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我国自贸区外汇监管模式分析

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摘要:本文在对国际外汇监管模式经验研究的基础上,重点对我国自贸区现行外汇监管模式进行了评估分析,并提出构建我国自贸区外汇监管新模式的思路和具体实现路径。旨在探索建立与自贸区相适应的外汇管理新体制,为实现人民币资本项目可兑换提供基础,并在风险可控的前提下,进一步推进改革,创新手段,积累在全国可复制可推广的外汇监管经验。

关键词:自贸区;外汇监管;人民币资本项目可兑换;负面清单;跨境资金流动;外汇风险管理;宏观审慎;微观审慎;本外币一体化

一、自贸区外汇监管模式研究背景及其现实意义

2013年11月,中国(上海)自由贸易试验区挂牌运行。这是继中国改革开放设立特殊经济区后又一重大改革试验。上海之后,天津、广东、福建也先后实施自由贸易试验区改革。2016年8月底,党中央、国务院决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市再建立7个新的自贸试验区。2017年4月,国务院正式批复7个自贸试验区,并印发了《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》。自贸区是新形势下中央统筹国内、国际两个大局的重要举措,是我国面临国内经济结构调整和国际竞争格局变化双重压力下作出的实行更加主动开放战略的重大决定。从国内大局的角度看,自贸区是我国启动新一轮改革开放的重要支点。改革开放以来,我国通过建立以鼓励出口和招商引资为主的外向型经济体制,成功解决了外汇短缺、资本短缺和供给短缺的瓶颈制约,通过参与跨国公司全球价值链分工体系,以制造业代工的方式建立了加工贸易的生产及贸易格局,并以此推动了中国经济的持续增长。

目前,我国已成为外贸第一大国和世界第二大经济体,但我国金融对全球资源的配置作用还相当有限。一方面,随着全球经济增长减速、外需萎缩、贸易摩擦及保护主义加剧、国内要素价格全面上涨、发达国家再工业化引发制造业回流趋势不断增强,我国依赖加工贸易大进大出的时代已经基本结束。另一方面,外向型经济体制的继续实施也可能会大大激化中国经济和世界经济的矛盾与冲突。中国经济正进入转型的攻坚期,急需通过设立自贸区,从一定区域开始试点,探索我国对外开放的新路径和新模式,形成全国范围内可复制、可推广的新经验,从而推动我国新一轮高水平的改革开放,培育我国参与和引领国际合作竞争的新优势,拓展经济增长的新空间。从国际视角来看,WTO框架下多哈谈判陷入停滞,导致越来越多的发达国家和地区逐渐放弃多哈谈判等全球多边贸易体制,转而缔结双边和区域投资贸易协定。目前,美国等发达国家正通过主导跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、泛大西洋贸易和投资协定(TTIP)和服务贸易协定(TISA)的谈判,建立更高标准的投资贸易规则体系。其中投资方面的规则体系包括:更加公平的投资环境;国民待遇和负面清单的准入管理模式;投资后的权益保护,如外汇资金的汇兑转移、金融服务、商业秘密保护,税收征收等。这些更高标准的投资贸易规则体系正在重塑国际贸易、投资、经济全球化的新环境和新格局,而这些也恰是中美双边投资协定(BIT)谈判的主要分歧。为了摆脱被边缘化的困境,以及丧失国际竞争的主动权和国际规则的话语权的危险,中国急需通过自贸区的设立,从一个小范围先行推动部分领域更高标准的开放试点,以应对TPP、TTIP等全球规则变局,并建立起与国际通行规则相衔接的制度框架,更好地适应经济全球化的新形势。国际上通常所说的自贸区有两种形式:一种是自由贸易区(FTA),指的是由两个或两个以上的国家或地区组成的,在WTO最惠国待遇基础上相互进一步开放市场,分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒,改善服务业市场准入条件,实现贸易和投资的自由化,从而形成促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素自由流动的“大区”,如北美自贸区、中日韩自贸区等。另一种是国内的自由贸易园区(FTZ),指的是在一国或地区境内设立的一小块境内关外、实行自由贸易的区域,对运入该区域的任何货物的进口税及其他个税都被视为关境外实行特殊海关监管制度。上海自贸区便是自由贸易园区。

