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微型金融监管的国际经验比较

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摘要:

微型金融有客户量大、资产规模小等特点,因此需要采取特别的监管措施。为了解监管机构的选择、监管目标体系的设计等内容应如何设定,本文比较了国际上几个国家的微型金融监管框架。从比较情况看,各国根据其国内具体情况在监管方式的设定方面有一定的差异,但基本原则是相同的:既进行充分的监管以保护储户利益,同时又不能太过于规范以至于挫伤扶贫的积极性。

关键词:

微型金融;监管;国际比较

一、引言

微型金融机构在帮助穷人获得收入和资产、解决贫困问题中发挥着重要作用。随着这些机构的发展,一个用以促进行业发展、维护金融稳定的监管框架就变得至关重要。微型金融机构的一个主要特点是他们拥有大量的客户,但是他们的总资产相较于传统金融机构来说非常小。标准的银行监管,如果不加修改就运用在微型金融机构身上,往往会失效且过于繁重。本文研究了尼日利亚、埃塞俄比亚、秘鲁、菲律宾、坦桑尼亚、利比里亚等国家的监管案例,基于他们的经验,希望能找到对于特定发展水平上的微型金融机构而言最好的监管方法。

二、微型金融的机构类别

了解微型金融监管首先应该明确微型金融机构是多种形式存在的组织。

(一)正式机构主要是指那些受到审慎监管或者专门监管的正式微型金融机构。如:尼日利亚的商业银行提供微型金融产品来参与微型金融市场;菲律宾的农村银行和农村合作银行都涉及小额贷款业务。

(二)半正式机构半正式微型金融机构通常没有专门的立法,但可以在现有的法案下注册。非政府组织是最普遍的半正式机构。比如印尼的乡村信贷组织、农村信贷基金组织、合作社和信用社;埃塞俄比亚的不受监管的储蓄和信用公司被认为是半正式机构。

(三)非正式机构非正式微型金融机构则是既不受监管也没有注册的。比如尼日利亚的微型金融银行和机构的行业协会,以及一些国家的自助团体。

三、微型金融监管方式比较分析

(一)微型金融机构的监管类别

正如前面提到的,微型金融机构的多样性表明对它们的监管也具有类似的多样性。包括:

1、自我监管。

自我监管主要是微型金融机构为确保健康发展而设立一系列行为指导准则以规范其运营。如,尼日利亚就要求微型金融银行进行自我监管,达到良好的透明度和公司治理。

2、银行法监管。

银行法监管是另一个极端,主要是指正式的微型金融机构受到审慎监管。大多数国家,比如秘鲁、菲律宾、坦桑尼亚等都有完备的银行法存在,立法者只是简单的把银行法的约束力延伸到微型金融的监管中。

3、专门法监管。

最后一种选择是制定专门的法律对微型金融机构进行监管。比如,埃塞俄比亚根据不同的机构类型发布了不同的法案:《微型金融公司和小型信贷活动管理条例》、《金融合作社管理条例》、《存款和信贷合作社管理条例》;在孟加拉国,乡村银行依照专门的“乡村银行条例1983年”运营。每种监管方法都各有利弊,发展中国家的经验表明,正确的选择将取决于各个国家的微型金融机构的各自困难、监管能力和知识上的缺陷,以及适应监管环境的时间和能力。

(二)被监管者与监管者的选择

1、被监管者的选择。

对于哪些机构应该受到监管,普遍认为,为了避免扼杀在最低层面上的金融创新,非正式的、小规模的组织最好排除在监管系统之外。甚至有学者认为,不吸收存款的机构都没必要进行监管。但是,很多国家事实上已经开始监管那些只开展贷款业务的机构。比较一致的做法有:为了鼓励创新和节约监管资源,对那些只有少量成员存款,不吸收非成员存款的微型金融机构只采用最低要求,比如只要求注册登记并定期向中央银行发送报表、遵守非金融管理要求、遵守透明度和消费者保护要求。开展存款和类似存款业务的机构应该进行更细致的管理。比如在加纳,该国的《金融机构法》为微型金融提供了一种非金融机构模式,主要是指储蓄机构和各类金融公司。该国的非金融机构大致可分为三类:吸收零售型存款的机构、吸收批发型存款的机构、不吸收存款的机构。吸收存款的机构和只开展贷款业务的机构都要受到监管,但是对于前者进行了更为严格的审慎监管。

