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乡村股份制商行法律完善
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对农业的发展,著名经济学家舒尔茨认为:制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一,而制度包括各种不同的活动、结构以及具体活动的规章制度。根据发展中国家的实际情况,他强调农业本身的改造对经济发展的重要作用,认为传统农业的落后在于资本收益率低下,主张发展中国家要引进新生产要素。在对市场机制的利用的论述,突出金融的作用。这不仅在理论上是一个重大突破,而且对发展中国家重新制定发展战略有一定实践意义。这里,我们对我国农村金融发展问题加以探讨。“三农”问题的实质就是农业的基础性和弱质性之间的矛盾、农民的收入水平下降与农村社会发展的落后性,其中突出表现为农民收入的持续下降、农业的基础地位得不到重视和巩固以及城乡差距的日益扩大等方面。如何通过金融的力量来使“三农”的实质性问题得到缓解,甚至发生质的改变。以下笔者试着论述。

一、国外调整农村经济发展的概况以及金融调控的运行方式

具体到政府与农业的关系,国外政府的职能大致可以分为三个方面:一是社会管理,如立法、制定强制性标准并监督执行;二是提供公共产品,如信息服务、灾害救济、技术推广、环境保护等;三是政府直接干预,如金融支持、价格提升、转移支付等。美国自由经济调控模式和现行的“强干预”模式:美国是一个以自由经济著称的发达国家,政府调控农业的模式属于自由经济调控模式,特点是竞争和垄断并存,是一种有调节的自由市场经济。政府干预农业活动保持在一定范围内,政府并不直接介入农业经济活动。调控方式是通过灵活的信贷政策、价格政策和农产品贸易政策,控制农业产品总供给以维持总需求,以达到农产品的供需平衡。同时利用完善的市场体系联结生产与消费,具体农业经济活动放手让农业银行、农民协会、合作社、公司、农场主等自主经营。充分竞争、法制规范是这种调控模式的主要特点。美国农业调控框架是在1935年建立的。虽然,美国农业宏观调控的着重点基本上是在围绕既要发展生产,又要控制生产和解决生产过剩,减少政府的财政补贴这四个方面来进行的,其主要措施之一是通过农业信贷系统向农场主提供低息贷款和实施税收优惠政策,帮助农场主发展生产,降低生产成本。但是近年来,美国开始对农业实行“强干预”,极力用信贷支持农产品出口。

德国社会市场经济模式:联邦政府对农产品价格形成过程进行调控的原则是要适应市场。即政府所进行的干预,在不干预、不阻碍市场正常发挥调节作用的情况下,才可以接受。具体措施:一是政府调控农产品价格尽量选择灵活形式,应尽量降低干预的程度。二是政府调控农产品价格应当考虑市场的长期情况,要研究市场情况是否暂时被扭曲。三是定期审查政府的农产品价格调控。四是尽可能放开价格,实行“自由定价优先于固定定价”和“放弃管制优先于保留管制”,其目的在于保持市场机制能充分发挥作用。德国政府主要通过制订了农业信贷政策,强化农业投入和提高投入效率,重视整个农业的效益和国民经济一体化的发展。法国政府计划调控模式。在以市场调节机制为主的前提下,国家计划调节机制占有比较突出的地位。一是推行农业结构改革,加快农业现代化进程。二是政府通过调节对生产进行诱导,逐步建立一套比较完整的农产品价格体系。三是加强财政干预,大力扶持农业,以免税或补贴方式对农民购买生产资料给予资助。四是通过一系列农业政策措施,对农业合作制给予奖金支持。以贷款为主,有相当部分贴息贷款,也有部分无偿投资,一般不给农场主,只给农业合作组织。五是对农业产品实行价格保护政策,保护农村产品的开支占政府预算的23%。

日本政府主导型市场调控模式。日本政府在农业经济计划实施上,有一套较为完善的政策体系。其特点表现:一是以财政、金融手段为主,以“行政指导”为必要的补充。在推行农业价格支持计划过程中,日本都非常重视运用财政、金融手段,但不放弃对农民的“劝告”和诱导。这种劝导是以政府掌握一定财政分配权、金融控制能力为基础。政府对宏观经济的控制力量越强,在计划实施中行政指导的效果越显著。二是以经济立法和司法作为实施计划的间接手段。政府通过经济法规规定一定时期内农民活动的准则,并采取一些强制措施,从而有力地调节了农场主的经营方向,促进了农业计划的实施。日本的农业贷款的利息补贴:这是解决农民向金融机构贷款利息过高的问题而采取的。利息的补贴额因生产项目的不同而异。以农业现代化贷款为例,1978年农协发放的贷款为年利率8%,但农民实际负担只有5%,3%的差额由政府补贴。有些奖励性的生产事业,如水田改作,农民自己负担不到3%,甚至低于农民的存款利息。此外日本政府对农业和农村的资金投入和补助,对农业现代化的发展起到了重要的作用。

