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浅谈新型金融监管体系

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健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线,是党的十九大报告提出的明确要求。强化监管,提高防范化解金融风险能力尤其是以防范系统性金融风险为底线,也是2017年第五次全国金融工作会议上习近平总书记提出的金融工作的重要原则之一。近年来,随着我国经济进入“三期叠加”阶段,金融业存在的脱实向虚倾向和实体经济风险的显性化倾向相互交织,导致金融业进入风险“暴露期”,金融系统不稳定性明显提升,特别是在影子银行、互联网金融等新业态的驱动下,金融风险的传染链条更加多样,传染网络更加复杂。在此情境下,如何健全完善我国金融监管体系,防范、化解金融风险尤其是系统性金融风险,不仅成为金融业健康发展的根本要求,而且是经济社会稳定前行的重要基础。从现实和发展趋势看,我国金融监管的要求是,改革传统监管体制下存在的监管套利、监管空白、监管不协调等问题,建立基于审慎监管和行为监管“双峰”金融监管框架的新型金融监管体制。

一、现代金融监管体系的主要目标

金融风险具有较强的传染性,能够通过影响资金聚集、资源配置、支付清算、信用创造、信息反映等正常功能发挥,将风险向其他部门传递,最终引发经济危机和社会危机。高负债经营的行业特点决定了金融业本质上具有脆弱性特征,是风险较高的行业,特别是由于金融机构的经营存在“负外部性”,部分风险能够向社会和企业部门转嫁,导致金融机构天然具有扩张冲动和过度风险偏好,加速内部经营风险的聚集,而相应的成本则由整个金融体系乃至整个社会经济体系承担。这就要求代表公众利益的政府对金融业实施监管,弥补市场缺陷和解决市场失灵问题,提高社会资源的配置效率。根据传统金融监管理论,实施金融监管要立足于维护社会利益、防控金融风险、保护投资者利益等方面的考虑,加强对金融机构个体经营行为的约束,解决市场参与者与金融机构之间的信息不对称问题。因此,在国际金融危机爆发前,各国普遍建立了以央行与监管机构为主要构成的金融监管体系,央行主要负责稳定物价,监管机构则侧重于对个体机构的监管,但这样的金融监管框架并没有根除金融发展中的弊端。国际金融危机爆发后,各国深刻认识到了个体金融机构稳定并不能实现整个金融体系的稳定,建立以宏观审慎管理为导向、更加协调完善的现代金融监管框架成为理论界和业界的共识。现代金融监管体系与金融发展格局是相互配套、一脉相承的关系。随着经济的发展和技术的进步,尤其是互联网技术的快速发展,使现代金融呈现出金融市场多元化、金融产品多样化、资产证券化、金融全球化等新特征,金融渗透实体经济的广度和深度进一步拓展。

现代金融监管理论认为,金融监管应主要围绕以下四个目标进行:一是保证金融业稳定健康发展。金融业稳定健康发展是其他目标实现的前提和基础,尽管各个国家在具体目标界定上有所差异,但是宏观上保持整个金融体系稳定的观点得到了一致认可。二是建立有序高效的金融秩序。其核心内容是以市场为依托,构建一个充分竞争的金融体系,避免各金融机构之间的无序竞争,避免金融乱象。三是维护社会公众利益,尤其是存款人和投资者的利益。其目的在于稳定市场主体的预期,避免因信用风险产生“多米诺骨牌效应”,使整个金融体系的供需关系破裂。四是服务实体经济发展。根本宗旨是引导金融业回归本源,避免金融脱实向虚,使金融和实体经济产生共同促进的良性互动。

二、现阶段我国金融监管面临的主要挑战

改革开放以来,我国金融监管经历了1979~1992年金融监管转型时期、1993~2002年分业监管过渡时期和2003年至今的“一行三会”分业监管时期,逐步建立了完善的现代金融监管体系,对防范化解各类经济金融风险发挥了举足轻重的作用。但是,伴随着金融形势的变化,金融体系快速发展、金融风险复杂多变与金融监管协调不充分不平衡的矛盾更加突出。总体来看,当前金融监管面临的形势更加复杂严峻。