世界上共有1200多个国内自由贸易区,美国是世界上设立自由贸易区最多的国家,约260个,遍布美国的主要港口城市。这两种含义的自贸区从定义上看有一个共同的特征,都是主要针对货物贸易实行税收优惠或其他贸易便利化措施,其目的是降低贸易成本,促进货物贸易的发展。而从我国设立自贸区的背景来看,我国自贸区的功能定位绝不仅限于“货物贸易自由化”,而是货物贸易与服务贸易自由化、投资自由化、金融自由化的相互联动,目的是要通过改革和制度创新,形成具有国际水准的金融自由化、投资贸易自由化、航运国际化、监管高效透明化、法制环境规范化的自贸区,为我国扩大开放、深化改革探索新思路和新途径,为我国未来参与更高标准的区域贸易投资协定奠定坚实基础。本文认为,从自贸区外汇管理改革入手,可以在外汇管理向自由化迈进中提前开展一些风险和压力测试,探索建立与自贸区相适应的外汇管理新体制,为实现人民币资本项目可兑换提供实证基础。因此,自贸区外汇监管目标应当契合自贸区总体方案的主要任务和中央十三五规划建议中对外汇管理转变的要求,按照国家外汇管理总局“五个转变”的思路,在风险可控的前提下进一步推进外汇管理重点领域的改革,创新外汇管理的手段,积累在全国可复制可推广的外汇监管经验。具体而言:一是充分发挥自贸区“试验田”的作用,本着可复制可推广的原则,在自贸区内对于资本项目可兑换等重点领域改革进行先行先试;二是配合外汇管理重点领域改革,在简政放权的同时,积极探索创新与之相适应的外汇管理手段,尝试建立外汇管理负面清单,完善跨境资金流动监测,加强事中事后监管,切实防范跨境资金流动风险;三是总结积累自贸区外汇管理改革和管理的经验,按照成熟一项、推广一项的原则,将区内的外汇管理改革试验成果向全国推广。

二、国际外汇监管模式经验借鉴

(一)国外以负面清单为立法思路的外汇管理法规体系

经验借鉴从国际经验上来看,多个国家在逐步放开资本项目管制的过程中,配套采取以负面清单为立法思路的外汇管理法规体系设计,如经济合作与发展组织(OECD)34个成员国均在《资本流动自由化通则》自由化项目清单下通过各自的负面清单有不同程度地限制性保留;《马斯特里赫特条约》要求成员国应于1990年7月1日前解除资本流动管制,但同意西班牙等国有一定过渡期,在《条约》所附“负面清单”范围内实施管制。以下主要介绍韩国的负面清单法规体系建设经验。1995年韩国加入经合组织,1996年正式签订会员国协议。为配合资本项目可兑换进程,其法律法规体系也由以“正面清单”为特点转变为以“负面清单”为特点。韩国根据本国经济金融发展情况,分步骤实施负面清单,逐步缩小负面清单范围,并随之修订外汇管理法律法规,建立适应负面清单管理、有弹性的外汇管理法律法规体系。1996年,在经合组织《资本流动自由化通则》的资本流动自由化清单(共16大项)范围内,提出针对12大项目的73小项保留措施,覆盖面较广,且非常具体。主要的限制手段可以分为三类:一是对交易所涉及的金额或占比限制;二是对交易期限进行限制;三是区分本外币,个别项目对本币有所限制。此外,1996年的负面清单(保留措施)列表中,对部分措施设定了保留期限,过渡期一般为2~3年;还有部分措施则为韩国政府预留了较大解释空间和灵活性。2013年进一步压缩负面清单内容,减少至针对6项交易的11项保留措施。与1996年的保留措施相比,2013年取消了针对直接与国际商业交易或提供国际服务挂钩的信贷、保证、担保和金融备用机制、存款账户业务、资本资产的实际流动、其他可转让票据和非证券化债券业务、金融信贷和贷款、外汇业务等6项交易的保留。保留的11项措施中,涉及直接投资5项,涉及保险公司业务5项,涉及非居民境内证券投资1项。韩国建立了适应负面清单管理的、有弹性的外汇管理法律法规体系。目前,韩国的外汇管理法规体系主要分为三个层次:第一个层面是具有最高法律效力的《外汇交易法》,在最高层级的法律层次正面规定涉外主体的权利义务。《外汇交易法》施行负面清单管理,仅对涉及国家经济安全和金融市场稳定的部分交易进行最小程度限制,同时规定了涉汇主体的申报义务。第二个层面是《外汇交易规定》、法案的《施行令》以及《外汇信息集中机构运行规定》等行政性规定,共同构成对外汇交易进行信息搜集、监测和管理的法规体系。第三层是韩国银行等相关部门授权并指导“韩国全国银行联合会”和“外汇专门委员会”编写的《外汇交易业务处理指南》等操作规程,具体指导银行、企业执行相关法令。

