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社会保障视角下的双轮驱动作用

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摘要:

西方经济学家对政府与市场关系认识包括重商主义、古典自由主义、政府干预主义、现代自由主义和新凯恩斯主义的五个阶段,改革开放以来,我国进行了政府与市场关系的变化的实践,并深化了对其的认识。通过分析现阶段政府与市场在资源配置中的协同与冲突,提出了“有为政府”与“有效市场”双轮驱动有机结合协调政府与市场的关系的对策,认为为市场提供良好的宏观环境和社会环境的关键是政府对顶层设计和兜底工作的强化和认识。

关键词:

政府;市场;社会保障;功能交叉;政府职能

政府和市场的关系是发展现代市场经济必须面临的根本性问题,也是提升综合经济实力需要破解的难题。党的十八届三中全会强调经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,并更好地发挥政府的作用。这是我国社会主义市场经济发展的产物,也是中国特色社会主义理论不断完善的表现。目前,我国的市场经济体制已初步建立,但尚不完善的市场体系制约着市场在资源配置中作用的有效发挥,这必然会影响政治、文化、社会、生态等各个领域。同时只有政府发挥好四大职能,健全相关的法律法规,完善社会保障体系等,才能够保障社会公平、资源合理分配和有效利用,提高资源的利用效率和减少贫富差距,保障市场经济又好又快发展。因此,理顺政府和市场的关系,是发挥“有为政府”和“有效市场”双轮驱动作用的基本前提。

一、西方国家政府和市场关系的理论演变

依据西方经济学家对政府和市场关系的认识,可将其理论的演变大致分为五个阶段。

(一)重商主义理论15世纪至17世纪中叶,重商主义开始萌芽,并在西欧中央集权制度的扶植之下开始盛行,西欧国家通过统一的政府、统一的法律、统一的民族利益和统一的关税来积累货币财富,商业和商业资本的发展促进对外贸易活动的增加和世界资本市场的形成。国家干预商业推动着商业资本的蓬勃发展,在中央集权制的国家体制之下,国家干预凸显了国家在经济中的重要地位,国家干预被极度的推崇。在重商主义发展的同时,统治者为了防止被统治者的反抗,英国于1601年颁布了以宗教慈善观念为基础、保障项目极有限、保障水平极低下的《济贫法》,这算是处理政府与市场关系的第一部稳定社会的法律,即使统治者认为贫困是个人的一种“恶”。

(二)古典自由主义理论商业、商业资本和产业革命的兴起使得资本主义完全能够依靠自己的力量发展经济,此时国家干预的力量就显得微不足道甚至是没有必要,1776年,亚当•斯密出版了《国富论》,严厉批评了重商主义的政府干预理论和政策,主张自由放任的经济活动,政府无需干预,让市场这只无形的手来自动调节经济,但亚当•斯密不是完全否定政府干预,他对政府职能也做了三个方面的限定:“第一,保护社会,使其不受其他独立社会的侵犯。第二,尽可能保护社会上各个人,使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫,也就是说,要设立严正的司法机关。第三,建设并维持某些公共事业及某些公共设施(其建设与维持绝不是为了任何个人或少数人的利益),这种事业与设施,在由大社会经营,使其利润常能补偿所费而且有余,但若由个人或少数人经营,就绝不能补偿所费。”[1]继斯密之后的英国经济学家西尼尔和穆勒也主张自由放任的经济。这一阶段,社会保障的发展是迅速的,德国工人罢工运动立马让统治者认识到贫困、疾病、养老等问题不是个人责任,而是全社会的责任。以德国历史学派为代表的国家责任论认为接受救济是公民的一种权利,在1883年德国颁布了《疾病保险法》,1884年颁布《工伤保险法》,1889年颁布《养老、残疾、死亡保险法》,这都是为了解决当时激烈的社会群体冲突所颁布的法律,其本质也是政府为了解决市场的无能为力带来的社会冲突。

