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改善乡镇银行法律制度
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金融是现代经济的核心,而农村金融则是农村现代经济的核心,也是农村社会经济发展的重要动力。当前,我国正处在城乡一体化快速发展及社会主义新农村建设的关键时期,无论是农村社会经济的发展还是农民生活水平的改善都迫切需要农村金融的支持[1]。然而,目前我国农村地区融资难的问题依然十分突出,这严重制约了农村社会经济的发展和社会主义新农村建设的进程。村镇银行(1)是我国新型农村金融机构的核心力量,在促进农村经济发展和推动社会主义新农村建设方面,发挥着重要的作用。市场经济是法治经济,村镇银行的健康、稳定运行与可持续发展离不开法律的规范和调整,但现行村镇银行法律制度的滞后与不完善,使得村镇银行的长远发展难以得到有效的法律保障,这严重制约和束缚了村镇银行竞争力的提升与经营效率的提高。从世界上村镇银行发展比较成功的国家来看,加强村镇银行的立法、健全村镇银行法律制度对村镇银行的可持续发展具有重要的作用。因此,从村镇银行长远发展的角度来看,我国应加强村镇银行的立法工作,加快我国村镇银行法律制度完善的步伐。

一、村镇银行法律制度的价值

法作为一种社会规范,其基本价值主要包括秩序、效率、公平、正义、自由、安全等。在当代中国,社会主义法律的基本价值主要体现为对秩序的维护、对自由的保障、对效率的促进、对正义的全面实现以及对人权的维护[2]。经济法作为我国重要的部门法之一,其基本价值主要是秩序、效率、公平、正义[3]。金融法是经济法的重要组成部分,是经济法的子法律部门法之一,所以同经济法的价值一样,其也应有秩序、效率、公平、正义等价值。但具体来讲,金融法的价值应该是金融秩序、金融效率、金融公平、金融安全等。因此,笔者认为,村镇银行法律制度作为金融法的重要组成部分,其法律价值应该是农村金融秩序、农村金融效率、农村金融公平和农村金融安全。

(一)村镇银行法律制度的价值之一———农村金融秩序

农村金融秩序是农村金融领域中金融活动的秩序,是重在维护农村金融活动总体有效运行的秩序。笔者认为,从法学视角来看,农村金融秩序是指有关农村融资的法律规范在调整农村金融活动后形成的法律秩序,它主要是指农村信贷秩序和民间借贷秩序等。合理的农村金融秩序是农村金融市场稳定与发展的必然要求,而村镇银行法律制度可以通过规范村镇银行的行为、调整农村金融信贷关系来维持农村金融秩序,从而有效地保障农村金融秩序的稳定性、连续性和安全性。

(二)村镇银行法律制度的价值之二———农村金融效率

农村金融效率是指农村金融通过清算和支付结算、转移经济资源、储备或聚集资源与分割股份、风险管理、提供信息、解决激励问题等功能的发挥,有效满足农村各类经济主体的金融需求,实现农村金融资源优化配置,并最终促进农村经济发展的能力[4]。村镇银行的商业性、营利性要求其在农村的金融活动必须有效率,没有金融效率的金融秩序是没有意义的,只有良好的金融秩序才能产生较高的金融效率,金融效率的价值目标是对金融秩序价值目标的进一步要求与体现。而村镇银行法律制度可以通过维护农村金融秩序、优化农村金融资源配置来保障和提高农村金融效率。

(三)村镇银行法律制度的价值之三———农村金融公平

当实现了稳定的金融秩序和较高的金融效率后,我们还需要考量这种金融秩序和金融效率是否合乎公平与正义,因为公平有利于效率的提高,金融公平是提高金融效率的重要保证。而且,只有在金融结果相对公平的条件下,金融效率的提高才能持久。而完善的村镇银行法律制度,对于保障村镇银行和其他金融机构的公平竞争以及农民金融发展权(2)的实现具有重要意义,所以村镇银行法律制度对于农村金融公平的实现具有不可替代的重要作用。

