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社会保障城乡一体化的思考

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一、东部发达地区的社会保障制度城乡一体化实践

东部发达地区经济实力强,但不同地区也会根据本地具体情况,逐步推进社会保障制度的城乡一体化。他们在推进程序,推进重点等方面呈现出不同的特点。

(一)上海的“三维社会保障制度”

上海社保制度城乡一体化改革有五项思路,即:

1、制度先行,之后逐步提高保障水平。

2、建立独立于集体和企事业单位之外,适应社会主义市场经济需求的资金来源多元化、结构多层次、管理信息化、服务社会化、筹资渠道稳定可靠、资金安全平衡高效的社会保障体系。

3、建立健全包括养老、医疗、生育、失业、工伤在内的社会保险,鼓励开展补充保险和商业保险。

4、完善社会救助制度,健全社会福利、优抚安置和社会互助体系,大力发展社会慈善事业。

5、实现社会保险金的社会发放,切实维护劳动者权益。

总体来看,上海的社会保障城乡一体化路径分为两步走。第一步是建立制度:农村社会保障的体系要与城镇社会保障体系类似,都将包括基本保险、补充保险和社会救助三个版块;但每个版块的形成层次不同,基本保险通过法律法规予以保证,补充保险的运作依靠商业保险与市场参与,社会救助则可借力于社会慈善事业。第二步是提高水平:首先是实行政府、企业与个人的三方缴费机制,扩大资金来源,保证改革资金;其次是加大征缴力度,逐步做到应缴必缴;最后完善城保、镇保与农保的转移接续,最终实现社会保障制度的完全一体化。在这样的基本思路指导下,可以说上海的社会保障制度城乡一体化改革是一种由“基本保障”、“补充保险”和“附加保险”这三个层次组成的“三维社会保障制度”。

(二)江苏太仓的“三位一体”模式

太仓市社会保障城乡一体化的改革又叫“太仓实践”,该模式基本设计如下:

1、采取“培训、就业、保障”三位一体。2、将城保之外的人群划分出13种参保类型,这些人可以根据自己的情况选择参加何种保险。例如农村居民与失水渔民可参加城保或农保,被征地农民既可以选择参加城保,也可以选择参加土保或农保。

(三)广东东莞的“渐进式统一”模式

东莞市在社会保障城乡一体化中没有向上海那样直接建立制度,而是采取了小步快走的“渐进式统一”方式,其基本设计如下:

1、突出政府的主导地位。政府在改革中承担相当部分的资金投入责任,除市一级财政有计划、分步骤地扩大对农村社会保障的支持力度外,其他各级财政也在逐年加大对农村医保的投入力度。

2、实行差别分担的多级资金筹集机制。

东莞市将辖区内的28个镇按经济发展水平分为欠发达镇和非欠发达镇,欠发达镇与非欠发达镇的社会保障改革资金负担比例在市、镇、村之间有所不同,从而确保所有东莞籍的农民都能平等地享受基本社会保障。

3、循序渐进、小步快走、逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距。

4、实施有效衔接的城乡转换和并轨机制。

东莞市规定,原加入农保的人一旦在城市就业,就自动转入城市职工社会保障系,其农保下的权益也相应转入;反过来,如果这部分在城市就业的东莞人失业后又回到农村,则这种档案和权益的转移也将自动发生。同时,东莞市也在着手把农村社会保障并入城市职工社会保障体系中,实行统一管理,以求减轻农村社会保障的资金压力。

二、成都模式与东部发达地区社会保障制度城乡一体化的比较

(一)成都社会保障城乡一体化独特的改革背景

1、城乡二元化程度特别高。

成都的社会保障制度城乡一体化改革是从2003年开始的,改革一年后,截止到2004年末中国在2004年的城市化率为41.76%,而成都的城市化率(非农人口数量/总人口数量)仅为24.99%。同期,二元对比系数成都为0.18,城乡居民收入差异系数为0.73,恩格尔系数的差异系数为12.2%。可见,在成都进行社会保障制度城乡一体化改革的初期,成都面临城乡发展极度不平衡,二元结构突出的状态下,这种不平衡的程度甚至高于全国平均水平。这种特别高的二元结构要求成都的城乡一体化必须非常慎重,城乡一体是趋势,但不可操之过急,不能照搬上海的做法先将制度建立起来,只能循序渐进,逐步缩小城乡之间的差距。同时,由于乡镇的发展水平低,面积广,人口多,对社会保障城乡一体的资金压力也会比较大,像东莞市那样主要依靠政府主导和大量财政投入是缺乏可持续性的。

2、善于抓住各项变革契机。成都在2003年确立了新的市委班子,在新市委班子的带领下,有效突破了制度瓶颈,形成了城乡统筹“四位一体”的科学发展总体战略。在2008年,又抓住了耕地保护基金制度改革的好机会,有效缓解了社会保障城乡一体化的资金困难问题。