(二)国外统计监测经验借鉴

一是数据采集内容方面。目前,各国跨境资金流动统计主要以国际货币基金组织编制的《国际收支统计手册(第六版)》、IMF与世界银行、经合组织等共同编制的《外债统计:编制者和使用者指南》、国际清算银行“地方银行业统计数据”(LBS)和“合并银行业统计数据”(CBS)作为理论基础,并结合各国外汇管理的需要,对涉及跨境资金流动的经济交易、金融资产与负债的流量与存量、对外债务的存量、期限及构成等数据进行统计。二是在数据采集方式方面。现行数据采集方式主要有国际交易报告系统和调查体系两种。国际交易报告系统逐笔统计国际收支现金交易,数据来自企业向国内银行报送的信息,即银行间接申报体系。调查体系根据调查对象的不同,可分为企业调查、家庭和个人调查等不同方式。企业等调查体系收集的是关于企业等市场主体的总体数据,而不是逐笔交易数据。当前,不同国家或地区均根据本国情况选择适当的数据采集方式。具体来看:法国央行主要采用抽样调查方法,以分层抽样的4000家公司及1000家大的申报者为调查对象,每年收集一次数据,同时,利用多种资源和数据库采集股权投资、债权投资等直接投资数据;德国央行对单笔金额高于12500欧元的居民与非居民之间的所有交易进行逐笔采集,主要采集信息包括股权资本、股东借款和境外关联企业借款三部分;日本的金融机构申报统计采用以申报系统为主,管理、调查和估算数据为辅的数据收集方式;新加坡的国际收支统计采用了分散采集体系,由一系列不同部门开展的抽样调查组成,具体包括入境游客抽样调查、国际服务贸易调查、海外投资调查以及外债交易调查、投资基金调查等;韩国采用银行申报制度,即银行有义务将发生的每一笔外汇收付业务的明细信息报送至韩国银行。

(三)国外外汇风险管理经验借鉴

从国际经验来看,伴随着资本管制的放开,各国更加注重与之配套的外汇风险管理,通过宏观层面和微观层面监管措施的相互配合应对资本流动波动对经济和金融的冲击。在宏观层面上:通过强化宏观审慎管理的框架和措施,防范系统性风险。相应的举措包括建立较为完善的风险预警体系、加强系统性风险监测、在特定条件下实施具有资本管制色彩的宏观审慎管理措施。如欧盟建立了风险提前预警系统;经济合作与发展组织(OECD)和国际货币基金组织(IMF)均认为宏观审慎管理和资本自由化并不矛盾,宏观审慎和资本流动管理措施之间存在重合,在特定条件下可以动用管制和保护措施;OECD还对其成员采取的宏观审慎资本流动管理措施进行了评估列举,主要包括但不限于限制类措施、税收类措施和准备金要求。在微观层面上:不断完善事中、事后监管,改进微观审慎管理。相应的举措包括集中监管资源强化对金融机构的监管、加强宏观审慎和微观审慎监管的配合等。韩国在授权外汇业务集中在金融机构办理的同时,强化对银行的监管,包括要求银行作为信息报送主体,强化银行报告制度,加强展业三原则的运用;英国根据各金融机构的潜在风险对机构进行分类,并针对不同类别的机构实施有针对性的主体监管,在监管过程中科学制定标准化监管流程,充分运用多种非现场监管手段,加强对被监管者的市场教育,强化监管信息披露,与监管对象定期沟通,建立良好的政策传导机制等。

