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存款保险基金管理的国际经验及启示

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摘要:国际经验表明,完善的存款保险基金管理机制是存款保险机构履行职责的重要保障。实现存款保险基金的有效管理,保障存款保险基金安全,有助于在危机期间提升公众信心、维护金融系统稳定。按照《存款保险条例》规定,目前我国存款保险基金管理机构遵循安全、流动、保值增值的原则管理基金。未来如何进一步建立健全基金管理体系,需充分借鉴国际实践经验和主要国家的做法。因此,本文系统梳理存款保险基金管理的国际准则和实践,重点分析加拿大存款保险基金管理的主要做法,以期为我国存款保险基金管理提供参考和借鉴。

关键词:存款保险;基金管理;国际经验

一、引言

2015年5月1日,我国《存款保险条例》正式实施。在充分借鉴国际经验、遵循国际准则的基础上,通过立法形式设立专门的存款保险基金,依规对存款人进行及时偿付,可有效防范和化解系统性金融风险。随着存款保险制度的深入实施以及存款保险基金规模的不断积累,进一步构建完善的存款保险基金管理体系、实现基金的有效管理,有利于存款保险制度有效运作,维护金融体系稳定。自1933年美国建立存款保险制度以来,国际上经历多轮金融风险处置和危机应对,存款保险基金管理经验不断丰富,并形成一系列国际公认的准则和行之有效的做法,个别发达国家已建立较为完备的基金管理制度框架。建立健全我国存款保险基金管理体系,需充分借鉴国际实践经验和主要国家的做法。本文首先对现有存款保险基金管理的国际准则进行梳理,并对行之有效的国际实践进行总结;其次,鉴于加拿大已建立较为完备的基金管理制度框架,本文进一步重点分析加拿大存款保险基金管理的制度架构、投资策略以及全面风险管理的做法;最后为完善我国存款保险基金管理制度,提出几点启示。

二、存款保险基金管理的国际准则和实践

(一)国际准则

多数国家存款保险法规定了存款保险基金可以投资的宽泛范围,但投资管理政策通常由存款保险当局决定。2014年11月,国际存款保险协会(IADI)发布《有效存款保险制度核心原则(修订版)》指出,存款保险当局应当进行审慎投资和基金管理,建立明确的基金投资、风险管理政策,以及内部控制与信息披露制度,实现基金保值和维持流动性;存款保险基金可以存放中央银行,同时应限制对投保机构的重大投资。2015年6月,IADI发布《有效存款保险制度加强指引:事前基金》指出,为增强基金管理的有效性,存款保险当局应当制定基金管理政策框架,主要包括:一是基金管理的目标——至少包含流动性和资金保值;二是投资类型和期限;三是交易对手的选择和限额;四是交易机构;五是流动性风险、市场风险、利率风险、汇率风险以及操作风险管理;六是与投资政策相契合的内部审计机制。此外,存款保险当局应当在财务报表和年度报告中披露或者解释投资政策和操作,适时披露其适用的会计准则、报告要求以及相关领域投资标准等。

(二)国际实践

1.基金投资普遍以安全性为首要原则,投资策略较为保守。IADI指出,在某些情况下,当较多银行倒闭时,金融市场可能失灵,从而引发系统性危机,而存款保险当局无法迅速调整投资组合,从收益率较高的投资转向高流动性、更加稳健的投资。此外,危机中,高风险投资通常承受沉重的抛售压力,这将一定程度上削弱高风险投资的价值,影响存款保险当局履行风险处置职能。因此,存款保险当局有必要秉持较为保守的基金投资策略。从国际实践看,存款保险制度建立初期多数国家存款保险当局采用相对保守的基金管理策略,重点在于资金保值和流动性。在建立储备或完成基金积累后,基金管理策略可能会有所不同,但资金保值仍是关键,尽可能避免高风险投资产生不必要的损失。如美国存款保险法规定,存款保险基金投资仅限于美国国债或由联邦政府对其本金与利息进行担保的证券。联邦存款保险公司(FDIC)投资的债券品种主要是美国国库券及安全等级较高的国债,投资目标是在保证本金安全的前提下追求收益最大化。

