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对金融监管问题的几点探讨

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摘要:本文以跨境人民币业务监管为例,探讨了有关金融监管的基本问题。从金融监管的必要性、监管原则、监管模式、监管方法与监管工具进行了层层剖析,认为监管要遵循真实、合法、规范、有序原则,并结合业务实际探讨了行为监管和审慎监管两种监管模式的关系,进而探讨了具体监管方法和工具的选择,最后提出了促进监管有效实施的制度环境。

关键词:金融监管;行为监管;审慎监管;跨境

人民币监管是人类社会活动的产物,监管保障秩序,秩序是自由的第一前提。在现代市场经济条件下,更加强调保障市场主体的自由空间,但监管的不可或缺性也更加凸显。金融是经营风险的行业,不论是应对单一的微观金融风险,还是互相交织的系统性金融风险,都需要监管体系更有效地发挥作用。在监管者与被监管者相对明确的前提下,监管效果主要取决于如何把握监管的尺度和力度。实际工作中,之所以出现许多模糊问题,时常发生越权滥权、失职渎职等现象,归根结底还是没有严格依法、切合实际地落实好监管的尺度和力度。本文拟以跨境人民币业务监管为例,探讨有关金融监管的几个基本问题,包括监管的目标、原则、模式、方法等,带有一定的普适性、通用性,以期对我国金融监管体系的完善有所借鉴。

一、确认监管的必要性

监管部门、职能或事项的设立与否,应当从以下几方面予以确认:

(一)现实需求

归纳来看,监管的主要目标有两个:一个是安全(稳定、秩序),二个是效率(效益)。或者说,监管的意义就体现在要么是为了更加安全、更有秩序,要么是为了降低成本、带来效率和效益的提升。安全与效率,有时是同步的,有时也是矛盾的,科学合理的监管机制设计要兼顾安全与效率,达到相对均衡状态。监管事项设立的必要性通常还源于两大方面的需求。一是国家治理的必然性。国家主权、治权要通过具体的行政管理事项得到彰显和体现。具体到对跨境人民币资金的监管,国家授权中国人民银行及国家外汇管理局负责,实质上就是代表国家管理国家财富,把控国际收支平衡,提升人民币可兑换程度,维护跨境资金流动的良好秩序,维护国家金融安全,是国家的资金管家。二是市场主体的局限性。市场机制有时会出现失灵,带来的社会成本是巨大的,因此需要监管予以约束、界定、控制、规范。金融发展以有效管控风险为基础。不论是传统金融还是新金融,其决定胜败的因素就是看谁能够在有效控制风险的基础上获益。风险控制始终是金融业的核心,同时,也是金融监管设计的首要目标,甚至为了安全会牺牲部分效率。在互联网金融业态发展初期,有些人指责金融监管束缚了新生事物,过度强调客户的便捷体验,排斥监管的风险防控作用,很快就暴露出一系列的重大风险事件,风险成本很快就覆盖了所谓的效益,甚至还会付出多倍代价。这也从另一面证明,金融是不可以缺少监管的,它不仅是政府行政职能的体现,更是市场的需求,越是现代金融越需要监管保障。金融还涉及保护投资者利益问题,也主要是基于风险防范。金融监管有狭义和广义之分,狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律、法规的授权对整个金融业实施的监督管理;广义的金融监管除包括上述监管之外,还包括金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。人民币跨境业务涉及境内境外、中资外资、经常项目、资本项目、本币外币,面对的挑战和问题更多,相应的监管需求更是不可或缺。

(二)法理基础

所有的行政监管事项,都要有法定授权,这是依法行政的法理基础。明确了监管的法定职责,才能理直气壮地开展监管活动,同时有利于消除不同部门监管的职能交叉,并发现和避免监管真空。对跨境人民币业务的监管能力,是人民币国际化成功与否的重要决定因素之一。国家通过《中国人民银行法》《外汇管理条例》《跨境人民币结算试点管理办法》等,初步明确了人民银行、外汇局及其分支机构对跨境人民币业务的监管职责。作为试点性的业务管理,跨境人民币工作深度融入国家改革开放进程,面对的新问题也是层出不穷,在法规建设方面还有许多领域有待强化。