一是新金融业态快速发展,金融监管面临的任务更加艰巨。近年来,我国金融业呈现快速发展态势,呈现出金融机构体系多样化、产品结构复杂化、市场交易高频化、金融市场开放化、综合经营趋势化的特征。截至2016年末,我国法人金融机构总量已达到11万家,较2011年末增长了1倍,大量机构的公司治理体系混乱。同时,新型金融业态快速发展,互联网金融、地方金融机构、民间借贷等新金融业态不断涌现;金融业综合经营发展趋势更加明显。在A股上市的16家商业银行中,有8家银行通过子公司持有券商股权,部分保险机构通过集团化经营拥有多种金融牌照,保险公司越来越多地参股或控股银行、证券、基金等金融机构,银证保业务交叉、混业经营的现象更加普遍。此外,各类表外理财业务、同业业务、交叉性金融业务迅速扩张,交易不透明、多层嵌套、产品风险收益不对称等问题比较突出,部分业务处于监管空白地带,已经超出传统监管框架的监管能力。

二是金融风险隐患点多面广,结构性失衡问题更加突出。总体来看,我国金融风险总体可控,但是风险隐患较多,防范金融风险的压力较大。房地产领域风险正在积聚,主要是房地产投机行为大幅增加,并与首付贷等创新型产品深度结合,成为诱发系统性金融风险甚至实体经济风险的导火索。2017年全国部分省份房地产领域贷款占全部新增贷款的60%以上。影子银行风险较高,主要表现在为各类机会主义行为提供杠杆,2016年爆发的互联网金融风险及2015年我国股票市场出现的异常波动,都与影子银行有一定关系。跨业经营风险较大,金融控股公司、银证保跨业经营等现象不断增加,导致风险跨市场传染的通道全部打开。如2016年出现了保险公司集中举牌、跨领域跨境并购、投资激进等“举牌潮”问题,不仅暴露了传统金融监管能力方面的不足,更揭示了监管部门本身存在的制度和管理问题。金融乱象增加,昆明泛亚案、e租宝案等涉及众多金融投资者,也成为金融监管所必需覆盖的领域。此外,流动性风险、信用风险、非法集资等各类风险点逐渐增多,落实“要把防范金融风险放在更加重要的位置”的要求任重道远。

三是金融监管协调不足问题更加凸显。过去一段时期,我国实行的是由“一行三会”和地方金融管理部门“五龙治水”的金融监管体系,其中,中国人民银行负责货币政策制定,“三会”分别负责银行、证券和保险业的业务和机构监管,地方金融管理部门负责协调配合中央金融监管部门的工作,并承担小额贷款公司等地方金融机构的管理职能。在这种监管模式下,各监管部门主要对其负责领域承担监管职责,存在监管体系割裂、监管标准不统一等问题。面对日益复杂的金融风险形势和混业经营的金融发展趋势,传统的监管模式难以实现对各类金融业务、金融机构全覆盖,监管的“真空地带”往往成为系统性金融风险的爆发点,即使部分地方建立了金融监管协调机制,但也由于缺乏明确的法律支撑和履职依据,协调的效果大打折扣。

三、现代金融监管发展的国际经验

国际金融危机过后,“双峰型”金融监管模式受到诸多国家的接受和认可。“双峰型”监管由迈克尔•泰勒于1995年首次提出,又称目标型监管模式,包含行为监管和审慎监管两项内容。行为监管是针对金融机构经营行为的监管,目的在于防范金融机构出现道德风险、欺诈和不公平交易,保护消费者权益。审慎监管是监管当局针对被监管机构实施的全面监管,目的在于维护金融稳定、实现金融机构稳健经营、防范和化解系统性风险。审慎监管包括微观审慎监管和宏观审慎监管:前者始于1997年巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》,2010年巴塞尔协议III在资本充足率、资本质量、流动性等方面对金融机构提出更高要求;后者自2008年后受到国际社会广泛认同,主要包括逆周期监管、加强国际金融监管协调合作、注重系统性重要金融机构的监管等内容。“双峰型”监管以其监管目标和职责划分的明确性和对金融消费者权益的保护备受国际社会关注。澳大利亚、荷兰在2008年金融危机之前便实行了“双峰”监管模式,英国在历经一系列金融改革后也于2013年加入“双峰”监管队伍。从相关国家的现代金融监管经验看,重视防范系统性性风险、实施“双峰型”金融监管模式成为现代金融监管发展的主要趋势。

一是分别设立双峰监管当局。澳大利亚政府于1998年对金融监管体制进行改革,建立双峰监管体制,以澳大利亚审慎监管局(APRA)为审慎监管当局,澳大利亚证券和投资委员会(A-SIC)为行为监管局。同时设立金融监管理事会(CFR)负责对中央银行和双峰监督管理机构进行统一管理。2009~2013年,英国实施了一系列改革,建立了准双峰型金融监管模式。英国的准双峰(也称“内双峰”)监管以英格兰银行为主导。在英格兰银行下,设立审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA),同时设立金融政策委员会(FPC)负责实施宏观审慎监管,防范系统性金融风险,增强监管当局间的沟通协调。