欧盟在市场和价格的金融政策方面专门成立了“保证部”,它给共同体提供了资金,包括CAP的改革补偿金和附加措施。韩国则积极发挥农协组织的作用。20世纪70年代的新村运动,对于韩国农协,尤其是基层农协的发展作出了很大贡献。20世纪60年代中期,由农协提供的生产资金中,70%来自政府的财政资金或金融资金,农协的金融组织在农村金融业中占据重要的位置。而台湾在1969年公布了《新农业政策纲领》,七大措施中其中一项就是改革农业金融制度,充裕长期低利资金。20世纪70年代初期,为配合《新农业政策纲领》的实施,台湾又推出四项农业执行方案,其中第三项是建立“农业金融委员会”,解决有关农业资金的筹措与调配问题,并提供执行新农业计划的金融配合措施。巴西政府对农业的投资与信贷。政府于20世纪80年代初期改革了过去的信贷制度,大增了对中小农业生产者提供农业贷款的数额。印度政府在缩小收入不平等方面采取的另一措施就是为农村下层获取信贷提供便利。主要内容包括扩展商业银行的农村分支网络,向贫困阶层提供低息贷款等。

二、建立我国农村股份制商业银行的动因以及特殊性

关于农村信用社改革,理论上有三种典型观点:一是坚持合作制;二是实行股份制改造;三是办成股份合作制农村金融企业。21世纪初,国家初步决定,在城乡一体化程度较高的沿海经济发达地区和省会等大城市郊区组建农商行,实际上在经济、金融发展基础较好的地区,成立农村股份制地方性商业银行,其优越性也是非常之多的。在经济发展一般的中西部地区实行股份合作制,对于经济欠发达的西部传统农业地区,继续保留合作金融组织形式。前两个都有相应的法律规定,而后者则尚无法律规定。从实践结果看来,股份制是一种相对成熟的适合市场经济的企业经营方式。股份合作制试图在股份制与合作制之间寻求一种折中方案,即既要保证政策性支农方针又要以利润最大化为目标,结果是“两难选择”,效果不佳。农村地区金融需求结构的变迁是建立农商行的宏观经济基础。20世纪90年代的金融发展理论指出,金融发展与经济增长是相互促进的,随着经济的增长,金融中介体和金融市场必然发生演进。经济增长对金融发展的作用机制是通过金融需求的变化传递的,即:经济增长→金融需求变化→金融发展。将部分农村信用社改制为农商行,其经济基础就是由于农村经济的发展推动了农村地区金融需求结构的变化。以江苏为例,常熟、张家港、江阴三市都属于我国百强县(市)的前十名,城乡一体化程度已达到了较高水平。三市中的大多数农民已经向第二产业和第三产业转移、向城镇集中,第二产业、第三产业已成为当地农村经济的主体。在此背景下,以主要为社员提供小金额、单一化的传统金融服务的农村信用社制度显然难以适应这些地区经济快速发展的要求。成立农商行,为各类客户提供综合化、多功能、大金额的金融服务,是农村金融组织适应这种金融需求结构变化的理性选择。我国农村地区的经济结构差异较大、经济活动主体的层次特征明显,这都决定了农村地区金融需求的多元性特征,如金融需求不仅表现为贷款额度大,而且还表现为需要提供综合化、国际化的金融服务。因此,在经济比较发达的地区实行商业银行这种金融组织形式,使农村金融组织更好地支持各类经济主体的金融需求。