(三)权责相当

监管是责任与权力的统一,行使权力就应当承担责任。我国已经推动了较大力度的简政放权,但究竟简政到什么程度一直没有明确的标准,只行权不担责、只收钱不办事等问题依然突出,其实就是权责相当的标准执行不到位。简政放权的标准,就应该看是否为监管事项承担相应的责任。要设立监管,就要明确相应的责任。落实权责相当的标准,简政放权就有了存留尺度,实现最充分的便利。比如对经常项下跨境人民币业务的管理,取消了所有的行政审批,只保留及时申报、事后核查等最低限度的行政监管,实现了经常项下人民币的完全可兑换。而对资本和金融项下的跨境人民币业务,则有区别地实行宏观审慎、事前备案等不同层次的监管,实现了有管理的人民币资本项目可兑换。管理方式逐步倾向于事前便利、事后追责,对于不同的监管方式,监管者的责任也是不同的。有责才有权,有权必担责。这样,权力就有了法规和责任的双重约束。

二、把握监管的基本原则

监管原则是监管活动的基本遵循,也是监管的具体标准和尺度。概括监管的职能目标和实践经验,我们认为监管的基本原则有四项,依次是真实性、合法性、规范性、有序性。四项原则之间是递进、包含的关系,形式上追求真实、规范;内涵上追求合法、有序。合法包含真实、合法以真实为基础,有序包含规范、有序以规范为前提,因此从监管的本质意义上来讲,可以简称为合法有序原则。例如,对于跨境资金的监管,不论是外汇资金还是人民币资金,不论是形式合规还是实质合法,不论微观监管还是宏观管控,要保证业务健康稳健发展,关键就是把握好合法有序这个基本尺度和标准。基于以上原则,跨境人民币工作的长期目标就是“贯彻货币政策意图,努力推动人民币在国际交往中合法有序使用。”这四项原则既有形式合规标准,也有实质合法要求;既有微观秩序标准,又有宏观秩序要求;既适用于监管者遵循,也适用于被监管者执行,应当成为监管体系运作的统一标尺。具体工作中,应当坚持原则、因事制宜、关注本质、逐一查验。

(一)真实性

真实性是对监管事项的客观表述和评判,具有唯一性,属于监管的基础前提条件。主要回答“谁要办”、“办什么”的问题。以跨境人民币业务为例,主要包括业务主体身份的真实和业务背景的真实,把握真实性的要点一般是:业务主体身份是否真实可信;是否具有真实的业务背景;是否基于贸易或投资等实际需求;交易是否合乎常理;有无必要的证明材料等。

(二)合法性

合法性是以国家法律法规、重大政策为依据,评判监管事项是否合乎国家法规和政策要求,不仅要符合本部门的专业法规和政策,还要符合国家大法和其他通行法规要求,随着国家法规和政策的调整,合法性的内涵具有动态性、时效性。合法性是对监管事项的实质性评判,属于监管的可否性判断标准。真实不一定合法,但合法必须要真实。合法性是解决“可否办”的问题。一般包括身份合法、行为合法、资金合法三个关键点。以跨境人民币业务为例,把握合法性的要点一般是:申办事项是否属于本机构法定职责管理范围;交易主体是否具有合法身份、合法资质;交易行为是否符合现行法规要求,或符合现行政策鼓励范畴;是否与现行法规相悖,是否在法规政策限定范围内,是否在临时性政策管控范围内;是否触及微观审慎限定目标;是否经过了必需的行政审批或审核备案环节;有无相关证明材料等。在特定环境下,合法性具有客观性。不同监管者对同一对象的合法性判断结论应当是一致的。同时,由于合法性的动态、时效特征,使得监管原则的内涵具有了意图可塑性、长期适用性。合法性体现着监管的核心要求,坚持依法行政,关键还要清晰界定法规的政策边界,不能越权,不能主观扩充或删减,做到执法有据。

(三)规范性

规范性是对监管事项操作层面的要求,包括渠道正常、方式规范、资料齐全、及时报备等,一般具有很强的可控性,属于监管的微观秩序要求。规范性是解决“如何办”的问题。以跨境人民币业务为例,把握规范性的要点一般是:是否手续齐全、通过正常渠道规范办理;是否按规定及时准确进行国际收支申报和业务信息报告;银行和企业有无违规操作;留存资料是否完整等。由于规范性具有很强的操作性特征,往往容易成为检查活动的重点,容易混淆与合法性的区别,将操作性问题当成合法性违规,值得重视。有的将两者统称为合规性,以规代法,难免执法过度。现实中,规范性与合法性有一定的内容重合,可以分别评判,或者部分纳入合法性控制中。虽然规范性应当以合法性为基础,但具体行为中规范时不一定合法,合法的运作也不一定规范,监管中应当特别注意。