(四)经验小结

从国际外汇监管经验可以看出,我国要实行更加有效率、更加全面的外汇监管,应在自贸区内外汇监管方面借鉴以下几方面的国际实践成果:一是在自贸区内建立全新的外汇管理法规体系。自贸区应比照开放的国际经验,制定经常项目、资本项目自由流通法则,尤其重点要在资本项下率先制定法则,以促进外汇有效流动。二是在自贸区采取更加科学的监测制度,研究建立全覆盖的自贸区统计监测系统,实行高频率、全口径的数据采集,同时,采取重点业务与一般业务相结合,对落地政策要重点、全口径、高频率采集,对一般业务要辅以抽样调查或典型调查,保证对数据管控的严密性。三是在自贸区研究建设一套预警监测指标,设定弹性阀值,采取分层主体管理,即银行与企业两大主体分层风险管理,制定并完善报告制度。四是严查严控,对违反规定、瞒报漏报要实行零容忍,树立自贸区外汇管理主动权的权威性。

三、我国自贸区现行外汇监管模式评估分析

上海自贸区作为第一个自贸试验区,较早开始在外汇管理方面进行先行试点,并取得了一系列创新成果。但从实践来看,我国自贸区还普遍存在外汇管理法规体系不健全、统计监测体系不完善、外汇风险管理水平偏弱等问题,如果继续沿用现有法律法规、统计监测和风险管理模式,将与自贸区先行先试、改革创新目的相违背,也难以形成可复制、可推广的改革开放政策,本文对我国自贸区外汇管理模式有以下几方面的评估与判断:

(一)我国自贸区现行外汇管理法规体系评估

目前,上海、天津、广东、福建四个自贸区仍然与全国其他地区一样,适用按照“正面清单”的立法思路,基于行为监管的模式制定的,以《外汇管理条例》为核心,外汇管理行政法规、部门规章、规范性文件为主体的法规体系框架。作为外汇管理法律法规体系核心的《外汇管理条例》主要对于经常项目管理、资本项目外汇管理、金融机构外汇业务管理、人民币汇率和外汇市场管理等外汇业务和行为进行规范,同时对于外汇管理部门的监督管理职责、违反外汇管理相关规定的法律责任等进行规定。其他外汇管理法规主要是在《外汇管理条例》框架下对各项外汇业务和外汇交易、汇兑行为相关规定进一步细化,同时,随着外汇形势的变化,对于《外汇管理条例》中部分未涉及的外汇业务和外汇交易、汇兑行为作进一步补充规定。仅个别规范性文件的制定引入了负面清单管理思路,如《跨国公司外汇资金集中运营管理规定》在资本金和外债结汇方面引入负面清单管理,资本金和外债资金可先结汇进入企业开立的人民币专用存款账户,审核真实性后对外支付,但规定强调,特殊敏感行业不得参与及共享归集的外债额度。与全国其他地区相比,自贸区在部分外汇管理政策上取得一定突破,但这些政策突破主要是基于正面清单外汇管理,对原有的相关外汇管理规定进一步放宽管制程度。总体来看,随着自贸区外汇管理改革推进,自贸区现行正面清单思路的外汇管理法律法规框架体系已经难以适应区内外汇管理目标的需要。主要体现在:一是不能适应简政放权的需要。截至2016年12月底,现行有效外汇管理主要法规仍有231件,从法规所规范的业务性质看,按照综合、经常项目外汇管理、资本项目外汇管理、金融机构外汇业务监管、人民币汇率与外汇市场、国际收支与外汇统计、外汇检查与法规适用、外汇科技管理8大项目分类。