二是金融监管与货币政策相对独立。澳大利亚的双峰机构与澳大利亚储备银行是并行的、同级别金融监管机构,拥有法定的独立地位,直接对政府和议会负责。货币政策由澳大利亚储备银行专门负责制定和实施,储备银行充当“最后贷款人”角色,不对个体银行进行审慎监管。英国的双峰机构独立性弱于澳大利亚。在英国,审慎监管局是英格兰银行的附属机构,既要受英格兰银行的控制和监督,也需要接受英格兰银行内设金融政策委员会的指导和建议。行为监管局在法律地位上独立于英格兰银行,但其同样要接受金融政策委员会的指导和建议。

三是建立金融监管合作与协调机制。澳大利亚双峰监管机构的独立性较强,因此金融监管的合作与协调机制至关重要。澳大利亚的金融协调机制可分为三个层次:第一层为金融监管理事会的总体协调机制,金融监管理事会通过季度会议协调监管政策,保证监管信息交流共享,避免出现监管重复或监管真空。第二层为监管理事会成员之间的两两相互协调机制,金融监管机构以两两相互签订备忘录方式建立双边协调机制,此外部分监管机构还与财政部签订备忘录。第三层为针对具体特殊工作组织的工作组和特殊备忘录。金融监管机构之间签订特别备忘录或建立的具体工作委员会,如在数据共享方面,由审慎监管局负责金融基础设施建设和采集信息,并向澳大利亚储备银行、澳大利亚证券与投资委员会等分送信息。

四、完善金融监管体系的建议

面对严峻的金融风险防控形势,我国必须尽快构建起符合经济社会发展特征的新型金融监管体系。在具体路径选择上,没有可以直接照搬照抄的模式,只能在已有先进经验的基础上,综合考虑社会主要矛盾、经济发展特点、金融业发展水平、现有金融监管框架等各方面因素,探索最适合我国的道路。

一是完善金融体系的宏观审慎管理。全国金融工作会议和党的十九大报告均提出,要健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。做好双支柱调控,关键在于实现维持物价稳定和防范系统性金融风险的双重核心目标。其中,以货币政策解决整体问题和总量问题,促进实现经济增长和物价稳定的目标,以宏观审慎政策解决金融体系运行中顺周期、风险跨市场传染等问题。为此,应进一步完善现有双支柱框架,保持货币政策稳健中性,提高价格型调控工具的使用效率,保持整体金融环境稳定,同时,改进逆周期宏观审慎管理框架,丰富调控手段,将调控边界向金融控股公司等各类金融机构拓展。

二是突出对市场主体的功能和行为监管。功能监管是基于金融体系基本功能而实施的跨产品、跨机构、跨市场的统一监管,而行为监管更加侧重于金融机构经营行为监管、保护金融投资者利益。开展功能监管关键是要建立穿透式监管手段,对于不同类型金融机构开展的类似业务,应破除子行业限制,依据功能明确划分监管责任,实行统一的监管标准和统一的信息披露要求,弥补监管漏洞,避免监管套利。行为监管方面,要重点加强对金融机构的经营行为监管,实现金融监管全覆盖,避免监管空白,将所有金融业务纳入监管范畴,严厉查处打击误导销售及欺诈、非法集资、金融无照经营等行为,充分保护金融投资者利益。

三是加强金融监管的协调配合。在金融改革与创新不断深化背景下,应树立跨区域、跨行业的监管协调理念。充分发挥国务院金融发展稳定委员会的作用,统筹金融业改革发展重大规划、货币政策与金融监管政策、地方金融改革发展与监管等金融发展改革监管的重大事项。加强“一行三会”等金融部门的监管协调配合,将宏观审慎监管和微观审慎监管相结合。加强中央与地方的监管协调,形成中央与地方金融管理互相沟通的金融管理框架,地方政府负责对区域金融机构和市场进行属地监管,将防范系统性金融风险与区域性金融风险有效结合。

四是着力加强金融生态环境建设。加强金融监管是防范化解金融风险的硬手段,而优化金融生态环境就是守住不发生系统性金融风险底线的软实力。应加快修订完善相关金融法律法规,将新型金融监管理念融入到金融法律法规中,为做好金融监管、规范金融机构经营行为提供制度保障。大力完善社会信用体系建设,运用云计算、大数据等新信息技术手段,探索将金融、税务、工商、环境保护、公安等部门信息全部纳入征信平台,加快推进信用体系建设,着力营造优质的金融生态环境。

作者:胡金焱 单位:山东大学经济学院

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