(四)有序性

从宏观层面、社会层面评判监管事项的优劣,根据法规授权,给予一定的引导或约束,带有方向性、倾向性特征,非特殊情况下一般不具有强制性,属于监管的宏观秩序要求。规范不一定有序,而有序包含着规范性要求。有序性主要解决“如何办好”的问题。以跨境人民币业务为例,把握有序性的要点一般是:是否扰乱国家经济金融秩序,影响国家安全;是否扰乱市场秩序,影响汇率稳定;是否触及宏观审慎限定目标;是否顺应国际收支平衡目标要求;是否符合国家宏观调控政策等。对于一般国内事务的监管,对有序性要求有时不是特别突出,但对于跨境资金的监管来说,由于涉及国际市场,涉及国际收支和汇率稳定,涉及国家经济金融安全和国家战略利益,这个原则尤为重要。遗憾的是,把有序性作为基本的监管原则的主张还很鲜见,在法规中也很少体现,主要靠临时性政策措施予以调节,监管的难度就非常大,力度也不足。有序性可以是指导性的,也可以通过法规予以界定进而明确提出来,作为监管原则之一。我国对资本项目实行有管理的可兑换,尤其是出现国际收支严重失衡时,就要依据有序性原则采取措施实施控制。即便是完全的可兑换,有序性也应该是一种底线要求。

三、确立适当的监管模式

(一)监管模式

1.行为监管模式。行为监管侧重于规则监管,行政色彩比较浓厚。看重事前审批、事后检查,逐项监管,管具体行为,细致、刚性。微观上体现为对个体(或主体)的行为监管,宏观上体现为对总体(或群体)的行为管控。个体行为监管主要指监管部门通过对单个微观主体提出具体规范性要求和实施监督管理以达到监管目标,其对象是单个主体行为,它没有考虑到单个金融机构的经营失误会带来的外部性,即金融机构之间存在关联,单个金融机构为了保证自身稳健的行为可能会导致风险在系统内转移和传播。总体行为管控主要指监管部门通过对一类机构总体提出具体的规范性要求和实施监督管理以达到监管目标,其对象是机构总体的行为,关注重点是金融机构之间存在的关联。

2.审慎监管模式。审慎监管侧重于原则监管,市场色彩更为浓厚。给监管对象一定的自主空间,以事前事中监测、事后评判监督为主,超出限度时才介入干预。分为对个体(或主体)的微观审慎监管和对总体(或群体)的宏观审慎管理。微观审慎监管是对每个金融机构的监管,关注重点是孤立的金融机构,从形式上也表现出一定的宏观性。宏观审慎管理是指监管机构为减少金融机构动荡给金融体系带来的经济成本、确保金融稳定而将金融体系整体作为监管对象的监管模式。宏观审慎管理并不是微观审慎管理的简单加总,关注重点是金融机构、金融市场以及共同金融风险敞口之间的关系。

(二)两类监管模式的互动关系

行为监管与审慎监管两者互动关系如图2所示。图2中,H线是政策法规红线,代表着各类行为主体所受到的政策法规约束。曲线以外是非法区,曲线以内是合法区。对于特定的监管对象A来说,其在红线以内的线段a部分是合法的自由区间。对于特定的法规环境来说,A的自由区间是相对稳定的,不会因为监管模式的变化而变化。∠X是A受到的行为监管约束程度,它与法规红线组成的区域是有条件的自由区;一旦触碰到行为监管条件,就会受到监管干预。∠X越大,其对应的扇形面积越大,代表行为监管程度越高,监管内容越多,监管标准越细。反之,∠X越小,其对应的扇形面积越小,代表行为监管程度越低,监管内容越简化。∠S是A获得的审慎监管程度,它与法规红线组成的区域是自律的自由区,只要不超越审慎监管指标,是不受监管干预的自由空间。∠S越大,其对应的扇形面积越大,代表审慎监管程度越高,自由度越大。反之,∠S越小,其对应的扇形面积越小,代表审慎监管程度越低,自由空间越少。