从法律位阶上看,共有行政法规3件、部门规章21件,其余207件均为外汇局发布的规范性文件。法律法规数量繁多,不仅普通涉汇主体,即便外汇管理工作人员也难以完全了解、掌握。此外,对于同一管理项目,先后下发多个通知,缺乏统一规范全流程的基础性法规,法规透明度不高。仅以境内居民个人投资境内上市外资股业务为例,2001年就制定了4件规范性文件,其中2件均为补充通知。现行有效规范性文件中,还有大量针对个别主体、个别业务的单独批复。二是不能适应资本项目可兑换的需要。一方面,正面清单的法规体系难以与资本项目可兑换的国际标准相衔接,资本项目可兑换尽管不像经常项目可兑换一样有国际统一标准,但还是有一些基本要求,如负面清单管理、取消外汇交易实需原则等;另一方面,随着资本项目外汇管制的逐步放开,相关的外汇业务和外汇行为将日益增多,以“正面清单”逐一规范资本项目交易也不现实。三是难以适应流出入均衡管理要求。受外汇收支形势变化限制,外汇管理目标一直在“控流入”和“控流出”之间摆动,导致立法模式“钟摆化”。现行的《外汇管理条例》虽然提出了流出入均衡管理的原则,但总体上仍以规范流入结汇为主。目前随着外汇管理改革推进,外汇形势变化将更加复杂,之前的法规框架难以适应当前对跨境资金流动实施流出入均衡管理、防范跨境资本流动风险的需求。四是基于行为监管的模式难以适应从行为监管到主体监管的转变,同时立法多以合规性监管为主,监管有效性不高。

(二)我国自贸区现行统计监测体系评估

上海自贸区成立后,为及时了解掌握自贸区业务进展,把握相应资金的流动状况,切实防范货物贸易跨境资金流动风险,在利用现有外汇业务系统的基础上,建立了一套自贸区外汇收支统计监测体系。一是充分利用现有外汇业务系统。上海自贸区外汇收支统计监测体系建立在现有的外汇业务系统之上,沿用现有的外汇业务数据采集体系,利用已有的企业基础数据库及外汇交易相关数据。二是增加自贸区标识。外汇局总局在外汇业务系统的特殊经济区域类型中增加了“自贸区”类型,上海分局将相关企业的标识全部改为自贸区,为自贸区跨境贸易外汇收支统计打下了扎实基础。三是建立样本组。充分利用跨境系统研究建立自贸区企业样本组,并利用“灵活分析和查询”功能,每月汇总统计自贸区外汇收支数据。总体来看,当前自贸区跨境资金流动统计监测体系还有待进一步完善,主要有三个方面:一是企业基础数据库有待完善。对于新注册自贸区企业,在录入外汇业务系统时即可将特殊经济区域类型直接标识为“自由贸易试验区(非特殊监管区域)”“自由贸易试验区(特殊监管区域)”;但对于系统内自贸区存量企业则需要参照自贸区管委会提供的区内企业名单进行全面比对,区分不同情况修正系统中标识信息,方能建立完整全面的企业基础数据库。二是数据采集体系有待完善,统计内容有待补充,采集频率有待提高。现有统计数据难以适应资本项目改革的需要,例如外债比例自律管理,需要根据企业净资产核定其外债额度,但在现有数据采集模式下无法获得这一数据;同时,由于自贸区属于改革的前沿阵地,统计监测的频率要求更高,因此重要的外汇业务数据应要求相关机构按日填报。三是监测预警体系有待完善。当前,对自贸区的监测预警仍处于探索阶段,长远来看应建立科学有效的自贸区外汇收支监测体系,并配套在系统中加以实现应用。