2、监管者的选择。

与定义受监管机构密切相关的是指定监管机构。微型金融机构审慎监管主要由中央银行、财政部或银行监管部门进行。对于那些不适用全面审慎监管的机构,替代方法有:由非政府机构根据官方管理条例来监管微型金融机构的混合式监管;由非政府实体进行独立监管;以及由微型金融行业协会进行“自我监管”。我们对比的样本国家包含了多种微型金融监管者,包括中央银行、政府部门、行业协会等。这些监管者大致可以被分为两类:一、直接受中央银行等部门审慎监管的;二、受其他政府机构或行业协会监管的。受中央银行等部门审慎监管的机构可分为半正式机构和正式机构,尽管前者只要求注册,但是它在服务规模和范围方面非常重要,使得中央银行会对规模较大的非政府组织进行监管。比如在孟加拉国,中央银行的一个指导委员会“微型金融研究和借鉴部门”被任命为临时的非政府组织微型金融机构的监管者,专门监管较大规模的半正式的微型金融机构。根据前面的分析,正式机构就是指那些提供微型金融的且受审慎监管的正规机构,如商业银行,他们本来就受中央银行监管。如在菲律宾,中央银行对当地所有的农村和储蓄银行进行监管,同时还为这些机构的微型金融贷款提供再贴现服务。小微型非政府组织等半正式微型金融机构主要受其他政府机构或行业协会监管。如在巴基斯坦,一个微型金融行业组织——巴基斯坦扶贫基金(PPAF)对一些小型微型金融机构进行监管;在印尼,印尼中央银行则授权印尼人民银行通过在其分支和区域审计办事处配备工作人员对提供微型金融的地方银行系统进行监管;对第二层次的机构——小农户信贷银行的监管则授权给省级发展银行。

四、微型金融监管框架的一般内容

对微型金融机构的监管,必须考虑微型金融机构这一群体与现有监管机构之间的差异,建立一个为微型金融量身定做的监管框架。

(一)监管的目标

微型金融有其自身特点,设立微型金融监管框架时需将这些特点考虑在内:为那些少有其他金融服务选择的客户提供银行服务;微型金融机构的投资组合较为单一,而且有时不稳定;微型金融机构的储蓄和信贷交易价格相对较低,因此不容易引起广泛的系统性不稳定问题;当微型金融机构(特别是规模较大的机构)没有恰当管理和监控时,微型金融行业内部会形成市场风险。以埃塞俄比亚为例,其对微型金融机构的监管目标包括以下几点:保护小额储户;确保微型金融部门的完整性和稳定性;促进金融机构的高效经营。

(二)稳妥性要求

1、资本充足率。

很多国家都对微型金融机构提出了专门的最低资本充足率要求。其中一个重要的特征是多数国家对微型金融机构的资本充足率要求都高于普通商业银行。如秘鲁是9.1%;阿尔巴尼亚是10%;乌干达对于微型金融机构设置的最低资本充足率甚至高达15%。

2、最低资本要求。

考虑到一些微型金融机构不具备吸收存款的权利,因此就需要对其设置一个最低资本要求。一是确保实现微型金融的功能,二是达到监管者的审慎监管要求。如阿尔巴尼亚对开展微型金融服务的非政府组织的最低资本要求是120万美元;坦桑尼亚根据金融企业是否设立全国性的分支机构分别设置了8亿和2亿的坦桑尼亚元的核心资本要求。