1.有的监管对象以行为监管为主,有的以审慎监管为主,大多情况下,监管对象A受到两种监管模式的同时约束。两类监管模式存在此消彼长的关系,但对象A的自由区间a是相对确定的,只是对监管的感受不同,受到干预的频度或程度不同。2.行为监管可以充分简化,但审慎监管不可能完全替代行为监管。理论上,不存在完全的审慎监管,一旦触及红线或黄线,还需要行为监管跟上予以干预。3.图2中所演示的互动关系,对于宏观总体的管理也是适用的。对于不同类型的监管对象,结合不同时期的监管目标,监管模式的选择可以具有多样性、差异性。

(三)两类监管模式的协调与选择

行为监管与审慎监管作为金融监管的两大支柱,二者相互补充,同时在一定程度上也存在此消彼长的互补关系,因此最大限度发挥二者相互促进与补充的良性互动,就要妥善处理好行为监管与审慎监管的辩证关系。无论是行为监管还是审慎监管,都只是全面监管的一个方面,两者监管的内容和方式应该是有所分工但也有相通之处,只有两者紧密结合才能更好地维护金融秩序与安全。行为监管更多地体现着行政管理的意愿,以他律为主要形式;而审慎监管更多地尊重市场的作用,鼓励自律约束。简政放权是改革大方向,审慎监管更有利于便利化,有利于提升社会效率,节约监管资源,降低监管成本。因此,更多地发挥市场主体作用,发挥市场在资源配置中的决定性作用,应当是今后监管模式选择的一大考虑。从另一个角度看,宏观监管部门可以更多地运用宏观审慎管理模式,配合部分行为管控;而专业监管部门可以着重于行为监管和微观审慎。比如中国人民银行作为宏观金融调控部门,就应当着重于金融体系的宏观审慎管理,以及部分系统重要性机构的微观审慎管理,并保留行为管控的最终手段,才能充分保障管理需求。行为监管是审慎监管的威慑基础和后手保障,一旦触碰到审慎边界,行为监管的介入就是必要的。因此,审慎监管主要是针对正常状态的监管模式,超常态情形下,尤其是对违法违规问题的处罚,还是要回到行为监管模式下运行。审慎监管,还可以分级设计,拟定不同的应对措施。

(四)两类监管模式的细化比较:

两类监管模式可划分为四种:个体行为监管,总体行为管控;个体微观审慎,总体宏观审慎。其功能、力度、成本等各有不同,具体见表1。

四、选择恰当的监管方法及工具

“行为监管、主体追责”是监管的基本方式,由于着力点不同、介入时机不同、使用工具不同等又衍生出多种多样的监管方法。应当准确对应法定职责,合理界定监管权限,因事制宜,因时制宜,因地制宜,精简、有效、科学地选择使用。监管方法的分类很多,如事前监管与事后监管、现场监管与非现场监管、审慎监管与行为监管、定期监管与偶发性监管、强制性监管与指导性监管、自律与他律、正面引导类监管与负面监督类监管等。根据监管者干预的程度,大概可分为监督类、检查类、指导类和自律类。

(一)监督类方法

一般是指监管者制定标准、提出要求,由被监管对象执行或落实,监管者进行监督查验、得出监管结论的监管方法。如:行政许可、行政审批、名录管理、行为资质、准入条件、退出条件、事前备案、事前登记、事前沟通、事后报备、事后登记、审慎监管、额度规模、监测分析、非现场核查、情况通报、收支申报、定期报表、定期报告、运营公告、工作考核、评比通报、审慎管理评估、业务比例管理、等级管理、业务限制措施、窗口指导措施等。

(二)检查类方法

一般是监管者主动实施,被监管者被动接受,针对违规事项或可疑问题采取的行政执法行为。如:现场核查、现场检查、行政处罚、电话查询、书面质询、现场评估等。

(三)指导类方法

一般是监管者制定规范,由监管对象自主落实执行,监管者正面指导为主,偶尔负面提醒,但一般不干预的监管方式。如:法规界定、正面清单、负面清单、监管名单、约见谈话、风险警示、走访、现场督导、政务公开、人员资质、业务竞赛等。(四)自律类方法监管者提出原则性要求,由监管对象自我设计制度、落实要求、自警自律、自我完善、自觉合规、定期报告情况的监管方式。如:制度建设、规定活动、自评估、自律机制。监管离不开具体的监管方法,有时习惯地称为监管手段或监管工具。然而,在本意上几者是有区别的,从泛指到界定依次是:监管措施——监管方法——监管手段——监管工具。其中监管工具一般特指法规界定、程序严格、实施规范的核心监管手段。根据跨境人民币业务的特点,比较成熟、有效的监管工具建议选择现场检查、非现场核查、约谈、书面警示、风险评估、业务限制措施等。