(三)我国自贸区现行外汇风险管理模式评估

从宏观层面看,上海自贸区先行一步,针对跨境资金流动风险加强宏观审慎管理,建立对外债规模、货币错配、短期资本流入的宏观审慎管理框架。在外债规模方面,区分区内企业、非银行金融机构和银行设置不同的净资产比例作为外债规模约束;在防范货币错配风险方面,根据对本外币设置不同的风险转换因子,引导融资主体多采用人民币融资;在防范短期资本大量流动方面,对期限1年以上的中长期借款和1年内的短期借款设置不同的期限转换因子,引导融资主体多融入长期资金,抑制短期资本的流入。从微观层面看,四个自贸区按照放管结合的思路,在事中事后监测指标、管理手段创新等方面开展积极探索。一是转变对银行合规性全面监管的方式,对银行提出履行展业三原则的要求,要求从形式性审查上升到实质性审查,进一步明确银行的法定义务;二是逐步细化事中事后监测指标体系,加强对跨境资金流动监测与分析系统的运用,自主建立监测指标体系,在货物贸易项下建立了宏观、中观和微观三个层面的监测指标,在资本项下建立了合规性指标和异常指标;三是不断完善事中事后监测手段,通过承诺书、分类管理、风险提示函等多种渠道监督和引导涉汇主体依法经营。总体来看,由于自贸区对跨境资金宏观审慎管理刚刚起步,事中事后监管也处于探索阶段,仍需进一步完善。主要表现在:宏观层面上,除了上海自贸区外,其他三个自贸区尚未形成宏观审慎分析框架,四个自贸区可使用的宏观审慎工具也有待于进一步研究和充实。微观层面上,事中事后监管的制度、手段有待进一步完善。一方面现行的事中事后监管体系和监管制度仍存在条线化监管现象,分别从经常项目、资本项目对涉外主体进行监管管理,难以形成全方位监管合力;另一方面,业务下放到金融机构后,相应的对金融机构的监管机制有待健全,如展业三原则规定并不系统,而是散见于个别法规,与展业三原则相配套的监督检查指引和事后评估标准尚未制定。

四、我国自贸区外汇监管模式构建结合

我国自贸区外汇监管模式的目标、现状和国际上外汇监管经验来看,我国自贸区外汇监管模式构建的总体思路应从三个方面考虑:一是探索循序渐进地在区内建立并试行外汇管理负面清单,以负面清单管理模式推进外汇管理重点领域尤其是资本项目外汇管理改革,进一步简政放权;二是配合区内外汇管理负面清单的试行,加快对配套的信息采集系统和信息资源共享机制建设;三是放管结合,在放开事前审批的同时,加强宏观审慎监管和微观审慎监管的协调配合,进一步完善事中事后监管,切实防范跨境资金流动风险。

(一)逐步建立并试行自贸区内外汇管理负面清单

自贸区外汇管理负面清单应当在中央和总局逐步推进外汇管理改革的总体部署下进行设计,并充分利用自贸区资本项目改革试点优势对放宽的限制性措施进行科学风险评估,在风险可控的前提下确定负面清单的涵盖范围并向全国进行推广。目前情形下,宜采取分步实施,负面清单涵盖范围应先大后小,先个人后企业,先资本后经常,本外币并举,且随着实施过程研究缩小清单范围。此外,应同时推进和完善与负面清单相配套的相关行政审批和信息公开等制度建设。1.自贸区外汇管理负面清单的制定原则。参照《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》,外汇管理负面清单的制定应当遵循法治、安全、渐进、必要和公开原则。一是法治原则。即外汇管理负面清单涵盖的内容、制定的程序都应依法进行。在涉及现行法规未明确限制或禁止的新设事项,应该在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订相应的法规。重大事项及专业性较强的事项要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序。二是安全原则。制定和实施外汇管理负面清单,要坚持总体国家安全观,要与市场承受能力、风险控制能力、外部监管能力等相适应,守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。三是渐进原则。制定和实施外汇管理负面清单,可以根据自贸区外汇管理改革具体情况,循序渐进地推进,并在取得可复制、可推广的经验后向全国推广。四是必要原则。列入外汇管理负面清单中的事项应当尽量简化、确属必要。五是公开原则。外汇管理负面清单的制定和实施要体现公开透明的原则,形成稳定、透明、可预期的制度安排,除依法应当保密之外,应及时地向社会公布制定和调整负面清单的事项、依据和结果,以及采取的监管措施,保持监管公开透明。2.自贸区外汇管理负面清单的设计实施。负面清单的地制定和实施,可分为以下三个步骤进行:第一阶段,在现行有效外汇管理法规内,全面梳理自贸区限制性措施,并按照不同项目、不同主体进行整理区分。本文初步整理出现有限制性措施32项(见右表),从限制性措施涉及的业务来看,主要集中在资本项目下,涉及直接投资、资本和货币市场工具、信贷业务和衍生工具及其它工具、不动产业务和个人资本交易子项目;在完全可兑换的经常项目下,涉及货物贸易、服务贸易和外币现钞管理中也存在少量限制性措施。交易环节受到限制的项目,与其相关的转移支付和汇兑环节也同时受到限制,此外,单独在汇兑环节也存在一定量的限制性措施。从限制性措施涉及的主体来看,资本项目下对个人的限制严于对机构的限制。第二阶段,结合基本国际规范和国际经验,并充分利用自贸区政策试点优势对现行限制性措施进行清理、归并和评估。一是结合基本国际规范和国际经验对现行限制性措施进行初步清理与归并。

