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新型城镇化建设融资风险论文

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一、新型城镇化建设政府融资的来源

新型城镇化建设所需投入的资金时间长,具有较强的公益性特点。商业化投资只能针对可见经济效益的项目,对于未能在短时间就见经济效益或只能预期社会效益的项目,主要由政府来投资兴建。政府投资的首要前提是能顺利融资。与我国其他省份相似,过去十几年里,辽宁省城镇化所需基础设施建设的主要资金来源于城投公司为代表的地方政府融资平台。由于我国地方政府没有发债权,土地出让金与银行贷款成为城镇化推进过程中资金的主要来源。从未来的发展趋势看,建设用地指标越来越紧张,国家给予的用地计划指标下降,意味着将来地方政府的土地出让金收益来源有限。而银行贷款由于我国地方政府的债务问题正得到决策层的关注,银行会随后加强对地方政府扶持项目的放贷审查,惜贷会是其在未来一段时间内的正常反应。辽宁省地方政府债务数据虽然无法从公开的官方统计数据中获得,但王淑梅、邱菊(2004),④杨志安、闫妮(2012)⑤的研究表明,辽宁省政府的显性债务余额与其可支配的财力相比,已超出债务率警戒线。因此,辽宁新型城镇化建设必然要面对这样的问题:旧债未还又借新债。从政府融通资金的来源看:一是靠政府财政投入;二是从世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构获得资金,或是取得外国政府贷款;三是从国内政策性银行获得开发性贷款;四是争取国外或国内的专业投资商进行商业股本投资;五是组建上市公司,通过资本市场筹集资金;六是通过产业基金、信托、保险等经营机构向社会公众募集资金。对于农民市民化的投入主要用于医疗保障、养老保障、子女教育、保障性住房和社会管理费用等,主要依赖政府财政投入。对于社会效益显著的城镇化基础设施,争取政府财政投入、从世界银行、亚洲开发银行贷款或取得外国政府贷款、国内政策性银行贷款都是较为稳妥的资金来源。这些资金来源没有硬性的盈利性需求,贷款利率低,但审批贷款审批的时间较长,申请到审批过程中的程序性事务较为繁琐。对于不仅具有社会效益,还具有较为明显的经济效益的城镇化基础设施,可以吸纳商业化投资和社会闲散资金的投入。即争取专业投资商投资或向社会公众融资。目前,辽宁省在城镇化推进过程中,对上述融资方式均有涉及。

二、新型城镇化建设政府融资的风险种类

从政府角度而言,新型城镇化建设融资的需求需要克服困难予以满足,同时,也应对其风险加以防范。如果从项目角度而言,融资风险的来源体现在以下五个方面。

(一)信用风险城镇化基础设施的兴建和农民市民化的投入都需要多个部门的协调与合作,任何一个部门的缺位或阻碍都可能导致项目搁置、资金成本会剧增。一方面,城镇化基础设施兴建的合作方选择需要优先考虑资金实力雄厚、信用卓著的企业,以免项目中途搁置,由政府兜底;另一方面,农民市民化的投入中,养老保险支出是远期支出的项目,而中短期项目的支出,主要包括教育和住房保障等。资金的筹措就需要兼顾中短期支付与长期支付的信用风险。

(二)经营风险经营性城镇化基础设施如供水、供电、供暖设施投资,需要正确估算市场需求,一旦市场需求结构或数量发生不可预期的变化,投资者需要承担经营性收入不足而导致的投资回收延期的风险。如果投资者因收入不足而降低服务质量导致供需方矛盾激化,政府不能卸责。因此,在项目投融资决策过程中,政府需要凭借其信息优势,帮助投资方准确估计与研判可能遇到的经营风险。

(三)市场风险城镇化基础设施投资需要的大量资金来源可能是多渠道的,因此,各种资金来源的数量与时间配合需要专业化的设计,才能在保证资金充裕的基础上,节约资金成本。但具体操作过程中,可能因利率、汇率政策变化或市场管制变化而导致资金链条断裂,进而导致市场风险。政府在项目推动过程中,应会同投资合作方科学预估市场风险并制定预案。

(四)完工风险城镇化基础设施投资需要依托一定的自然地理环境,又有赖于精心设计的施工方案。项目实际投资过程中,因自然因素或人为因素无法完工或不能按期完工、完工后无法达到预期目标的情况并不鲜见。完工风险可能导致投资回收不利或延期,从而导致融资成本骤增。政府有职责会同水文、地质、工程专家,合理预期完工风险。

(五)政策风险以上资金来源中,政府财政投入有预算约束;世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构为城镇化基础设施的贷款需要经过严格的审核;市场化的融资方式便利与否也有赖于货币政策的宽严程度,因此,城镇化融资受政策影响较大。地方政府也需对新型城镇化中遇到的政府策性风险预留空间。

三、新型城镇化建设政府融资的风险传导途径

新型城镇化过程中,尽管可以吸纳较多的融资渠道资金注入,但总体来看,由于地方政府居于主导地位,因此,其风险主要还是要由地方政府来承担。从地方政府融通资金的来源看,财政投入主要来源于国家税收;世界银行、亚洲开发银行、外国政府贷款,上述融资渠道均由政府信用在做担保;国内政策性银行贷款如果出现呆坏账,需要认定核销,但最终还是要由地方政府来买单,因此,体现为地方政府的直接债务。通过政府融资平台来组织的专业投资商或吸引外商的投资,地方政府需要做出相应市场需求承诺的,体现为政府的或有债务。通过资本市场、产业基金、信托、保险等经营机构来向社会公众发售融资票证进而融资的,如果地方政府未做担保,政府可以免责。但辖区内若因种种原因未能如期回馈投资者,金融领域的风险具有传染性,融资风险可由金融领域迅速扩展到整个实体经济领域,进而演化为通货膨胀风险,危及社会的稳定。由上述风险传播链条看,新型城镇化融资风险的控制源头在于项目风险的控制。地方政府需从新型城镇化项目的遴选入手,严格控制项目的规模与进度。一方面,要使项目能够及时铺开不误整个新型城镇化的进程;另一方面,要控制其风险规模,不使某个项目的搁置,对整个区域经济发展产生较大的负面影响。

