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“双峰型”金融监管模式的启示

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摘要:

当前我国金融改革正向深水区迈进,在《存款保险条例》已经实施、利率市场化稳步推进的背景下,金融监管也需要探究新的监管模式。十八届五中全会已明确提出改革并完善现有金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管原则。国际金融危机过后,“双峰型”金融监管模式由于其在应对危机时的优异表现得到广泛认同。本文在分析双峰监管模式框架和发达国家双峰监管实践的基础上,重点研究其对我国金融监管改革的借鉴意义,提出应引入行为监管模式,继续完善宏观审慎与微观审慎监管框架,并加强两者之间的协调配合。

关键词:

双峰型监管模式;行为监管;审慎监管;金融监管改革

一、双峰监管结构及其优势分析

按照金融监管所需要达到的目标不同,可划分为行为监管和审慎监管。前者主要是防范金融机构可能出现的道德风险、欺诈和不公正交易,保护消费者权益;后者主要是以维护金融稳定、实现金融机构稳健经营、防范和化解系统性风险为目标。双峰监管①模式即由承担上述两个监管目标的监管机构构成,各监管机构职责明晰、体制分明,故双峰监管又被称之为目标型监管模式。

(一)行为监管行为监管是针对金融机构经营行为的监管,主要是为了保护消费者的知悉权、选择权、公平交易权等各项合法权益,制定的公平交易、反欺诈误导、消费争端解决、个人信息保护等一系列规定或指引,并要求金融机构遵照执行。此外,行为监管还包括银行间同业拆借市场上银行定价等行为的监管。监管机构通过组织现场检查、评估、披露和处置,保证金融市场公开透明、维护金融消费者信心。因此,在某种意义上,行为监管与金融消费者权益保护高度关联,甚至可以等同使用。

(二)审慎监管审慎监管是监管当局针对被监管机构实施的全面监管,以确保金融机构合规运营、内部风险控制良好,并保持充足的流动性,实现金融机构总体稳健经营和金融市场的可持续发展,审慎监管又包括宏观审慎监管和微观审慎监管。上世纪70年代,国际清算银行(BIS)最早使用“宏观审慎”这一概念,但直到2008年国际金融危机爆发,宏观审慎监管的重要性才日益被国际社会认同。危机过后,各国均强调对系统性金融风险的防范,提出了逆周期监管理论、加强国际金融监管协调与合作、注重系统性重要金融机构的监管等。微观审慎监管始于1997年巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》。以银行业为例,微观审慎监管实施“风险为本”监管,其中以美国的骆驼评级法(Camels)最为典型,是国际上普遍公认的监管评级方法,重点监测金融机构的资本充足性(C)、资产质量(A)、管理水平(M)、盈利能力(E)、流动性(L)和对市场风险的敏感度(S)。2010年,巴塞尔协议Ⅲ在资本充足率、资本质量、流动性等方面提出了更高要求,旨在提高金融机构在市场波动时期的恢复能力。

(三)双峰监管的优势分析双峰监管的主要优势有:一是监管目标得以明确,有利于实现“双赢”。双峰监管将金融监管目标一分为二,审慎监管维护金融系统安全稳健,行为监管保护金融消费者的合法权益,促使两个目标能同时实现。二是职责权限划分明确,避免功能重复。审慎监管和行为监管机构各司其职,各自制定具有针对性、行之有效的监管规则和制度。从目前金融业混业经营现状看,双峰监管在信息掌握、监管边界确定方面优势明显。三是行为监管使得金融消费者合法权益得以维护,有利于构建公平、公正的市场环境。因此国际金融危机过后,美财政部在发布的《金融监管结构现代化蓝图》中认为,双峰监管将是未来最理想的金融监管模式。

二、国际上现行的双峰监管模式实践

国际上双峰型的金融监管模式一直备受关注,但在2008年国际金融危机以前,只有澳大利亚和荷兰两个国家实施此种监管模式。危机过后,澳大利亚、荷兰两国经济迅速复苏,尤其是澳大利亚的表现可谓“一枝独秀”,很大程度上受益于其双峰监管模式。鉴于此,英国在危机后改革金融监管模式,于2013年4月正式踏上双峰监管的道路,成为金融监管史上具有里程碑意义的事件。