对于经常项目下的业务,一般不对其汇兑进行限制,应考虑通过改进事中事后监管措施满足监管目的,不纳入负面清单。对于资本项目业务,可以考虑将《资本流动自由化通则》中的自由化清单附录或者IMF对于资本项目的划分作为资本项目业务划分标准,将现行限制性措施按照国际规范的项目划分进行归并。此外,按照外汇管理向主体监管转变的思路,还可以将机构进一步区分为银行、非银行金融机构和企业,对其限制性措施进一步进行清理与归并。二是充分利用自贸区政策试点的优势,按照自贸区外汇管理改革推进的步骤对现行限制性措施进行风险评估。2015年12月,人民银行发布关于金融支持中国福建、天津、广东自由贸易试验区建设的三大指导意见,对于外汇管理方面提出了五项意见,即“促进贸易投资便利化”“实行限额内资本项目可兑换”“推动外债宏观审慎管理,逐步统一境内机构外债政策”“支持发展总部经济和结算中心”和“支持银行发展人民币与外汇衍生产品服务”。五项政策具体实施后,将进一步放宽自贸区外汇管制。自贸区应充分利用政策试点优势,科学评估现有相关限制性措施对国家安全、收支平衡产生的影响,并将此作为相关限制性措施是否应纳入负面清单的重要依据。第三阶段,逐步构建自贸区外汇管理负面清单,推进和完善与负面清单相配套的相关制度建设。在第二阶段对现行限制性措施清理、归并和评估的基础上,预留一定的政策调整空间,形成自贸区外汇管理负面清单,并根据涉外经济发展规模、经济开放和市场化程度,适时对负面清单进行调整。同时,不断推进和完善与负面清单相配套的制度建设:一是建立和完善自贸区外汇管理事项(限制类)行政审批清单,对于有限保留的限制类措施通过行政审批清单明确审批事项的名称、设定依据、适用范围、实施主体、办理条件、申请材料清单及要求、办理程序及时限等。二是进一步完善相关业务操作指南,使得业务办理更加具有可操作性。可以借鉴国际经验,外汇局指导并充分发挥银行等金融机构协会的力量,由金融机构行业协会具体组织负责相关外汇业务的操作指南。三是建立和健全与负面清单相适应的信息公示制度及信息共享制度。