(三)政府干预主义理论1929年西方爆发严重的经济危机向人们宣布资本主义自由放任的市场经济机制失效,市场无法克服自身盲目性、滞后性、自发性的缺陷,源于公共物品的供给、垄断的存在、外部经济和信息不对称,“免费搭车者”和追逐私人利益的存在使得市场是无法提供公共物品,这些只能通过政府行为进行资源的再分配,政府干预又被再次提出,最具代表性的是凯恩斯1936年出版的《就业、利息和货币通论》,凯恩斯提倡发挥政府的经济职能,通过货币、财政、税收政策来刺激消费、增加需求、鼓励投资,这一理论被罗斯福成功的运用,推行“罗斯福新政”,取得不错的效果,使得资本主义经济快速恢复。政府干预也在社会保障方面得到了极大地发展,1942年英国的《贝弗里奇报告》里指出社会的“五大弊病”:贫困、疾病、无知、脏乱、懒惰,认为这些不再是个人的“恶”所造成,而是将社会保障权力看作是公民的一项基本权利,标志着现代社会对贫困问题的认识已经有了本质的转变,英国同时也是第一个宣布建立福利国家的国家。

(四)现代自由主义理论20世纪六七十年代以后,资本主义社会经济出现严重的“经济停滞、通货膨胀”,使得凯恩斯的政府干预理论黯然失色,对于处理政府与市场的关系进入新一轮的论战当中,现代自由主义站出来开始呼吁修复“看不见的手”,反对政府干预经济。在这一时期,出现了极端自由主义和提倡“第三条道路”,哈耶克是极端自由主义的代表,鼓吹绝对的自由竞争,反对一切垄断。德国新自由主义的代表缪勒•阿尔马克、罗普克、艾哈德坚持“第三条道路”,他们认为自由市场是最佳的经济运行方式,它能够带来高效率和经济增长,但并非在经济与社会生活各个方面都是最好的组织方式,且不能自动地实现社会公平,还会带来许多社会问题和矛盾。[2]这为以后怎样合理处理政府与市场的关系奠定了理论基础。

(五)新凯恩斯主义理论面对二战之后的经济衰退和高失业率,实践再次提出政府对经济总量进行干预的必要性,并在凯恩斯主义的基础上提出新凯恩斯主义,寻求新的研究方法,重新审视了政府干预的有效性和局限性,正确认识政府的四大职能和市场在经济发展中产生的社会问题和它的无能无力,为以后动态调节政府与市场关系做出了贡献。