(一)澳大利亚的双峰型监管模式澳大利亚早在1998年就开始实施双峰型金融监管(见图1)。澳审慎监管局(APRA)作为审慎监管当局,负责对金融机构实施审慎监管,以维护金融系统稳健。澳证券和投资委员会(ASIC)作为行为监管当局,负责维护金融市场诚信和金融消费者合法权益。与此同时,澳大利亚储备银行(RBA)专门负责制定和实施货币政策,并承担“最后贷款人”角色,旨在促进金融体系稳健运行,而不对个体银行进行审慎监管。此外,澳大利亚还设立金融监管理事会(CFR),负责对中央银行、双峰监管机构进行统一管理。金融监管理事会通过季度会议的形式协调监管政策,建立起各监管成员之间有效的沟通机制,以保证监管信息的交流和共享,防止出现监管重复或监管真空。最后,澳大利亚联邦财政部(CTA)负责对审慎监管局、证券和投资委员会主要负责人的任命,共同推动监管措施的制定和实施,并是金融监管机构理事会的重要组织者。

(二)荷兰的双峰型监管模式荷兰历经两次改革逐步建立和完善现有的双峰监管模式。2002年第一次金融监管改革中,明确由荷兰中央银行(DNB)负责实施对银行业金融机构进行审慎监管,维护金融系统的稳定,并成立福利金和保险监管局(PISA)负责对保险业金融机构进行审慎监管。此外,成立专门负责行为监管的机构,即金融市场管理局(AFM),对金融系统的各类主体进行行为监管。在具体监管实践中,银行和保险机构的执照分别由荷兰中央银行和福利金和保险监管局发放,证券机构的执照由金融市场管理局发放。2004年,荷兰进行了第二次金融监管改革,将福利金和保险监管局并入荷兰中央银行。至此,审慎监管职能全部由荷兰中央银行承担,行为监管则继续由金融市场管理局负责,形成了旗帜鲜明的“双峰监管”模式(见图2)。与澳大利亚不同,荷兰选择荷兰中央银行行使审慎监管职能,这一方面是由于荷兰中央银已有超过两百年悠久历史,其作为监管者的重要地位已不可替代;另一方面,荷兰在加入欧盟后,荷兰中央银行已将相当一部分货币政策职能过渡给欧央行,因此其有充足资源和时间来全面负责审慎监管。

(三)英国的准双峰监管模式改革国际金融危机爆发前,英国的金融监管体系由财政部、金融服务局、英格兰银行三方组成,曾被认为是全球金融业最稳定的国家之一。但具体来看,英国三大金融监管主体虽承担着金融监管职能,但都缺乏必要的手段和措施。其中财政部负责确立监管框架与金融立法,但并未赋予应对危机的责任;金融服务局对金融体系有独立统一的监管权,但不具备应对系统性金融风险的能力;英格兰银行虽负责制定货币政策和维护金融稳定,但却没有配备必要的监管政策工具。因此危机爆发后,英国“三方体系”监管缺陷暴露,北岩银行爆发挤兑事件,银行业丑闻不断,金融消费者权益严重受损,金融体系受到很大冲击。英国于2009年开始金融监管改革。2009年7月,英国财政部长奥斯本发表《从危机到信心:稳健银行业的计划》演讲,提出改革英国现有“三方体系”监管格局,由英格兰银行负责实施全面的审慎监管,成立消费者保护机构专门负责行为监管。2010年7月,英国政府提出了具体金融监管改革方案。2011年6月,英国政府颁布了金融监管改革蓝图。2012年12月,新的金融监管改革方案得到议会批准。2013年4月,准双峰型金融监管模式正式在英国实施(见图3)。英国的准双峰监管改革是以英格兰银行为主导,并赋予其在维护金融系统稳定中的核心地位。具体架构是:在英格兰银行内下设审慎监管局(PRA),并单独设立金融行为监管局(FCA),直接向英国财政部和议会负责,形成由审慎监管局和金融行为监管局构成的准双峰监管模式②。其中审慎监管局对各类金融机构进行审慎监管,确保金融系统稳健发展;金融行为监管局则负责对金融机构业务行为实施监管,保护金融消费者权益,构建信息透明、公平竞争的市场环境。此外,在英格兰银行下设金融政策委员会(FPC),负责实施宏观审慎监管,防范系统性金融风险,并有权向PRA和FCA给予工作指导,增强监管当局间沟通协调。

