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新型城镇化进程中农村社会保障法律问题分析

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摘要:在新型城镇化进程的大背景下,对农村社会保障制度提出了新的要求。在我国,在新型城镇化背景下要建构具有现代意义的农村社会保障制度,就必须脚踏实地制定出一整套适合我国具有中国特色的农村社会保障法律体系。

关键词:农村社会保障;法律问题

2014年3月16日国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(简称《规划》),《规划》在第七章第三节指出:扩大社会保障覆盖面。尤其是要把农民工纳入其中,允许外出农民工参加所在地的城镇居民基本医疗保险。从公平原则来说,社会保障应该是全民的,但是我国是一个典型的二元经济社会国家,因而农村社会保障制度是相对于城市社会保障制度而言的。

一、农村社会保障法律制度存在问题

农村社会保障制度建设关乎整个社会的公平正义以及农民的生活改善,有利于实现基本公共服务均等化,相应的社会关注度很高,利益诉求多样。农村社会保障制度经过几十年的发展有了一定的基础,但是在法律制度保障方面仍然有很大的欠缺,具体体现以下三个方面:

(一)立法滞后,法律体系不健全

《宪法》第45条虽然把物质帮助权作为我国公民最基本的权利,但是长期以来并没有出台基本法律来支撑这一条,仅有《老年人权益保障法》、《婚姻法》等法律对社会保障的相关内容作了一定规范和要求。2014年以前农村社会保障法律制度几近空白,唯有2006年出台的《农村五保户供养工作条例》对五保对象有较为明确的规定。由于法律的缺失,地方政府一直无所适从,在农村社会保障实施工作中是一盘散沙,各自有不同的“土政策”。2010年,国务院颁布《中华人民共和国社会保险法》,对农民工和失地农民的规定放在了最后的附则中,广大农民基本被排除在社会保险法之外。①目前我国仍没有统一的《农村社会保障法》,更不要说有专门性的法律。

(二)立法层级偏低

在法律体系各个部门法中,劳动与社会保障法一个独立的法律部门,因而根据我国《立法法》的规定应当由全国人大及常委员会制定效力层级仅次于宪法的社会保障的法律,然而全国人大及其常委会在此方面的立法为空白。层级越高制定的法律往往会多方征求意见,经过多次修改方能定稿。而层级低的立法要求并没有如此严格,今后修改也更为容易。而作为规定广大农民的养老、医疗、社会救助等方面的关乎农民民生问题的重要制度,却不是以法律的形式出台,而大多是以法规甚至是规章的形式出台,这和我们的初衷背道而驰,也违背了我们的法律精神。这样一来,就削弱了农村社会保障法律制度的权威性就,势必出现“上有政策、下有对策”的情况。

(三)法律救济机制不畅

现阶段我国农村社会保障救济途径欠缺的主要原因在于一是我国没有独立的社会保障争议诉讼程序;二是我国现行农村社会保障制度有关的法律责任和相应的制裁手段严重缺失,导致现实中农村社会保障基金被侵占、挪用的情况屡见不鲜。

二、农村社会保障法律体系的构建

当前构建农村社会保障制度就应当脚踏实地,制定出一整套适合我国当下国情的的具有中国特色的农村社会保障法律体系。

(一)加快立法进程,提高立法层级

从上文可知,现代意义上的社会保障制度最早形成于德国,同时德国也是最早形成社会保障法律体系的国家。虽然德国同大多数国家一样,城市社会保障制度的发展优于农村的社会保障,但总体来说,农村社会保障制度还是比较完善的。例如德国针对每一个农村社会养老保障项目都有相配套的立法措施。在农村社会保障方面,都有相应的法律法规与各个项目部分相对应。法律体系的构建并不能一蹴而就,在目前国家对于农村社会保障大力扶持的时期,我们当前最重要的是尽早出台《农村社会保障法》作为农村社会保障法律体系的总纲,就像宪法作为我国的根本大法,具有最高的法律效力,在效力层级上处于最顶端,而《农村社会保障法》在农村社会保障法律体系中也应当是处于最高效力,因而由全国人大来制定该法也是应有之义。《农村社会保障法》应当对农村社会保障的目的任务、基本原则、对象、权利义务、监督以及法律责任都做出相应的规定,以填补法律的空白。另外,农村社会保障各个项目在《农村社会保障法》出台的基础上也应当紧随其后相应出台,可以有全国人大常委或者国务院来制定。我国继《社会保险法》后,在2014年出台了《社会救助暂行办法》,办法的出台起到了积极的效应,也为农村社会保障各个项目的单行法规出台起了很好的带头作用,我们应当顺应当下新型城镇化的新趋势,积极构建农村社会保障法律体系。

(二)农村社会保障法与其他部门法的衔接力度

加大要想形成一个完整的法律体系,具体的来说:首先,部门内法律的配套。社会保障的某些内容依托与劳动法律关系的形成,如医疗保险、城镇居民养老保险、生育保险等,都是在建立了一定的劳动法律关系的基础上才能得以实现。因而在《劳动法》第九章专门规定了社会保险和福利。对于广大农民来说,除了农民工外的其他的农民并没有囊括进劳动法的调整对象,因而对于广大农民的社会保险和福利情况还需进一步立法规定。其次,其他部门法的衔接。民法上有相应的规定,但规定并不详尽,具体操作起来也有相当的难度。如按《物权法》第42条第2款、第2款虽然对农村土地征用应当支付相应的补偿费的规定,但是具体执行的补偿标准并没有规定,实践中地方政府征收补偿费都是按照各自的土政策来进行,各自的标准差别很大。而由于相当一部分地区地方政府补偿的征用土地费用较低,大量农民因失地而收入减少甚至没有收入,从而失去了生活保障。因此应当修改物权法或者对第42条进行法律解释,以明确具体征收的补偿标准。

(三)农村社会保障法律救济机制的完善

“徒法不足以自行”,一个完善的健全的法律体系,需要有合理的法律救济机制。首先,建立独立的行政复议机构。社会保障多半情况下是公民与政府部门打交道,因而设立独立的行政复议机构有其重要意义。在这方面我国台湾地区的做法我们可以借鉴一二,即成立统一、专门的社会保障行政复议委员会。②其次,建立相对独立的仲裁庭。我国的仲裁有经济仲裁和劳动仲裁,由于社会保障法与劳动法同属一个法律部门,我们认为目前最可行的做法是在劳动部门再增设社会保障仲裁庭,使得有一个新的独立的仲裁机构。在仲裁员的选拔制度上可以借鉴国外的做法,并不是简单的选用用固定的仲裁员,而是由双方当事人在一定的范围内各选一名自己认可的仲裁员,而第三名仲裁员由双方共同选出。再次,设立专门法庭。司法救济是是我们最后的救济手段,当前两项救济途径都受到阻碍时,法院是我们最后的保护伞。目前我们国家法庭的设置并没有社会保障庭,一般遇到社会保障案件都由民庭诉讼解决。这就导致有一些农村社会保障问题发生纠纷后,农民起诉到法院,经过审查发现不在法院的管辖范围以内,使得农民投诉无门。我们应当借鉴国外的经验,建立起独立的社会保障法庭建立我国专门的社会保障法院,专门审理社会保障争议案件。

三、总结

综上所述,农民的权益是我们应当牢牢谨记的关键问题,长期以来对农村社会保障的忽视导致了一系列的社会不公平的问题出现,而在现阶段大力推进新型城镇化的大背景下,为了构建有中国特色的农村社会保障制度,大力发展和完善相应的法律制度已是刻不容缓。

作者:周燕 单位:苏州农业职业技术学院

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