二、改革开放以来我国对政府和市场关系认识与实践的深化

随着国内外经济发展形势的不断变化,我国对政府和市场关系的认识也经历了一个逐步深化的过程,在发展实践中逐步打破传统思想观念的束缚,因时制宜的进行理念创新。早在计划经济时期,我国政府扮演着“全能政府”的角色,政府通过行政手段直接管制经济发展,使得市场难以发挥作用。改革开放以后至20世纪80年代中期,政府的经济职能由“管制”转变为“干预”,形成“计划调节为主,市场调节为辅”的机制。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确提出“必须自觉依据和运用价值规律”。1992年邓小平同志在南巡讲话中强调了计划和市场都是经济手段,与社会主义和资本主义无关。随后党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制,“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,开始强调市场的基础性地位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八届三中全会提出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这次会议将市场进行重新的定位,在资源配置中不再是以基础性的作用而出现,而是起决定性的作用,政府开始放开市场自由度,市场在市场经济中的地位开始上升,但是并不意味着完全放开市场自由发展,也不是政府完全撒手不管,在这过程中,政府扮演的是“公益人”、“管制人”、“守夜人”角色,政府在前期的顶层设计提出实现社会主义市场经济的最高价值目标,维护公众利益,在后期的监管监制中提出科学、严格、合理的评价机制,严厉打击经济领域的违法犯罪活动,为社会主义市场机制的运行营造公平竞争的良好的经济和社会环境,并且在社会的微观环境方面要关注青少年、失业、养老、贫困、犯罪等问题。十八届三中全会提出的处理市场与政府关系主要从两个大的方面来解决,一方面是转变政府职能,建立服务型政府,注重推进简政放权,简政是为了解决政府机构冗杂、重叠、臃肿和办事程序复杂的问题,提高政府的办事效率;放权是为了解决寻租现象和权力过于集中问题,放权可以使得权力互相制约,促进权力、机会、规则公平,确立为公众服务为宗旨的意识和理念。另一方面是创新完善市场监管体系,建立法治型政府,市场的监管主要是靠建立法制制度来实现,建立严格的法制制度,政府应放开市场准入条件,提高市场准出条件,政府在准出门槛把握好质量关是关键,订立科学、合理、严格的准出标准制度和严苛的经济违法犯罪严惩制度,严厉打击经济违法犯罪,为社会主义市场的健康运行创造良好的社会环境和公平竞争的市场环境。我国社会保障体系的建立与发展现在还处于一个初步探索阶段,以1922年拟定的《劳动法案大纲》为开端,随后才受到越来越多的重视,社会保障体系也不断地完善,低保、养老、医疗、失业等保险在中国不断地得到改善,近期李迎生先生的《加强和创新社会管理:社会工作的视角》文章引起广泛的关注,认为居民收入分配差距不断扩大,一个庞大的社会弱势群体形成,社会结构出现了固化的趋势,社会矛盾、冲突集中爆发等问题应该受到足够的重视,[3]这是社会风险和市场的无能为力所带来的社会问题,我们应该通过政府干预的手段来解决,政府在宏观方面做好政治、经济、文化、生态问题的处理,也要更加关注社会微观层面的社会公共问题,为市场的有效运转提供良好的竞争环境。