(四)村镇银行法律制度的价值之四———农村金融安全

农村金融安全是村镇银行可持续发展的保障,没有良好的金融环境和农村金融安全,就没有村镇银行的长远发展。农业生产受自然灾害的影响较大,具有很强的不稳定性。此外,和工、商业以及服务业相比,农村金融资金的周转速度比较慢、流通时间比较长,营利性比较低,所以农村金融具有更强的不稳定性和更高的风险性[5]。而村镇银行法律制度通过完善村镇银行的风险监管机制、信用评估体系等制度,可以在一定程度上保障农村金融稳健、有效地运行及农村金融安全的实现。综上所述,村镇银行法律制度的法律价值应然是农村金融秩序、农村金融效率、农村金融公平和农村金融安全。而农村金融的秩序、效率、公平及安全的实现,都需要村镇银行法律制度的规定和保障。总之,村镇银行法律制度对于实现上述价值目标具有重要的价值和意义。此外,笔者认为,在村镇银行法律制度的“农村金融秩序—农村金融效率—农村金融公平—农村金融安全”价值链中,其中心价值环节应该是农村金融效率和农村金融安全[3]。

二、我国村镇银行法律制度的现状

(一)我国村镇银行的立法概况

村镇银行是我国新型农村金融机构的核心组成部分,其持续、稳健发展关系到农村经济社会的发展和社会主义新农村建设的顺利进行。为保障村镇银行的规范化运行及可持续发展,自2006年至今,国家出台了一系列的规章及规范性文件。由于当前我国农村金融体系和结构正处于不断变革和调整的新时期,所以我国村镇银行的法律制度具有中国特色的特点。目前,我国村镇银行的法律制度的基本框架是:以《村镇银行管理暂行规定》(下文简称《暂行规定》)、《村镇银行组建审批工作指引》和《中华人民共和国公司法》(下文简称《公司法》)为设立准则,同时参照《中华人民共和国银行业监督管理法》(下文简称《银行业监督管理法》)、《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)和《公司法》等相关法律法规进行监督管理。2006年12月20日,银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》明确了国家将在农村地区开放农村金融市场以及将村镇银行纳入新型农村金融体系的意图[6]。

2007年1月22日,银监会出台了《暂行规定》,该规定明确了村镇银行的法律性质、法律地位、组织形式、设立方式、股东资格、组织机构、经营范围以及监管和退出机制等问题,它是目前有关村镇银行的最主要法律规范。此外,2007年5月银监会发布了《关于加强村镇银行监管的意见》,2008年4月人民银行和银监会共同发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,2009年6月银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,2010年5月银监会办公厅发布了《关于村镇银行贷款风险提示的通知》,2011年7月银监会发布了《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》。上述这些部门规章和规范性文件,在保障村镇银行四年多来的稳定发展中发挥了重要的作用。

(二)我国村镇银行法律制度的缺陷

从上述立法现状中可以看出,我国目前已经颁布了《暂行规定》等7项关于村镇银行方面的专门性部门规章和规范性文件,但它们的法律位阶比较低,在我国现行法律位阶体系中,最高的也只是部门规章,所以很难对村镇银行的长远发展起到有效的“法律”保障作用。此外,村镇银行法律体系依然很不健全,在村镇银行的设立、股权设置、公司治理、监管及变更与终止等很多方面,村镇银行都没有专门的法律制度和规定,大多是参照《公司法》《商业银行法》和《银行业监督管理法》,另外有关村镇银行的财政支持、税收优惠、金融监管等方面的配套制度至今也还没有出台。目前,《暂行规定》是我国村镇银行的主要法律,其在实践中存在诸多的问题和缺陷。笔者认为,主要有以下几个方面:

第一,在村镇银行的性质界定方面。《暂行规定》第二条规定村镇银行是银行业金融机构;第三条规定村镇银行是独立的企业法人;第四条规定村镇银行以安全性、流动性、效益性为经营原则,自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束。由此足以证明,银监会对村镇银行的性质界定为商业性银行。然而,从经济学的视角来看,这与村镇银行服务三农的宗旨在一定程度上是相矛盾的。因为营利是商业银行的主要目标,其无论是针对农业生产还是农村企业发放贷款,根本目的都是为了获得利润。但是农业生产不仅利润较低而且自然风险较高,农业信贷资金具有低收益率和高风险性[5],所以从理论上来讲,村镇银行的商业性与其服务三农的宗旨在一定程度上相矛盾。