(二)配合自贸区外汇管理改革,推进跨境资金流动实时统计监测

第一阶段,依托现有外汇业务系统为基础,开展定时监测。获取自贸区区内企业名单,对各外汇业务系统的企业信息进行全面比对并修正,夯实统计监测的数据基础。根据自贸区外汇业务运作特征,构建科学有效的外汇收支统计监测指标体系,据以定期开展综合分析和主题分析。综合分析侧重于对自贸区的整体外汇收支情况进行监测分析,从交易性质、地区、行业、企业性质等角度进行监测,客观反映跨境资本流动的来源、流向、结构等;主题分析侧重于分析自贸区外汇改革政策的实施效果,总结试点外汇业务监管经验形成的值得关注的指标。第二阶段,完善跨境资金流动统计,实现实时监测。一是逐步完善数据采集范围。以自贸区自由账户管理系统为基础,全面采集跨境收支、结售汇、境内划转等外汇收支逐笔明细数据;从银行大集中数据库中直接获取贸易融资、外汇衍生品等外汇业务数据;补充会计师事务所、仓储公司等第三方商业机构审计和管理的数据;开展直接申报制度,完善企业调查制度,由企业直接报送外汇业务数据。二是提升数据采集频率。借助联机接口技术,开发实时统计监测系统,实现各报送机构数据的实时报送与接收。三是开展动态监测。运用实时监测系统开展监测,实现动态管理。例如,对区内机构借用外债的比例自律参数、机构和个人自主开展境外投资的额度、企业和银行现场核查检查的频率等进行动态调整。

(三)构建宏观审慎与微观审慎相配合的的外汇风险管理模式

在宏观管理层面,确立外汇管理宏观审慎管理目标是防范跨境资金流动系统性风险,区分不同风险建立监测指标,形成风险预警体系;根据主体潜在风险科学划分监管对象,对系统重要性的机构进行重点监管,重点考虑外债和金融衍生品等风险程度较高、杠杆比率较高的交易项目;借鉴国际经验,不断充实宏观审慎工具箱。在微观管理层面,一是打破条线监管模式,集中运用非现场监测资源,对涉汇主体外汇业务实施持续动态监测,逐步形成全面涵盖经常项目和资本项目交易、以企业和银行等重点主体为核心的非现场监管体系。针对自贸区内涉汇企业外汇业务的复杂性、特殊性,研究与之相适应的非现场监管内容与方法,完善与主体行为相关的结构性、波动性和风险性指标,以主体监管为核心,加强关联交易监测、波动性前瞻监测及异常交易重点监测,及时进行风险预警。二是建立金融机构主体报告制度。由于金融机构是外汇业务办理的主要机构,应建立金融机构主体报告制度,要求金融机构及时且如实向外汇局报告重大事项、重要信息或问题业务,报告的内容应主要包括外汇业务内控制度、业务办理失误事项、外汇业务创新事项、外汇风险事项以及外汇业务短期内大幅变化情况等。三是加强银行展业三原则运用。针对目前“展业三原则”概念比较宽泛、各银行标准不统一容易造成不公平竞争等问题,研究设计银行原则性监管指引,并结合风险提示函、约谈、培训等方式,加强对银行内控制度建设及执行情况的监督和检查。督促银行落实展业三原则的责任。四是加强外汇诚信体系建设。加快开发建设外汇信用信息数据库,对日常监管中发现的涉汇主体外汇业务信用信息进行收集、整理,综合利用人民银行个人征信系统的数据,会计师事务所、仓储公司等第三方商业机构审计和管理系统的数据,建立市场主体的外汇业务评价体系及评价数据库,推进外汇信用评级和分类管理,健全完善外汇违规信息公开披露机制,积极推进外汇违规信息公开披露。

(四)推进构建自贸区外汇管理体制机制

外汇管理功能性、行为监管向主体监管转变是实现外汇管理转型的重要工作。第一,自贸区外汇政策落地实施,从负面清单、数据监测和展业三原则来看,需要宏观、整体的一个强大监管系统。主体在涉外经济活动中可能涉及经常的钱用到资本上,反之亦然,如果按照目前条线区分管理监测,可能给实体经济带来成本,也给管理部门带来监测压力,所以,自贸区可以尝试统一监管机构试点。第二,加快本外币一体化协调推进。可以尝试自贸区本外币加强信息共享,建立协作制度,整合系统资源,构建评估体系,修订法规制度,完善监管政策,调整机构设置,加快人才建设。第三,自贸区应是实施价格工具管理的最好“试验田”,应在消除货物贸易、服务贸易等不便利措施的同时加快对价格型管理工具的研究运用,促进自贸区资源高效配置和流动。

参考文献:

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作者:王大贤 单位:国家外汇管理局山西省分局

我国自贸区外汇监管模式分析责任编辑:张雨    阅读:人次