金融市场竞争与合作金融存在固有矛盾是选择股份制商业银行的微观动力。部分农村信用社选择农商行这种组织制度形式,也是其自身实现可持续发展的内在要求。在农商行成立前,除了农业发展银行、国有商业银行、邮储的分支机构和农村信用社外,部分股份制商业银行也已进驻三市。在这一金融环境下,以传统合作制为基础的农村信用社在市场竞争中明显处于劣势。主要表现在:一是资本实力和经营规模难以扩大。在合作制下,社员分散且资本实力弱小,社员可自由入社和退股,社员大会决策制度实行一人一票制,这就使得农村信用社增资扩股困难。资本实力和经营规模不能扩大,直接影响农村信用社的市场竞争能力。二是服务对象受到制约。规范的合作制企业是不以盈利为目的的。按照我国政策规定,农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%,其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要,资金有余,再支持非社员和农村其他产业。而在经济发达的县(市),各类经营机制灵活、经营业绩良好的中外资工商企业都是优质客户,是各金融机构争夺的焦点,但农村信用社在竞争中却受到制度上的限制。三是服务功能有限。由于制度上农村信用社的服务对象以本社区的社员为主,其业务范围和业务品种也相应受到限制,不具有现代银行的全部功能,尤其不能适应规模较大的工商企业、外资企业对融资、结算等金融服务的需求。在经济相对发达地区,则不利于其平等地与其他金融机构进行市场竞争。只有进行股份制改造,选择农商行这一制度安排,才使它们具备现代企业制度的股权结构和法人治理结构,具有制度化的增资扩股机制,服务对象不再受限于社区内的社员,服务功能相应增强,金融产品的创新空间扩大,从而增强市场竞争力,实现可持续发展。

三、我国农村股份制商业银行的缺陷

借鉴国外的成功经验,我国目前要增加对农业和农村的信贷供给,首先要完善农村金融组织体系,按照市场经济的运作规则完善农村信贷市场体系的功能,建立多渠道的筹资体系,加强小额信贷机构能力建设;健全小额信贷机构的规范化财务管理体系和控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。将小额贷款的金融机构,作为农村信贷供给的主渠道来增加对“三农”的信贷投入,加快农村经济结构调整是提高农民收入,使农村拥有一个健全的金融机构体系,这也是我国农村经济发展的现实要求。

1•农商行的规定与实际状况不相适应。《中华人民共和国农商行法》第八条规定设立商业银行应具备的条件之四:设立前辖内农村信用社总资产10亿元,不良贷款比例为15%以下。第四条规定:农商行是独立的企业法人,享有由股东投资形成的全部法人财产权,依法享有民事权利,并以全部法人资产独立承担民事责任。第九条规定:实行股份有限公司形式。而《商业银行法》第十七条规定,“商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。”但在人民银行的政策性文件中,有关农商行的机构设立条件之一,即关于发起人的数量要求(不少于1000人),以及董事长、副董事长、行长的任期(最长不超过9年)等规定,这在《公司法》中都是找不到依据的。这实际上就体现了农商行在我国现行的法律体系中尚无明确法律地位。

2•产权安排不合理,法人治理亟须完善。尽管农商行的产权制度和公司治理结构已在农村信用社的基础上进行了较大改革,但是,离规范的股份制银行制度安排还有较大差距,新的制度优势未能得到充分释放,激励约束机制仍不健全。一是股权设置和股权结构。股权设置,资本金规模仍然偏小,与实体经济提出的金融服务要求不匹配。如依据商业银行法“对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%”的规定,现在的资本金设置明显与当地经济发展水平、与众多规模相对较大的企业贷款需求不相适应。股权结构。股权比较分散,缺乏相对控股的股东,单户持股金额小(不得超过5%),使其难以真正关心农商行的经营状况。二是对银行优秀人才缺乏激励。如高级管理人员持股比例受限于单个自然人持股比例不得高于总股本的1‰的规定,这一持股比例不能形成足够的激励和约束效应;董事长、副董事长、行长的任职年限不超过9年的规定,可能给这些相关高级管理层带来负的激励效应,经营行为短期化;再如独立董事不持有银行股份,与其他股东和银行不具有利益相关性,他们对自身的决策和管理行为所承担的责任有限且难以界定。三是法人治理结构亟须完善。第一,组织结构不健全。农商行的最高权力机构是股东大会,股东大会不是由全部股东,而是由股东代表组成,股东代表按乡镇选举产生,而不是按“所持每一股份有一表决权”原则操作,决策机构不能代表多数股权。第二,农商行法人治理结构与行政管理之间存在矛盾,特别是在经营管理人员的选择上,仍沿袭了原农村信用社行政管理模式;第三,是运作机制不健全。三家农商行高级管理层均由原农村信用社领导班子产生,传统操作习惯及决策模式仍沿袭。第四,对高级管理人员的制约机制不健全。虽然建立了股东大会、董事会、监事会,但“三会”作用还未真正发挥,与现代金融企业制度的要求还有较大差距。第五,管理层注重眼前利益而忽视长远发展,为了企业所谓的形象及内部职工的利益,仍存在一定包袱及资本充足率达不到法定标准的情况下,仍进行高额分红,2002年三家农商行分红比例分别是17%、12%、12.5%(均含税),长此以往可能损害存款人的利益。目前普遍没有按照中国人民银行发布的《股份制商业银行公司治理指引》的要求,在董事会中设立关联交易委员会、风险管理委员会、薪酬委员会、提名委员会等专门委员会,辅助性法人治理结构欠缺。这会影响到董事会的决策和监督能力。