2.基金管理需保持良好的流动性。存款保险机构通常对存款保险基金来源与运用进行预测和管理,但考虑到未预期的银行倒闭、保费收入来源减少等因素影响,需要保持合适的基金流动性水平。从国际实践看,多数国家和地区存款保险当局采取控制基金投资品种和期限,以及加强基金投资的流动性风险管理等手段,保持基金良好的流动性。如FDIC通过对存款保险基金的现金流进行预测(包括可预见和一定水平内不可预见的现金流需求),合理安排投资证券的到期日以及一级准备和二级准备的比例。其中,一级准备包括隔夜投资证券,以及到期日在2天到12年之间的指定为可供出售类的特定长期投资证券;二级准备包括持有的其他投资证券。此外,为满足FDIC资金需求,对于持有至到期的证券,经批准可以出售,但需先出售指定的可供出售类证券。截至2016年末,FDIC国债投资中,一年期以下债券账面价值为320.31亿美元,占全部债券总额的比例为44.15%。

3.基金投资范围主要是存放中央银行和购买政府债券。目前,绝大多数国家和地区的存款保险基金主要投资于具有较高安全性、流动性的资产,包括短期政府债券、国债、金融债券,或将资金存放于中央银行。如美国、加拿大、巴西、印度等。《加拿大存款保险公司法》规定,存款保险基金仅限于投资高质量、高流动性证券,主要包括国库券和中长期政府债券;印度存款保险基金仅限于投资中央政府证券。仅有极少数存款保险当局将基金投资于其他金融工具。如阿塞拜疆存款保险基金可投资于外国金融债券和抵押贷款债券;俄罗斯存款保险基金可投资于公司债券、法人股和外国金融债券等。

4.存款保险与中央银行建立基金管理合作机制很有必要。《有效存款保险制度加强指引:事前基金》指出,存款保险当局可以与中央银行建立制度安排,委托后者执行投资交易,特别是对存款保险基金投资证券进行清算交易。在对银行进行干预和破产处置时,存款保险基金投资需快速、大量地进行清算回收。如由存款保险当局自行开展大规模投资回收交易,可能向市场发出某家银行即将倒闭或者需要进行干预的信号。相对而言,中央银行基于公开市场操作和货币政策的目的,经常会进行大规模的投资交易;委托中央银行进行基金投资交易,可以避免对金融市场产生扰动,维护金融体系稳定。例如马来西亚存款保险公司与中央银行建立合作安排,将投资账户设立在中央银行,委托中央银行进行投资和管理。

三、典型国家的做法:以加拿大为例

加拿大存款保险公司(CDIC)董事会是其最高权力机构,下设审计委员会、管理与提名委员会、人力资源与偿付委员会。在运营管理层面,CDIC设立保险与风险评估部、融资与资金管理部、追索与成本收回部等七个部门。其中,融资与资金管理部负责对存款保险基金投资及其风险进行管理,由一名董事会副主席分管,该副主席同时兼任CDIC的财务总监(CFO)。融资与资金管理部在董事会的授权范围内开展基金投资等金融交易活动,管理基金投资风险并按年披露主要风险状况,编制CDIC季度财务报告以及年度财务报告。

(一)基金投资策略注重

在风险防控基础上实现保值增值,实行限额管理和资产组合管理,并严格限定投资交易人。一是对每类投资业务产品设定不同限额。目前,CDIC可以投资的业务产品有加拿大联邦政府及其代理机构发行的债券、省级政府或市政金融当局发行的债券(见表2)。董事会不定期审批或撤销证券投资产品,若撤销对某一证券产品的审批,管理层应采取适当措施减少或清仓持有的相关证券产品。二是资产组合管理。CDIC证券投资应保持两个不同的资产组合,分别是:(1)持有至到期投资。持有至到期的期限分为1年、2年、3年、4年和5年,每一期限可投资品种的目标配置比例均为20%,可视情况在5%的区间范围内上下浮动。(2)证券投资。证券投资应包括加拿大联邦政府发行的国库券,投资账面价值为0.5亿加元与年度经营和资本预算总额中的较高者。三是对交易对手的信用评级进行限制。根据加拿大财政部发布的《国有企业风险管理指引》,投资的交易对手需达到相应的信用评级标准。若债券信用评级降至可允许信用评级标准之下,CDIC管理层应尽快采取必要措施减少持有规模,将风险敞口降至最低。评级应从两个信用评级机构获取,其中应包括穆迪或标普。如果两个评级存在差异,适用较低的评级。对单个合格证券发行机构的证券投资,依据相应的信用评级,并实行资产组合限额管理。四是限额管理和交易人限制。CDIC证券投资交易应由首席执行官(CEO)、财务总监(CFO)或董事会成员进行审批,其中首席执行官授权审批的交易限额为4亿加元,财务总监授权审批的交易限额为2亿加元,董事会成员可授权审批的交易限额为0.5亿加元。首席执行官可以临时将交易权限委托其他主管或主管级别的职员进行,同时经首席执行官授权同意,财务总监和董事会成员也可以委派其他债券与投资管理人执行交易。