四、新型城镇化建设政府融资的风险防范措施

由上分析可知,新型城镇化建设政府融资的风险防范根源还在于对项目的审慎抉择。目前,辽宁省正在多个城市同步推进新城区建设,沈北新城、铁岭新城、沈抚新城、沈本新城、灯塔新城、辽阳河东新城、鞍山达道湾新城、海西新城和营东新城等31座新型城镇正在崛起。大量公共基础设施项目正在建设。在此过程中,政府对项目融资风险的科学评价至关重要。从风险防范的角度而言,政府可做的选择有风险自留、风险转移、风险转换和风险控制。

(一)风险自留风险自留意味着对于进城农民的社会保障、子女教育等新型城镇化的软性投入,以及非盈利性的公共绿地、公共道路、桥梁铺设等公益基础设施项目仍由政府承担主要风险,其资金仍沿用传统的财政拨款渠道。辽宁省在做好城镇发展规划的同时,可以将各新城区的多个建设子项目统一融资,分别建设,当小城镇中的多个子项目“先批发,后零售”的投融资思路确定后,就会吸引大量的投融资机构由于规模经济而给予辽宁省更多的关注,也有助于提高辽宁新型城镇化的投融资效率。为保证公益性基础设施项目的如期完工,可在技术难度较小的传统项目中采用代建制,通过招投标方式优中选优,以达到预期目标,合理控制融资成本。

(二)风险转移对于经营过程中,具有显著经济效益如供水、供电、供暖等项目,民间资本有较强参与意愿。政府可以通过契约、合同、金融工具等形式,将风险责任转由具有更强风险控制管理水平的企业或金融机构来承担。经过多年的发展,辽宁省的金融生态环境不断改善,吸引了大量的国内外投融资机构进驻沈阳、大连等核心城市,截至2013年6月,全省共有银行业机构143家,包括3家政策性银行、5家国有大型银行、11全国性股份制商业银行、2家域外城市商业银行、15家城市商业银行、29家外资银行、11家农村商业银行、59家村镇银行,邮储银行、省农信联社、农村合作银行、信托公司各1家,财务公司4家。⑥这些金融机构正在积极拓展业务,为辽宁的新型城镇化推进提供了良好的投融资基础。同时,以法国水务公司为代表的实业资本家也在积极地寻找投资机会。这为利用公私合作方式共同投资建设城镇基础设施提供了可能性。从理论层面看,风险转移可分为全部风险转移和部分风险转移。全部风险转移的主要形式为外包、租赁、委托和出售等方式;部分转移的主要形式常见的形式有证券化、股分化等。对于金融相对发达的沈阳、大连两地,新型城镇化项目多,融资额大,收益性项目获利的可能性大,可以优先考虑证券化融资创新;对于省内其他地区项目,金融基础弱、收益性项目需求不足,融资规模小,可以更多地考虑使用银行贷款的传统模式。

(三)风险转换风险转换中在风险无法转移的情况下,将风险预期值较大、风险集中的项目预案,替换成风险预期值较小或分散可控的风险预案。过去,辽宁在引进外资投资基础设施项目时曾有过承诺外商固定投资回报率的经历。今天看来,这种方式虽然可以增加投资建设方积极性的作用,但企业就此放弃提高服务质量、积极市场拓展的努力,政府承担了较大的市场风险;城投公司发债的方式使得一任政府借,多届政府还,可能导致债务负担集中。在未来的融资过程中,就需以此为戒,在大量引进社会资本参与收益性基础设施项目建设的过程中,对于供水、供暖等项目中合理设定以市场价格为基础、因用户数量不同而设置的阶段性定价机制;合理设计城投公司发债的规模、频率与还债时段等,以期将债务风险转换为可控风险。

(四)风险控制风险控制是指在风险客观存在的情况下,采用资源合理配置的做法,避免风险的扩大化。例如,辽宁的沈抚新城以新材料和动力装备为特色;沈本新城以生物制药为主体,其产业化融资具有一定的优势。新型城镇化本身会为产业的发展带来良好的契机,明显受益于城镇化的产业会有较好的获利空间,从这些产业入手,积极筹划发行产业发展基金,吸引公众投资者为融资对象,产业与城市共同发展,就是较好的风险控制的方法。以产业发展为依托的城镇化实现了基础设施“硬件”的改进与市民化的“软件”文化及服务体系完善相匹配;城镇基础设施的建设与实体经济的生产设施运转需求相匹配;新型城镇化融资工具创新与金融机构风险控制需求相匹配。换言之,新型城镇化的投融资活动应既着眼于现实,又为进一步的发展预留空间,合理控制投融资规模、地区与分布时段。

五、结语

新型城镇化是实施区域经济发展战略不可或缺的部分,市场化融资⑦是新型城镇化过程中政府融资风险防范的必经之路。一方面,地方政府需要加强财政约束,化解债务危机;另一方面,需要加强对社会资金的动员,同时注重农业生态化、规模化与现代化的建设,促进城乡产业结构优化的同时,使城乡社会均实现和谐发展。

作者:戴鸿丽单位:辽东学院经济学院

新型城镇化建设融资风险论文责任编辑:杨雪    阅读:人次