第二,在村镇银行资金来源方面。银行资金的来源主要是公众、企业的存款和存款以外的资金。但就村镇银行来说,目前在这两方面都是“瓶颈问题”。首先,由于村镇银行处于发展的初期阶段,社会认可度还比较低,所以吸收储蓄比较困难;其次,储蓄以外的资金来源在法律中受到限制,《暂行规定》第二十一至第二十四条分别对境内金融机构、境外金融机构、境内非金融机构和境内自然人投资入股村镇银行的条件和村镇银行股东的持股比例做了严格的限制。

第三,在村镇银行的监管和责任追究方面。《暂行规定》第四十七至第五十三条规定了村镇银行监管方面的一些制度,但由于村镇银行经营管理模式多样化且监管的跨度较大,所以这些监管制度的可行性不强。此外,在村镇银行的法律责任追究方面,村镇银行还没有自己完善的法律责任追究机制,根据第五十四条规定可知,村镇银行及其工作人员在业务经营和管理过程中,有违反国家法律、行政法规行为的,主要依据银行业监督管理法和商业银行法追究法律责任。

第四,在村镇银行的退出机制方面。《暂行规定》第五十七条规定村镇银行的接管、解散、撤销和破产,执行《商业银行法》及有关法律、行政法规的规定。由此可见,在村镇银行的市场退出方面也缺少相应的配套制度规定。

三、对国外村镇银行法律制度的考察

(一)孟加拉乡村银行的法律制度保障

孟加拉乡村银行(格莱珉银行)发端于二十世纪70年代中后期。1976年,穆罕默德•尤努斯教授创办了“格莱珉银行”项目以开展小额信贷扶贫试验,1983年孟加拉政府通过立法允许其注册为银行[7]。经过近三十年的发展,格莱珉银行己经积累了一整套成功的经验,而与之相适应的村镇银行法律制度对其发展可谓功不可没。具体来说,其法律制度的保障主要有以下几个方面:

第一,在制度立法方面。孟加拉于1983年颁布了《格莱珉银行条例》,通过法律明确乡村银行本身的产权,保证了乡村银行机构的独立性和合法性。该条例规定,格莱珉银行为法人机构,此外,关于格莱珉银行的服务对象、业务经营、组织结构、资金来源和信贷管理等问题该条例也做了比较详细的规定。同时,《格莱珉银行条例》还规定了其他的与银行有关的法律法规都不自然适用于格莱珉银行[7]。实践证明,《格莱珉银行条例》具体完善的规定为孟加拉乡村银行的持续稳定发展发挥了重要的作用。

第二,在加强信贷风险控制方面。孟加拉乡村银行成功的诀窍在于它独特的信贷制度,即公开透明的“小组+中心+银行工作人员”的信贷制度,这是尤纳斯基于对孟加拉国传统农业社会的理解而对信贷程序进行的一种创新。格莱珉银行在“小组”的成员之间建立了相互监督和激励的机制,使小组成员之间承担连带贷款责任,从而通过道德约束对小组成员的违约问题进行监督。

第三,在建立强制储蓄制度方面。格莱珉银行在建立初期,资金由创办人自行注入,在1984年到1996年主要由国际社会和国际农业发展银行和基金组织提供资金,1996年开始完全依靠自身市场化运作获得资金[8],而目前格莱珉银行的资金主要来源于贷款对象,即在放贷的同时要求借款人开设储蓄账户,当存款金额达到一定程度时必须购买格莱珉银行的股份,从而成为银行的股东[9]。这样做既保证了贷款的来源,也有效的防范了风险,对于乡村银行的长远发展具有重要的作用。

(二)美国社区银行的法律制度保障

美国社区银行是指由地方自主设立和运营、资产规模在10亿美元以下的独立小商业银行及其它储蓄机构[10]。社区银行主要是从当地住户和企业吸收存款,并向当地住户、企业(特别是中小企业)、农场主提供金融服务。经过三十多年的发展,现在美国社区银行的法律制度已经比较完善,它们为社区银行的发展提供了重要的法律保障。美国的社区银行法律制度主要有以下几个方面的内容:

第一,健全的社区银行法律制度。美国通过立法对社区银行的市场准入、组织运行、退出、监管等进行了规定,从而为社区银行的发展提供了法律性、制度性保障。美国在1977年颁布的《社区再投资法》,对美国社区银行的发展、运行等方面做了比较完备的规定;此外《小企业法》则为解决中小企业融资难问题提供了法律保障。

第二,完善的存款保险制度。美国建立了强制性的存款保险制度,其在1933年通过了“格拉斯-斯蒂格尔”法案,成立了联邦存款保险公司,并随即对当时全美9900家独立注册的银行和储蓄机构提出了半强制性的参加存款保险的要求。存款保险制度的建立,增强了存款人对社区银行的信心,维护了社区银行的信誉,为社区银行提供了与大银行平等竞争的重要制度环境[11]。

第三,完备的信用征信体系。美国目前已经建立了完备的信用征信体系,其中最主要的法律制度是2003年的《公平信用法》,它为征信机构公平、公正的为信息使用人提供所需要的信息以及保护消费者的隐私提供了强有力的法律保障[12]。美国完备的信用征信体系使美国社区银行能够更安全放心的为消费者提供贷款,也使得社区银行在贷款过程中能够有效的分散风险。

第四,完善且严格的监管制度。美国社区银行的监管体系是以社区银行的内部控制为基础,以政府相关部门的监管为核心,以自律组织的自律监管为依托,以中介组织的社会监管为补充,从而形成了一套完备、有效的监管制度。综上所述,笔者认为,在村镇银行法律制度的完善方面,孟加拉的《格莱珉银行条例》和美国健全的社区银行法律制度为我国村镇银行的立法树立了典范。在村镇银行的运行、监管及风险控制方面,格莱珉银行独特的信贷制度和强制储蓄制度以及美国的存款保险制度、征信体系和监管制度值得我国村镇银行借鉴和学习。总之,孟加拉国乡村银行和美国社区银行完善的法律制度为推动村镇银行的改革和长远发展提供了有益的启示。

四、我国村镇银行法律制度的完善

通过对我国村镇银行法律制度发展现状的分析和研究,并在借鉴孟加拉国乡村银行的法律制度和美国社区银行法律制度的基础上,结合我国的具体国情和我国农村金融的发展现状,笔者认为目前我国村镇银行法律制度应从以下几方面进行完善。

(一)由国务院对《暂行规定》进行修改和完善,并将其上升为行政法规

为保护村镇银行、存款人和其他客户的合法权益,规范村镇银行的行为,加强监督管理,保障村镇银行持续、稳健发展,中国银行业监督管理委员会于2007年1月22日颁布了《暂行规定》,银监会作为国务院的直属事业单位,其颁布的法律文件属于部门规章。《暂行规定》实施四年多来的实践证明,由于其法律层次过低,所以很难对村镇银行的可持续发展起到法律保障作用。虽然,我国村镇银行的发展现在处在初期阶段,通过全国人大或人大常委会制定法律的时机和条件还不够成熟,但笔者认为,在总结《暂行规定》四年多实践经验的基础上,将其加以修改和完善,并将其上升为国务院的行政法规还是很有必要的。

(二)健全和完善《暂行规定》中有关村镇银行的设立、股权设置、公司治理、监管和市场退出等方面的可行性规定

《暂行规定》第九条和第二十条分别规定村镇银行依照《公司法》自主选择组织形式和进行股权设置;第三十条规定村镇银行的组织机构及其职责应按照《公司法》的相关规定执行;第五十四条规定村镇银行的监管处罚主要依据《银行业监督管理法》和《商业银行法》;第五十七条规定村镇银行的接管、解散、撤销和破产,执行《商业银行法》及有关法律、行政法规的规定。笔者认为,同商业银行相比,村镇银行在设立、运行、监管和市场退出方面都有其自身的独特性,因此,村镇银行在这些方面应该有其独特且完善的一套法律制度,而不是长期依赖于《公司法》《商业银行法》和《银行业监督管理法》等相关法律法规。此外,为了保障村镇银行的可持续发展,国家还必须尽快建立健全与村镇银行相关的财政支持、税收优惠等配套政策规定。

