上升,但变化幅度较较小。与之不同的是,GDP的增长率波动也较大,最高时达到13.84%,最低时达到5.65%。从整体变动趋势来看,货币供给增长率变动滞后于GDP的增长率,体现货币政策实施的灵活性特征。

(三)汇率政策特征。目前,缅甸实行的是多重汇率制度并行的汇率政策,即外汇市场汇率与官方市场汇率并行,市场汇率由市场供求即时决定。1997年的市场汇率是1美元兑240缅元,2016年的市场汇率为1美元兑1,200缅元。1997~2006年处于贬值趋势,2006~2016年则处于升值态势。从图1可知,从1997~2011年缅甸的官方汇率长期处于低值状态,大约合1美元/6缅元,这一时期的汇率政策相对保守。自2012年市场汇率改革开始,官方汇率逐渐趋于市场汇率,到2016年,市场汇率与官方汇率趋于一致,外汇市场逐渐呈开放式特征。

三、缅甸金融政策存在的问题及其可能产生的影响

(一)利率政策存在的问题及可能产生的影响。总体来看,缅甸利率政策灵活性差,银行贷款利率高企。利率政策的调整未能充分匹配通货膨胀率,使得利率和通货膨胀率的变动趋势不一致,在很大程度上影响了缅甸部分企业的存贷款管理,进而阻碍了缅甸经济的可持续发展。而银行贷款利率的高企,使得缅甸企业面临较弱的竞争,高企的利率也阻碍了缅甸金融市场的国际化发展,一方面致使缅甸部分企业转向国外筹资信贷市场,另一方面也阻碍了外国企业的进入,从而不利于缅甸经济的良好发展。

(二)货币政策存在的问题及可能产生的影响1、货币政策体系不完善。货币政策体系的不完善可能导致本国经济的波动,尤其是在资本流入过高时,可能引起国内金融市场的动荡,因而不完善的货币政策体系可能无法应对来自外部冲击,也会导致国内经济金融的扭曲。2、货币政策框架定义未充分地完善。建立一个定义良好的货币政策框架,如考虑适当的货币目标和政策执行,选择一个中央银行货币政策的中间目标以及政策传导机制很重要的。通过这个目标以及传导机制管理货币政策,需要一个适当的货币政策框架来确保物价稳定,通过管理流动性来实现货币政策的目标。即便如此,缅甸的货币政策还没有完全和正式实施,因为缺乏金融市场基础设施和机构所需要的实行以市场为基础的货币政策。而且,银行在支持实体经济方面的作用有限,从而不可能对实体经济产生效果。

(三)汇率政策存在的问题及可能产生的影响。一方面由于官方汇率和市场汇率的存在,加剧了市场信息不对称和跨市场套汇活动,外汇管制趋于严格。为了规避外汇管制,缅甸金融机构转而通过兑换所和“地下钱庄”等非正规机构进行外汇兑换和汇款。严格的外汇管制政策阻碍了缅甸的外国直接投资和外贸的发展;另一方面缅甸货币当局管理市场汇率和官方汇率方面不完善。市场汇率由市场供求双方决定,而官方汇率仅是货币当局根据相关的政策制定,官方汇率和市场汇率的不一致容易引发不同套汇活动,使得黑市经济崛起,严重冲击缅甸经济金融稳定。

四、结论及政策建议

鉴于缅甸金融发展不充分、不成熟的特点,其利率政策、货币政策和汇率政策等方面都具有诸多不足之处。特别是在货币政策方面,货币政策体系和框架的不完善严重影响到该国货币政策的实施,汇率政策的不完善也容易导致跨市场之间的套汇活动,而且严格的外汇管制也抑制了缅甸外国直接投资和外贸的发展。因此,缅甸金融政策必须要注重货币政策框架的完善,将货币政策(利率政策)和外汇政策联合起来,既是服务国内经济发展,也是推动汇率统一、提高外贸发展的重要举措。在国内金融发展较慢,金融体系不完善的情况下,通过与相关域外国家(如中国)加强金融合作,以“金融帮扶”方式建立和完善本国的金融体系,实乃缅甸政府应该着力考虑的工作之一,这样才能真正推动缅甸国内金融机构与市场的全面发展,推动构建完善的金融政策框架。

主要参考文献:

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[2]赵瑞娟,王新芳.缅甸的金融发展及其面临的危机[J].东南亚纵横,2004.11.

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[5]周建华.中缅金融合作研究[D].云南师范大学,2013.

作者:刘方;罗艺婷;王仕婷 单位:云南师范大学

金融政策研究责任编辑:张雨    阅读:人次