三、现阶段政府和市场在资源配置中的协同与冲突

(一)政府和市场功能交叉,试图互相弥补缺陷政府与市场有自身存在的优势和自身无法克服缺陷,在处理政府与市场的关系中要发挥政府与市场的优势,我们也同时发现政府与市场交叉的功能可以互补缺漏,下面我们将比较政府与市场的优势与缺陷,最终实现政府与市场的职能定位,使得社会能够顺利运行。1.准公共产品供给的交叉公共产品的有效供给与私人产品的供给有着本质的区别,私人产品的价格是由需求和供给决定的,当社会边际效益等于社会边际成本,最后整个社会会实现帕累托最优,而公共产品的价格因边际效用的不同而支付不同的价格,最终是以税收的形式表现出来,政府通过收入再分配的形式和受益原则对社会资源进行再分配,这是政府能够弥补市场中只追求效率不注重公平的缺陷。[4]具有排他性、非竞争性或具有竞争性、非排他性的准公共产品的供给不是政府单独提供给社会的,而是政府行为与市场行为的交叉。准公共产品是政府进行收入再次分配的财政拨款供给予公众的,但是其中也有企业的行为,比如说公共基础设施建设、政府兴建学校、医院、养老院等,政府是通过招投标的形式让企业也参加进来,这样不仅提高了效率还节约了成本,准公共物品的提供就是政府行为与市场行为的结合,提高了市场的有效性。假设准公共产品的提供完全是由市场提供,根据“理性人假设”,企业是追求利润的最大化和成本最小化,准公共产品会出现劣质产品、服务水平下降、市场恶性竞争等现象,消费者也容易陷入集体行动的困境,政府管制的行为就凸显了其必要性,政府行为的有为也就体现了出来,所以准公共产品的供给是“有为政府”与“有效市场”的结合。政府与市场提供准公共产品的交叉如图所示。2.效率与公平的交叉市场追求的效率优先提高了资源的利用率,同时提高了劳动生产率,企业追求的目标是以最小的投入获得最大的产出,市场机制遵循的是优胜劣汰的原则,但是在社会上会带来一系列的诟病,[5]根据中国国情会产生贫富差距拉大、城乡差距扩大的问题,“富的越富,穷的越穷”,会引发严重的社会问题,政府从最初的“效率优先,兼顾公平”到“效率优先,更加注重公平”理念的转变说明政府与市场关系的微妙变化,效率与公平哪个多一点哪个少一点是我们要考虑的问题。在罗尔斯的《正义论》中有这样一段话:“一些人(运气平均主义)要求补偿自然不平等:将更多的社会益品分配给自然益品上状况较差的人。其他人(功利主义或至善论者)倾向于扩大自然的不平等,把更多的社会益品分配给那些自然禀赋已经让其他可以获得最佳利用的人,以及已经得到自然偏爱的人:将教育赋予那些最能学习的人,将收入赋予那些最能利用它的人,如此等等。”[6]罗尔斯对市场的资源配置作用进行了反思,在评估基本结构设计选项的不同结果的分配时,并不考虑自然能力的分布,这也引发我们的思考,在不同历史时期,效率与公平的较量不会停止,在注重效率时要更加注重公平,企业也是不断的转变经营理念,最终要实现企业的社会价值,这才是一个企业最终发展的终极目标,所以一个系统内部也是存在效率与公平的关系,他们是不断碰撞和交叉,最终实现政府与市场的和谐发展。3.交易成本的交叉不断减少交易成本是在市场竞争中取胜的关键,但是在生产和消费的过程中要考虑到外部经济问题,科斯在对外部影响时提出科斯定理,他提出如果交易费用为零,只要产权界定清楚,就能克服外部性,实现帕累托最优。[7]交易费用为零是一个前提,在现实生活中是实现不了的,这只是个理想状态。我们可以借鉴科斯定理,尽量减少交易成本,同时运用政府的力量来克服外部性,市场和政府同时可以减少交易成本,有时这是双赢。市场在生产和消费的过程中不断发挥自身外部经济作用来减少交易成本,而政府是通过法律监管的手段和可持续发展理念的引导来减少交易成本,解决市场中生产和消费的外部不经济问题。“搭便车”、信息不对称和逆向选择是市场无法克服的缺陷,增加了社会的额外成本,而政府恰恰能够通过公共物品的供给解决“搭便车”问题,通过信息公开和监督透明制度来解决一部分信息不对称问题,通过收入再分配来解决逆向选择问题,无形之中减少了交易成本、机会成本和时间成本。[8]政府通过强制力实现了征税权、禁止权和处罚权,维护市场机制的健康运行。