3、贷款准备金要求。

审慎监管的另一个方面是通过报告制度和贷款准备金制度来控制微型金融机构的资产质量。如埃塞俄比亚,对总存款大于或等于100万比尔的微型金融机构的要求是:分别提取25%的标准贷款准备金、50%的可疑贷款准备金和100%的损失准备金;对总存款在100万以下的微型金融机构的要求是:提取50%的可疑贷款准备金和100%的损失准备金。

4、流动性比例要求。

流动性要求的目的是保证微型金融机构保持一个充足的流动性水平,以满足所有能预测和不能预测的债务。有的国家要求较松,而有的国家的较严。如阿尔巴尼亚,对信用联盟的流动资产比率要求是10%,低于世界信用社理事会的建议值是15%;而埃塞俄比亚对流动储蓄超过100万比尔的微型金融机构的流动性比率要求是20%,比商业银行15%的标准要高。

(三)报告和非现场监管制度

在微型金融监管方面,报告和非现场监管制度更为重要。考虑到微型金融贷款组合的单一性和容易迅速恶化的潜在风险,一个相对严格的报告制度有利于监管者获得有用、及时的信息。例如,秘鲁要求微型金融机构每天、每周以及每月都要提交财务报告和其他事项;在埃塞俄比亚,微型金融机构则只需上报季度报告。

(四)对准入、运营、退出(升级)的监管

1、行业准入和退出要求。

微型金融机构的监管框架应该明确的一点是关于其准入和退出要求。一是明确批准机构。大多数国家对微型金融机构的许可权都在中央银行手中。比如在利比里亚的金融法案中就明确规定,微型金融机构的许可权在利比里亚的中央银行。二是规定了一些准入要求。除了上文提到的资本金要求外,对机构形式和治理要求等也提出了相关要求。

2、运营监管。

运营监管主要是对日常操作的几个方面进行监管,限制要求有:高利贷法律和利率上限、贷款记录要求和一些业务方面的限制,如开设分支机构、营业时间等。事实显示,在许多情况下,并不强制执行这些限制规则在短期内为微型金融机构创造了生存空间,但同时也带来倒闭风险。如尼日利亚,完善的内控制度降低了该国微型金融机构风险;秘鲁,微型金融机构倒闭的原因之一是内部控制系统没能发现贷款业务的不规范和恶化。

(五)一些鼓励措施

金融机构要遵守一系列的监管要求,不仅是资本充足率、合理的管理等核心审慎要求。同时,政策制定者要设计适应微型贷款现实情况的非审慎标准,以促进市场的稳定和发展。如税收优惠政策鼓励。在阿尔巴尼亚,针对不同类型微型金融机构采用了不同的税收政策。储蓄和信用协会及其联盟由于他们的非盈利的本质而免税,但商业银行涉及到微型金融的部分要对其盈利收取10%的税。另外还有资金鼓励。

五、结论

许多关于微型金融机构监管的文献认为微型金融部门应该被监管,以保证对低收入人群提供大量稳定的金融服务。因此,对微型金融机构的监管就成为微型金融机构成功的关键问题。应该看到微型金融机构监管是一个持续发展的复杂问题。当前对微型金融行业的监管还没有一种最佳方式,没有哪种方式或者模式是万能的,每种监管制度都应该与当国的特殊情况相适应。在不同国家,占主体的微型金融机构类别也不尽相同,有的国家半正式机构占主体,而有的国家非正式机构占主体,如在巴基斯坦,非正式机构占据了微型金融信贷总量的83%。机构类型的多样性也决定了监管模式的多样性。监管框架的制定方面,一些通用的考虑方面需要涵盖在内,比如准入和退出要求,审慎监管的指标等。尽管各个国家的微型金融监管不尽相同,但其出发点应该是类似的,即应该进行充分的监管以保护储户利益,但同时又不能太过于规范以至于挫伤扶贫的积极性。

作者:王心如 单位:中国人民银行烟台市中心支行

微型金融监管的国际经验比较责任编辑:沈应婷    阅读:人次