(四)双峰监管模式在应对金融危机时的表现在应对2008年国际金融危机中,澳大利亚作为在危机中复苏最快的国家之一,不仅与其完善的金融体系、雄厚的资本市场有关,更与其所实施的双峰监管模式有着紧密关联。危机期间,澳大利亚的金融机构流动性状况整体良好,盈利水平保持稳定,并且在危机过后是首个进入加息周期的国家。在全球33个发达国家中,澳大利亚是唯一一个没有因金融危机而导致经济金融衰退,没有银行破产,甚至没有出现任何金融机构倒闭或需要政府救援的国家。国际货币基金组织在2008年、2009年对澳大利亚的经济评述年度报告中,明确提到“全球金融危机的危害对澳大利亚银行业的影响相对有限”。虽然在国际全球金融危机以及随后的欧债危机中,荷兰均受到一定影程度的影响,荷兰银行被国有化,荷兰的金融机构也大部分得到了来自政府的注资。但得益于双峰监管模式以及政府的及时救助,危机过后,荷兰金融机构很快走出了困境,并在实体经济复苏中发挥了重要作用。危机后,荷兰的国民生产总值增速迅速由负转正(由2009年的-3.8%扭转为2010年的1.7%),近年来国家信用评级也一直保持AAA级,成为欧盟成员国中少数几个AAA级国家之一。

三、我国现行的金融监管模式及存在的缺陷

我国目前实行的“一行三会”的金融监管框架使得金融监管更加专业化。然而由于近些年来金融自由化和金融创新的迅猛发展,金融业开放的步伐不断加快,金融混业经营的趋势愈加明显,已对现有的金融监管模式产生不小冲击。

(一)我国的金融监管改革历程我国的金融监管改革大致经历了三段历程:第一阶段以1985年为分水岭,即中国人民银行于1985年正式成为监管当局,履行金融监管职能。第二阶段为1985年至2003年。1998年国务院成立中国证券监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会,分别负责对证券业、保险业的监管,人民银行不再监管证券业和保险业。第三阶段从2003年至今。2003年,为了强化对银行、信托及其他存款类金融机构的监管,专门成立了银行业监督管理委员会,而人民银行则专门负责货币政策的实施,并参与制定对金融机构的监管政策,至此,分业监管体系正式建立。除“一行三会”外,财政部也有权对金融监管政策提出建议,但无政策决定权,人民银行下属的国家外汇管理局负责外汇交易监管,以上所有机构全部隶属于国务院。此外,为加强“一行三会”间的沟通协作,2013年由人民银行牵头,建立起由“一行三会”组成的金融监管部际联席会议制度。

(二)我国现行金融监管模式中存在的问题1.分业监管容易产生监管重叠和监管盲区。在目前分业监管体系下,“三会”分别对银行、证券及保险机构监管,这在金融机构功能单一的情况下,尚能较好的对不同机构实施监管,但随着金融机构的业务创新和融合,往往导致“监管重叠”或“监管盲区”。以金融控股公司为例,由于其经营业务跨行业、跨市场,单家监管机构往往没有权限也没有能力对超出其监管范畴的业务进行监管,甚至出现金融控股公司下属的子公司通过母公司来逃避监管。2.对系统性风险监管能力不足。一方面,由于我国目前“三会”的监管对象更关注单家机构而非整个金融体系,缺乏识别、评估、处置系统性风险能力。这种监管体系和缺陷在金融业开放程度低,市场不成熟时尚不会充分暴露,但随着我国金融市场发展程度的不断加深,金融业对外开放步伐加快,系统性风险传导渠道的释放使得目前金融监管体系已无法适应。另一方面,从人民银行角度看,虽设有金融稳定局来负责维护系统性金融稳定,但由于缺少直接且强有力的执行权力,并且由于无法实现有效的信息共享,人民银行在处置系统性金融风险时也存在不足。3.各监管主体间的金融联合监管难度较大。目前,“一行三会”组成的金融监管部际联席会议仍只是临时机构,在监管实践中,各监管部门之间利益协调分配难度较大,金融联合监管的工作效率较低。此外,金融联合监管还会由于各家监管机构关注的监管目标不同而引起监管冲突。当出现跨行业、跨市场、跨机构交叉性金融风险时,往往无法确定应由哪个监管机构作为主要负责人,这种分业监管模式面对日趋混业经营的金融行业,已经表现出明显颓势。