3•对农商行的监管存在抑制效应。人民银行对农商行的业务和机构的市场准入实施了严格的限制政策。首先,在业务经营范围方面,农商行不能自动获得《商业银行法》赋予商业银行的全部业务范围;其次,仍要承担优先为农民、农业和农村经济发展提供服务的强制性义务,客户范围和服务对象受到限制;第三,经营地域限于所在县级市,不能跨区域设立分支机构或兼并收购其他金融机构。在这些经济发达的县级市,金融竞争激烈,农商行本来就因规模小处于市场劣势地位,如果再给其施加过多的政策限制,必然使其增加经营成本,阻碍金融创新,削弱市场竞争力,降低资产的盈利能力和内在抗风险能力。人民银行对农商行的监管体系也存在明显的弊端。一是对农商行的监管事务仍由农村信用社的监管机构承担,这导致“体制回归”;二是对农商行的监管链条过长且监管效率低。农商行地处县级市,首先就得接受人民银行当地支行监管。这一监管模式使其与人民银行总行、分行沟通和获取政策信息的成本很高,在存在较多管制政策的情况下,农商行开办新业务和设立新机构的报批程序相应就长,影响效率。

4•盈利能力和金融创新能力相对较差。客观原因:首先,城区是业务竞争的中心,而农商行在中心城区内基本没有营业网点,完全被排除在城市金融市场之外。第二、市场细分不够、经营规模小、资本实力弱。这就决定了其抗风险能力、放贷能力和高成本业务创新能力低。监管部门对单户贷款最高限额的规定更使得农商行对一些大型项目只能望而却步。第三,经营观念落后,金融创新举步维艰。而在农商行有贷款业务的企业,大部分因结算渠道有限而在农商行体外循环。第四结算渠道不畅,经营范围有限,不能独立签发银行汇票,需要国有商业银行代签,也不能签发信用证。第五信息技术落后,制约了产品开发和对客户的服务水平。先进的信息技术是农村信用社有效实施经营策略的保障,由于对技术投入不够,基础设施的薄弱。难以开发适合的金融产品以满足客户的需要。主观原因:银行之间的竞争归根到底是客户资源的争夺,但并不是所有的客户都能为银行发展带来效益,大量的劣质客户占用和蚕食了银行的信贷资源。农商行的应变能力和业务创新能力差距是明显的。

四、我国农村股份制商业银行的法律完善

股份制商业银行内部组织结构及其运行,应严格遵守股份公司制度规范。有学者在研究中小企业发展中的融资匹配问题时,进而提出改善银行融资支持体系的对策:要有金融创新思维和服务观念;面对金融服务市场细分化的趋势,大力发展小型商业银行,重构银行外部体系;改革信贷决策机制、业绩考核体系,以改善银行内部体系等。还有学者提出其他一些方式改变现行的金融政策。如在农用土地征用制度、在农民工待遇和农村进同服务方面等,都需要对现行的政策进行重大改革。也有学者主张在优化农信社内部治理结构时提供一种新型制度设计———职工代表大会。再如有学者主张,可考虑放宽民营经济进入农村金融市场的条件,都应当采取开放式资本或产权结构,即允许社会各界投资入股,创设和建立一批县域小型农村股份制金融机构。2006年中央一号文件,在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下,鼓励在县域内设立多种所有制的社会金融机构,允许私有资本、外资参股。关于农商行的可持续发展与改革深化的思考,笔者从法律完善的角度来看待农商行今后的发展。股份制改革并非是制度变迁的全部。实质上,股份制改革恰恰是破坏了原来的制度均衡,使改革后的农商行处于一种制度结构非均衡状态,也就是表现为上文所述的种种困境和约束。因此,必需以农商行作为新的起点,实现新的制度均衡。