(二)政府权力和市场运作“进退两难”1.“越位、错位、缺位”降低了政府的执行力政府“越位”用一句话概括就是管不该管的,政府是我国社会主义建设的顶层设计师,对社会总体进行宏观调控,促进国民经济稳定增长、稳定就业、减少通货膨胀和促进国际收支平衡,这是宏观经济的目标。[9]政府应该多涉入宏观经济的调节,通过财政、税收、货币三大政策促进本国经济的发展,而不是过多的关注市场的微观方面,限制市场有效资源配置作用的发挥,增加交易成本的同时也使得寻租现象恶化,市场公平竞争的局面被打破,引发一系列的社会问题。政府“错位”用一句话概括就是不该管的管,机关办事程序复杂、政府机构臃肿、责任互相扯皮等现象是屡见不鲜,这都是政府权责不清造成管理、运行成本的提高和资源的浪费,不仅增加机构的运行成本,也给社会成员带来了时间成本、精力成本的增加,所以精简政府机构、简化办事程序、划分权责是趋势,提高人力、物力、信息的利用率是解决资源优化配置的重要内容。政府“缺位”用一句话概括就是该管的没管好,建立服务型政府就是要求政府在公共服务方面做好“公益人”的角色,转变观念,将“为人民服务”理念贯彻到每一位公职人员的工作当中。[10]例如,作为社会“稳定器、减震器、安全阀”的社会保障工作近年来受到政府及学界的广泛关注,但是在这过程中出现了城乡、区域和地区内部的差距不断扩大,庞大的社会弱势群体队伍和潜在的弱势群体在不断出现,社会结构出现固化等现象加剧了社会矛盾的激化,美国《社会工作百科全书》列出了处理社会问题的52个方面包括了许许多多的方面,给我们的启示是许多社会问题不是由个人的“恶”造成的,个人也承担不起这个责任,只会无力改变现状或是维持现状或是让情况变得更糟,所以政府要更一步强调“社会责任”。如性别歧视、青少年犯罪、失业、家庭暴力等都不是单一的因素所导致,都有多方面原因和很深的社会因素所造成,而市场对其是完全的无能为力,所以强调政府的社会职能在微观领域的干预,做好社会“兜底”工作。2.权力寻租减弱了政府的公信力寻租是指试图利用政治过程,让利益集团获得超过他们机会成本的经济报酬的行为,寻租行为是通过下面三种方式实现的:第一是通过游说或贿赂等手段直接获取租金;第二是通过各种手段改变政策环境间接获取租金;第三是表面上进行为生产性的投资活动,但其真正目的在于达到政府所确定的某种标准,并据此获取政府的补贴性租金。[11]寻租对于租金的获得不是通过市场公平的方式,而是通过权钱交易实现的,破坏了公平交易的市场秩序,与政府原有的维护市场公平的职能相违背,作为社会主义建设顶层设计师的角色黯然失色,公众失去了对于美好社会主义蓝图和公平竞争的市场的信心,减弱了政府的公信力,就像是在大众内心完美的一个公众人物的不当行为造成的失望是雷同的,在一个内部小系统是如此,在社会的大系统中亦相似。政府公信力的减弱会限制政府职能的发挥,政府的协调职能、服务职能、监督职能的发挥受到限制影响政府公信力,最终形成恶性循环,所以提高政府公信力对政府工作的开展至关重要。

四、“有为政府”与“有效市场”有机结合的作用机制分析

“有为政府”与“有效市场”怎样实现有机结合?笔者客观分析了政府与市场的关系,政府从政治职能、经济职能、文化职能做好顶层设计的工作,从社会职能做好“兜底”工作是为市场提供良好运行环境的关键,从而来弥补市场缺陷和无能为力,市场要发挥资源配置的决定性作用来促进政府的再次分配,在这过程中我们鼓励多元主体参与,改良社会大环境,促进社会和谐、健康、可持续发展。

(一)从“基础性”到“决定性”:现代市场体系作用机制1.现代市场体系依据市场规则和有序竞争实现资源配置效率市场经济是存在于发达商品经济的运行方式,是一种以市场为中心来组织社会经济、以市场机制为基础来配置社会资源的经济运行方式。市场作为资源配置最有效的方式在市场中的作用是通过价格机制、竞争机制、供求机制、风险机制来实现的,是通过以价格机制为核心来引导生产者和消费者作出理性选择,最终达到资源的优化配置。[12]在社会主义市场经济中,市场与政府的关系是相互交叉、相互补充的,市场通过四大机制来进行资源配置的同时,政府所做的就是通过三大政策调控宏观经济,做好“调控人”的角色,发挥四大职能界定权责关系和促进权力、机会、规则公平,创造公平的市场竞争和自由选择的市场环境,做好“公益人”的角色,积极发挥政府的禁止权、处罚权来进行有效的市场监管,营造公平公正的法治环境,做好“管制人”角色。为保证市场有序竞争实现资源配置的效率,政府做好“幕后”工作是关键,台后的政府做好舞台、灯光、音响,台前的市场才能在舞台上尽情展示。2.市场化改革为市场在资源配置中起决定性作用奠定基础从计划经济开始到十八届三中全会对于市场的定位和政府的角色出现“温度计”效应,在政府对市场干预减少的情况下,市场的地位不断地提升,政府和市场不断地在寻找一个“常温”,能够在不同的环境中显现适合环境不同的温度,在温度变化的过程中就是政府与市场各自寻找常温点的较量和合作。政府从最初的“全能政府”的角色开始逐渐转变为“服务型、法治型”政府,市场的作用也是从最初的由政府行为的过多干预转变为市场主动性能力逐渐加强,市场从最初在资源配置中期基础性作用转变为今天的决定性作用。市场化改革是不断寻找市场在资源配置中平衡点,以致能在资源配置中发挥市场的优点,政府也是在市场化中寻找自己在资源配置中的再次分配作用发挥的最优点和规范不当市场行为的监制作用,使其为市场资源配置作用的发挥提供公平公正的环境。