3、主要矛盾在养老成都本地人口流出量大,可在其他省市就业,因此与就业地伴随的生育、工伤与医疗保险需求矛盾在成都本地体现得就相对较弱。但作为打工者,最终希望落地归根,因此养老保险成为诸多社会保障中最为迫切的需求,也成为成都社会保障城乡一体化的重中之重,需要优先解决。太仓模式用培训促就业的方法在成都就可能不太适用了。

(二)成都社会保障城乡一体化独特的改革思路、改革方针与原则

成都推进社会保障城乡一体化改革的基本思路是把完善社会保障体系作为经济社会发展的重要保障,坚持制度构架城乡一体,待遇标准城乡衔接,实施覆盖城乡、城乡一体的、可持续发展的社会保障制度,统筹解决城乡居民老有所养、病有所医问题,实现全民社会保障。成都推进统筹城乡改革发展的方针是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”,同时坚持权力与义务相对应、保障水平与经济社会发展水平相适应的原则。

(三)成都社会保障城乡一体化独特的改革路径

成都社会保障制度城乡一体化的改革首先采取小范围试点,实行区市县统筹,将压力和权力同时下放,有利于掌握农民参保的意愿,然后再覆盖到零保险的城镇居民。在正式推广新制度时一方面注意减轻参保人员缴费压力,另一方面注意提供缴费的灵活性,例如根据参保人员的缴费能力与缴费意愿,设置10%-50%的五个缴费档次,既提高了参保人员的积极性,又保证了新制度的资金安全。

(四)成都社会保障城乡一体化独特的制度内容

1、农民工的综合社保制

维持全市参保农民工缴费标准不变,将其社会保险待遇扩大到包括老年补贴、住院医疗和门诊医疗、生育保险、失业补贴、工伤补偿在内的6个方面,实现了“一项缴费,六项待遇”。

2、首创“耕地保护基金”补贴农民参保缴费

结合农村产权制度改革,在全国首创利用“耕地保护基金”补贴农民参保缴费制度,将参保农民享有的“耕地保护基金”的90%直接用于缴纳养老保险费。这项措施丰富了成都社会保障城乡一体化改革的资金来源,并使农民的缴费负担降低了50%。

3、社会医疗保险“三合一”

在全国率先将城镇居民基本医疗保险、“新型农村合作医疗保险”与高校毕业生基本医疗保险并轨,实现了筹资标准、参保补助与待遇水平的城乡均等。

4、社会保障管理的城乡一体化

首先是社会保障经管部门的城乡一体化。将医疗、工伤、生育保险经办机构与社保局分离,并分别与原合作医疗服务中心合并成立医保局,各部门各司其职,并接受人社部门统一管理。其次是社会保障信息系统的城乡一体化。通过应用数据的集中与共享,实现了社保业务的网上经办和经办服务的“同城化”;城乡医保实现市级统筹与全域结算;养老、医疗、生育、失业、工伤保险可以一同征缴;城乡居民在社区内就可以查询社保信息和办理社保手续。

三、对成都社会保障城乡一体化的建议

(一)加快经济发展,改变复式二元经济结构

复式二元经济结构是阻碍成都市社会保障城乡一体化的最大掣肘,社会保障城乡一体化的最终实现不应当只是依靠行政强力,最佳的实现方式是基于经济发展水平均衡的自然实现,因此加快经济发展,打破二元结构是根本的解决之道。首先,要提高农业的生产技术水平,结合土地制度改革提高农业人口的边际生产率;第二,要开发地方特色经济,在区域经济竞争中,剑走偏锋,避免与经济发达地区的经济体直接竞争,通过特殊化战略实现本地经济的快速发展。最后,在经济发展过程中,不能忽视二元化的存在,不能用环境换发展,要重视市场和政府机制的同时发挥,解决产业结构升级以及因此引起的各种问题。

(二)保证政府支持及其可持续发展

政府的支持除体现在资金方面还可体现在政策方面。对于资金投入,要密切关注“耕地保护基金”的使用情况,避免违规挪用,同时加强对“耕地保护基金”的管理,实现基金的增值,维护政府投入社会保障一体化建设资金来源的安全性。对于政策扶持,成都各市级政府应对积极参保、投保的地区与行业给与经济发展等方面的政策支持,将城乡一体的社会保障制度建设作为发展与稳定的长远战略纳入发展规划。

(三)进一步完善社会保障信息系统的建设

进一步完善成都社会保障信息系统的建设,及时统计和了解成都市社会保障的各种信息,逐步实现社会保障信息在各个层面的共享。为劳动者在区域间流动时及时交纳保障金、监督相关单位对劳动用工人员的保障措施的具体落实情况以及监督社会保障资金的使用及筹集运营状况创造条件。

作者:马灿单位:中国青年政治学院社会工作学院

社会保障城乡一体化的思考责任编辑:陈老师    阅读:人次