1•进一步理顺法律关系。在法律上具有明确的主体地位,是农商行整个制度结构当中的基础,是进行其他相关制度调整的基本依据。很难想象,一个在法律上身份模糊的经济主体,会获得应有的权利保障。为此,应对现行的《商业银行法》进行修订,在其中确立农商行作为股份制商业银行的主体地位,并根据农商行的实际,对其设立、组织机构等事项作出一般性规定。同时。人民银行应在遵循《商业银行法》和《公司法》基本规定的前提下,制定专门的部门规章,对农商行的相关事项作出具体规定,调节农商行的经营行为。其他与农商行有关的政策性文件也都应以《商业银行法》和《公司法》作为法律依据,避免政策的随意性。

2•调整产权制度和公司治理结构。以规范的股份制商业银行制度安排作为参照系,对农商行的产权制度进一步进行改革,完善其法人治理结构。根据当前所存在的主要问题,重点应在以下几个方面作出调整:一是调整股东结构,适当集中股权。鼓励股权份额过小的自然人股东进行股权转让,适当提高单个自然人和单个法人的持股比例上限,取消自然人持股总比例的低限要求,允许形成相对控股股东。这是增强股东利益相关性和监督意识所必需的。二是建立权利和责任对称的有效激励约束机制。特别是要强化对农商行高级管理人员的激励约束。主要措施是:改革收入分配制度,适当提高高管人员的收入水平,以体现管理劳动的价值;增加高管人员的持股比例,或在条件成熟时,实行股票期权制度,给管理人员戴上“金手铐”,在其个人利益与银行利益间建立关联机制;取消董事长、副董事长、行长的任期不超过三届即9年的规定,使其对自身利益形成稳定预期,激发其最大工作努力;应强制独立董事持有银行的适量股票,增强其尽职的积极性。三是逐步完善内部管理架构。建立并不断完善规章制度体系。按照巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》要求,银行应该具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制规章制度,根据农业商业银行的实际,有关于权力、职能安排和制约制衡的制度,这种安排贯穿在从最高层的决策管理到最基层的业务操作中,职责要清晰,运作要有效率。应使股东大会、董事会、监事会、经理层的权利和责任制度化、规范化,权责范围得到清晰界定,以利于绩效考核和奖惩;根据银行的发展进程,逐步在董事会中建立各专门委员会,使董事会的决策、监督行为更为科学有效。

3•改革人民银行的监管政策和监管体系。人民银行在制定农商行的监管政策时,应将其作为股份制商业银行对待,而不应纳入农村信用社系统进行监管。逐步放松对农商行的业务和机构的市场准入管制,增强其经营活力。允许符合一定条件的农商行以兼并收购或联合的方式,跨出所在县(市)经营业务,扩大其经营空间。近期内可以先考虑允许其到邻近相对发达县(市)兼并、收购银行机构或农村信用社,同时应许可其与异地的法人金融机构(如城市商业银行、农村信用社等)进行多种方式的联合。调整对农商行的监管组织模式,首先应将农商行的监管组织与农村信用社的监管组织分离;其次,应提高农商行的监管层次,缩短监管链条,提高监管效率,降低监管成本。

4•增强其盈利能力和金融创新能力。在内部基础设施建设方面,农商行的当务之急是大力进行人力资本投资,不仅要对现有员工进行专业知识和业务培训,提高他们的综合素质,更为重要的是,应制定高层次人才引进战略,通过灵活多样的激励措施,大力从外部引进高层次人才,从增量上调整员工素质结构。这是增强银行竞争力,提高其科技水平、研究开发能力和经营管理水平的根本举措。在外部基础设施建设方面,关键是有关部门要从根本上解决其结算渠道问题。这也是所有地方性中小金融机构面临的共同问题。鉴于全国城市商业银行系统已在上海建立资金清算中心,可以先考虑允许农商行也加入其中,使其结算网络顺利通达中心城市。随着正在建设中的现代化支付系统的完善,应允许农商行也接入该系统,直接实现实时资金清算。

乡村股份制商行法律完善责任编辑:陈老师    阅读:人次