四、借鉴“双峰监管”模式进一步完善我国金融监管格局

目前,我国的金融监管模式内还未设立独立行使行为监管的监管机构,在宏观审慎监管方面也有较大的空间需要探索。2008年国际金融危机后,国内金融监管改革的呼声越来越高,伴随着金融市场混业经营程度不断提升,以双峰监管为主,宏观与微观审慎监管相结合将是未来我国金融监管改革的趋势。

(一)引入行为监管模式,创新我国金融监管格局金融危机过后,行为监管与金融消费者权益保护得到各国普遍重视。2011年以后,我国的“一行三会”均专门设立了金融消费者权益保护机构,在自身监管领域内行使该项职责。但从组织架构上看,仍属于“一行三会”的内设部门,使得金融消费者保护职能仍在审慎监管框架内,缺少专门行使行为监管职责和金融消费者权益保护的独立机构。建议借鉴双峰型监管模式,短期内,可通过强化现有的金融监管部际联席会议制度,加强“一行三会”内金融消费者保护职能部门间的信息交流,在跨市场、跨行业金融业务准入、金融风险监测与金融消费者投诉处理机制方面,确保金融业间规则的统一性。从长期看,待时机成熟后,可整合“一行三会”的金融消费者权益保护机构,单独设立行使行为监管职责的机构,在金融监管制度安排上将行为监管与审慎监管区别对待,建立起维护金融消费者合法权益的长效机制。此外,还应借鉴国际上行为监管方面的立法经验,加快开展我国《金融消费者保护条例》的立法调研和论证工作,适时出台相关规范性文件或指导意见,规范金融消费者权益保护工作。

(二)进一步完善宏观审慎与微观审慎监管框架一是在拓宽宏观审慎监管视角。金融监管实践已经证明,非银行金融机构风险同样会影响金融系统的稳定,因此,宏观审慎监管应不仅限于银行系统,而应把监管视角覆盖到整个金融体系。此外,国际金融危机中,由于金融创新所带来的风险没有得到微观审慎监管当局的及时重视,风险也能在整个金融系统中快速集聚。因此在未来宏观审慎监管中,需要加强对跨市场金融创新产品的监管。二是加强针对混业金融集团的微观审慎监管。伴随着我国经济金融体制改革的深化以及混业经营理念的发展,催生了诸如平安、光大、中信等金融集团。这类大型混业经营金融集团将成为未来微观审慎监管和系统重要性金融机构监管的重点监管对象,应专门制定针对混业经营的前瞻性监管方案,将各部门的监管职责和履职范围加以明确,并对混业经营的金融集团的机构准入、组织管理、资本及风险控制等进行重点监管。

(三)加强宏观审慎与微观审慎监管的协调配合,发挥监管合力从双峰监管实践看,宏观审慎与微观审慎监管的协调配合得到充分体现,并已成为危机后金融监管体制改革的发展趋势。荷兰的货币政策、审慎监管职能全部由荷兰中央银行承担,英国也赋予英格兰银行统一行使宏观审慎和微观审慎监管职能。从目前我国情况看,人民银行负责实施宏观审慎监管,微观审慎监管则分布在“三会”各自的监管领域内。由于“一行三会”同在国务院领导之下,因此并不需要像英国一样对金融监管框架做出大调整,但需要加快从分业监管向宏观审慎与微观审慎监管相结合的金融监管模式转变。建议在国务院领导下,由人民银行牵头建立金融监管协调委员会,“一行三会”、财政部等部门参加,通过定期举行会议,对各自所负责的监管领域进行研究和沟通,对监管职能交叉或者监管边界模糊的金融风险事项通过协商进行明确,并通过合作监管方式使得各方的监管效力得到充分发挥,避免出现监管重叠或监管真空。

参考文献:

[1]王华庆.论行为监管与审慎监管的关系[J].中国银行业,2014(5).

[2]钟震,董小君.双峰型监管模式的现状、思路和挑战——基于系统重要性金融机构监管视角[J].宏观经济研究,2013(2).

[3]黄志强.英国金融监管改革新架构及其启示[J].国际金融研究,2012(5).

[4]巴曙松等.从微观审慎到宏观审慎:危机下的银行监管启示[J].国际金融研究,2010(5).

作者:叶文辉 单位:中国人民银行铜陵市中心支行

“双峰型”金融监管模式的启示责任编辑:杨雪    阅读:人次
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