(三)在《暂行规定》中进一步明确村镇银行的性质和村镇银行的市场定位

根据《暂行规定》第二、三、四条的规定,村镇银行很明显不是政策性银行,但从其服务三农的宗旨看,它又不同于一般意义上的商业银行,所以目前学界的主流观点是,村镇银行是商业银行,但又不是一般意义上的商业银行[13]。但笔者认为,从农村金融及村镇银行自身发展需要的角度来看,村镇银行既不能定性为商业银行,也不能定性为政策性银行。从本质上讲村镇银行是商业性银行,但又具有很强的政策性,所以笔者认为,可以将其大胆的界定为农村政策性商业银行。此外,村镇银行市场定位的准确与否直接关系到村镇银行经营模式、发展前景的问题[14],所以准确的市场定位对村镇银行的发展具有重要意义。但《暂行规定》中对于村镇银行的市场定位并不是很清楚,尤其不够具体和详细,所以必须在《暂行规定》明确村镇银行的市场定位,防止村镇银行偏离服务“三农”和支持新农村建设的宗旨。

(四)调整《暂行规定》中关于村镇银行存款以外资金来源的限制

资金来源匮乏是制约村镇银行发展的重要原因。村镇银行资金来源主要有两条途径,第一,吸收存款人的存款;第二,村镇银行股东投入的资金。《暂行规定》中没有对村镇银行吸收存款做任何的规定,但是对股东持股比例有很大的限制。比如,最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%,单个自然人股东及关联方持股比例和单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。笔者认为,在村镇银行发展初期阶段亟需资金的情况下,这一规定严重制约了村镇银行的资金来源,不利于镇银行信贷支农作用的发挥和长远发展,所以现在应该对《暂行规定》中有关限制股东持股比例的条款加以修改,并逐渐放宽对村镇银行股东持股比例的限制。

(五)建立健全《暂行规定》中有关村镇银行监管和责任追究的法规体系

村镇银行的有效监管与责任追究必须以健全、规范的监管和责任法规体系为基础[15],而《暂行规定》第六章“监督检查”中关于村镇银行监管和责任追究的法律制度很不健全,具体的可行性规定极少,尤其在责任追究方面,基本没有自己的法律依据,而是依照银行业监督管理法和商业银行法追究法律责任。所以,我国必须根据村镇银行自身发展的特点,构建村镇银行特有的监管法律制度,从而使村镇银行的监管法规、监管制度和监管程序得以健全和完善。此外,笔者认为,没有法律责任保障的监管是没有意义的监管,法律责任是任何一部完整法律都不可或缺的重要内容,并且通常做法都是将其专设为一章。但《暂行规定》中没有规定法律责任这一章内容,而是将其很少的规定放在了“监督检查”这一章内容中,所以,应该在《暂行规定》中尽快建立健全村镇银行的法律责任追究制度。

(六)完善农业保险和建立存款保险制度

由于农业具有不稳定性、弱质性、低收益性和高自然风险性,所以在我国当前农业保险严重缺乏的情况下,村镇银行在经济利益的驱动下很难长期坚持“为农业、农民、农村经济发展提供金融服务的经营理念”[14]。而且,现在已经出现一部分村镇银行偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨的现象。所以,我国应尽快建立健全农业政策性保险制度,大力发展农业保险,提高农业经济抵御自然灾害和意外事件的能力,从而有效降低村镇银行的信贷风险[15],使得村镇银行信贷支农工作可以持续、健康、稳定地发展。此外,笔者认为,当前我国村镇银行吸存困难的主要原因是村镇银行还处于发展的初期阶段,社会认可度较低,尤其农民对其存款的安全性认可度较低,所以我们可以借鉴美国社区银行的存款保险制度,由我国政府强制对村镇银行建立强制性的存款保险制度。这样,一旦村镇银行出现风险甚至倒闭,无法向存款人兑付时,存款保险可以发挥作用,减少储户的损失,从而增加农民对村镇银行的信心和认可度,同时也可以保证村镇银行的贷款资金来源,促进村镇银行的可持续发展。

改善乡镇银行法律制度责任编辑:陈老师    阅读:人次