五、创建良好的法治化环境

(一)法规应保持完善

1.做到有法可依。由于法规的相对固化性以及调整修订的滞后性,法治建设很难一步到位,而是一个不断适应、不断完善的过程。跨境资金的监管更是如此,人民币走出去面临更多的机会和风险,亟须推进相关法规建设,为人民币国际化创造良好的治理生态。建议进一步提升法规层级,制定具有法律约束力的业务管理办法,明确监管手段及相关罚则,形成完备的法律法规体系。

2.厘清监管分工。主要是合理摆布机构监管与功能监管。前者是传统的、分割的,先管机构、再看职能,难免出现有的都想管、有的都不管问题。后者是不分机构、按功能全覆盖的,若设计得好,可以解决监管重叠问题和防止监管真空。监管分工的另一个维度是属地监管,本文暂不讨论。解决监管分工问题,根本还在于法规的明确授权。我国的法律体系应该对行政职能做出体系化的功能分工设计。

3.正视法规缺陷,解决现实问题。虽然强调法规建设的科学性、前瞻性,但由于客观情况的千变万化和形势发展的不确定性,法规的不适应问题总是现实存在。如何既坚持原则、又灵活有效地运用好已经有部分条款滞后甚至不适用的管理法规,是考验监管者智慧和能力的关键环节。当前跨境人民币管理有待解决的问题还很多,比如:职责定位需要上位法进一步明晰界定;机构职能需要强化和稳固;功能监管的对象、内容、方式等需要系统性规范;监管手段需要法规化;监管处罚情形和标准需要确立、细化,并实现可操作等等。但在这些问题解决之前,监管活动不能耽误,就需要抓住监管的本质,解决好僵化条款的“死管理”与关注实质的“活管理”之间的关系。

(二)监管必须有力

1.有力度才能落实好制度。监管效果需要坚强的执行力来实现。有法必依,执法必严,违法必究。提升监管能力,首先是队伍素质,其次是科技手段。监管的力度还体现在具体的监管方法和监管手段,需要有定期的切实的业绩考核和奖惩机制,充分发挥考核对业务监管的规范引领作用,同时要注重考核结果的运用,建立结果反馈机制。

2.找准监管重点。监管必须服从服务于经济形势变化的需要,与宏观调控的总体基调保持一致。金融监管的重点就是发现风险、遏制风险、防范风险。作为中央银行,更要关注和防范系统性金融风险。全国金融工作会议明确“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”是目前金融工作的三大任务,这也是金融监管的着力点。具体到跨境人民币业务监管,就要处理好便利化与防风险之间的关系,微观上关注真实合法,宏观上关注规范有序,切实保障人民币国际化稳步推进。

3.处理好管理与服务的关系。监管是主动性的管理,不是简单程序化地办理。管理中有服务的成分,但管理绝对不同于服务。区分管理与服务也很简单,一个是强制的、必须接受的;一个是自主的、可选择的。打着管理的旗号搞服务,或借着服务的名义搞管理,都是不妥当、不正当的。该管就管,要勇于依法行权;该放就放,不可滥权恋权。另外,管理中包含着审核、办理等环节,办理过程也体现出一种服务。因此,监管既要体现铁面无私,又要体现“为民务实清廉”。

(三)权力应有约束

1.以责确权。法规既赋予权力,也授予责任,而且权力是有边界、红线的。要根据法定的职责范围确定行政权力,并以责任约束权力的实施。对于监管者的资格、资质及监督对象与范围也应有规定,明确执法界限和流程。杜绝只行使权力、不担负责任的庸余管理。

2.设立监管追责机制。监管者同样要遵循规律、依照法律、恪守纪律、严格自律。要明白什么是该做的,什么是不该做的。监管活动要遵循法定程序、规定时限、实施条件等要求,不可越权执法。对监管不力、出现责任问题的,要建立失职、渎职追究机制。

3.执法监督与权力制衡。完善对权力运行的监督制约机制,“把权力关进制度的笼子”,监管过程也需要有制度、有规矩、有约束、有监督,切实保障依法行政。除了内部的权限管理与监督之外,行政权力的相互制衡、跨部门约束也是非常必要的。被监管者也应当有必要的权利保障和申诉渠道,可以有效反馈监管的成效和问题。

作者:庞贞燕;张军 单位:中国人民银行济南分行

对金融监管问题的几点探讨责任编辑:张雨    阅读:人次