(二)转变政府职能,更好地挥政府的作用1.明确政府权力责任是建立有为政府的关键之处政府的角色定位应该是“调控人”、“公益人”、“监管人”的角色,由最初的“全能政府”向“服务型政府”转变,只有政府将自己的权责界定清楚之后才能更好地发挥政府的作用。政府经济职能的转变就是由最初的直接干预市场经济活动转变为间接地通过财政、税收、货币政策的宏观经济来稳定经济、促进就业、平衡国际收支、减少通胀,保障市场经济的正常运转,以及调节社会收入的差距。政府服务职能的转变就是由最初的机构冗杂、权责不清、服务理念落后转变为精简机构、权责清晰、服务意识增强来更好的为公众服务。政府监督职能的转变就是由最初的法律制度不健全、单主体参与转变为法律制度不断完善、多主体参与、问责制的完善,扩大了政府的监督覆盖面,由最初的涉及经济领域转变到公共服务领域,建立社会公共服务监督体制,同时鼓励监督的多元参与,公众和非政府组织也参与其中,建立信息公开制度,增加监督的透明度,进一步增加寻租的成本,使得寻租所损大于所益,提高了公众的权利、民主、公平的意识,增强了整个社会公平意识,促进市场的良性发展。[13]2.发挥政府社会职能是建立社会保障体系的题中之义政府的社会职能包括调节社会分配和组织社会保障的职能;保护生态环境和自然资源的职能;促进社会化服务体系建立的职能;提高人口质量,实行计划生育的职能。社会职能主要是进行社会管理,包括社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制。这些体系的建立能为良好市场的运行提供环境基础,解决市场失灵和市场无能为力所带来的贫富差距扩大、弱势群体增加、社会矛盾激化、社会结构固化的问题。贫富差距不仅是在城乡之间扩大,区域之间甚至是同一地区的社会成员之间也是在不断扩大,这是社会矛盾的一个重要因素。弱势群体包括儿童、女性、残疾人、老年人等,现在的农民工及农民工的子女也是出现在我们的视野,还有一部分边缘群体是潜在的弱势群体,社会风险和市场风险稍有变动,他们也将会被进入到弱势群体行列。与“富二代”相对应的“穷二代”也是吸引人们的眼球,子承父业和学业结束回家乡的情况越来越普遍,现代社会就业压力的加大使得一批“穷二代”不能仅仅通过自己这一代的努力改变现状,只能是通过父母多多少少的支持来发展,贫富差距也显现代际特征,社会结构出现固化,使得贫富差距进一步拉大。社会保障的范围还需进一步扩大,不仅要关注四大保险所包括的范围,还要关注社会更微观的层面,如女性、儿童、失业者、老年人等也是社会发展的必然趋势。

参考文献

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作者:王小川 张文政 刘富强 单位:甘肃农业大学 人文学院 甘肃省平凉市崇信县新窑镇镇政府

社会保障视角下的双轮驱动作用责任编辑:杨雪    阅读:人次