(二)严格防控

信用风险和市场风险,确保投资本金不受损失。CDIC董事会根据公司章程制定政策对主要风险进行管理,原则上每年对相关政策进行评估和修订。存款保险基金投资的风险管理政策涵盖信用风险、流动性风险、市场风险、利率风险等。具体而言,一是通过投资限额管理、交易对手信用评级限制等,防控信用风险。经营管理层负责对CDIC面临的信用风险进行评估,定期(每年至少一次)向董事会提交信用风险管理程序合理性与有效性的评估报告。二是市场风险管理。CDIC面临的市场风险主要是利率风险,对汇率和其他价格风险不敏感。存款保险基金的证券投资以摊余成本记账,以公允价值变动计算投资收益,并进行财务风险管理。三是流动性风险管理。CDIC证券投资组合的到期期限与到期债务以及其他现金流出预期相匹配,以避免未到期证券在公开市场抛售;购买证券的总发行规模不得低于2.5亿美元;单笔投资期限不能超过5年。管理层每半年向董事会报告流动性风险暴露情况。此外,董事会下设审计委员会每年对CDIC面临的信用、操作、财务以及声誉等方面风险进行评估。

四、启示

依照我国《存款保险条例》规定和国务院批复同意的存款保险制度实施方案,我国存款保险基金由中国人民银行管理,全部存放在中国人民银行营业管理部基金专户,并对基金的运用原则和投资形式等做出了制度性安排。随着我国经济发展以及吸收存款的银行业金融机构规模和数量增加,基金积累的速度不断加快,基金规模将持续扩大。因此,应借鉴国际经验和主要国家做法,提前谋划布局,尽快建立健全基金管理的组织架构和制度框架,以安全性为首要原则,探索有效运用基金方式,实现保值增值。一是建立健全基金管理的组织架构,以及涵盖投资决策、风险管理,内部控制、会计财务、信息披露等方面内容的制度框架。其中,在风险管控方面,逐步构建有效的全面风险管理体系,覆盖信用风险、流动性风险、市场风险和利率风险等主要风险,定期对各类风险开展计量及报告。二是确立以安全性为基金投资运用的首要原则,在制度建立初期,仅限于购买国债和存放中国人民银行获取利息;当存款保险基金积累到一定规模时,可根据实际情况,考虑基金运用的其他方式,如投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券等,明确投资品种、期限及操作权限等。基金投资过程严格实行限额管理和期限管理,确保基金具有较强的流动性,以应对突发危机,稳定公众信心。三是现阶段可由中国人民银行设立专门投资机构,负责存款保险基金投资运用和风险管理。在存款保险基金投资运用过程中,应注意避免存款保险基金管理机构进行的大规模投资交易被市场误读,因此,待存款保险机构实体化后,存款保险机构可以与中国人民银行建立委托投资交易的相关制度安排,委托人民银行执行投资交易。四是加强对存款保险基金管理的内外部监督。在外部监督方面,按照《存款保险条例》的规定,存款保险基金收支遵循国家统一的财务会计制度,并依法接受审计机关的审计监督;在内部监督方面,定期对存款保险基金面临的财务风险、操作风险以及声誉风险等进行审计和评估,防范基金重大损失,确保基金安全。

参考文献:

[1]中国人民银行金融稳定局.存款保险宣传读本[M].北京:中国金融出版社,2015.

[2]凌涛等.存款保险制度的国际经验与借鉴[M].上海:上海三联书店,2007.

[3]国际存款保险协会.有效存款保险制度核心原则[R].国际存款保险协会,2014.

[4]国际存款保险协会.有效存款保险制度加强指引:事前基金[R].国际存款保险协会,2015.

[5]加拿大存款保险公司.加拿大存款保险公司2017年年度报告[R].加拿大存款保险公司,2017.

[6]宣昌能.中国存款保险制度的实施与展望[J].中国金融,2016,(9)

作者:潘力工;陶峰

存款保险基金管理的国际经验及启示责任编辑:张雨    阅读:人次