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货币政策法律选择的诱因

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[摘要]美国近年来先后采取了依据IMF和WTO法律体系的方式施压人民币升值,推行弱势美元政策,以实现美国的经济增长和维系其霸权地位。但这种法律选择并非意在获取人民币被“人为低估”的事实及有效裁决,其真实诱因是借由“国际合作”的让步和妥协压迫人民币升值以及利用“诉讼程序用尽”影响中国的出口产业结构,扭转贸易逆差的局面。认清诱因有助于中国有的放矢,从货币政策和法律选择等层面做出有针对性的应对。

[关键词]弱势美元;人民币汇率;法律选择;诱因

近年来,随着中国经贸发展及外汇储备的增加,人民币汇率成为以美国为代表的西方国家指责的目标。从关注人民币汇率政策到关注汇率政策带来的贸易效果,从国际货币基金组织(IMF)到世界贸易组织(WTO),甚至不惜绕过WTO以国内立法的形式径直对中国的进口产品征收惩罚性关税,美国对人民币汇率问题的指控不断升级。在此背景下,本文试图从国际法、国际经贸发展及国际关系等不同维度和视野,解析美国现行货币政策的目标和指向,探讨美国为推行其货币政策的各项法律选择及背后的诱因,以备中国有的放矢,从货币政策和法律选择等层面做出有针对性的应对。

一、政策目标及指向

(一)政策概览

二战之后,美国作为最大受益国于1944年创建了以美元为中心的“布雷顿森林体系”,又称“美元—黄金本位制”,即美元直接同黄金挂钩,其他国家货币同美元挂钩的固定汇率制。布雷顿森林体系极大地推进了美元的国际化,使美元几乎同黄金处于同等地位,是世界上最主要的货币和国际储备。美国一跃成为世界上最大的金融信贷市场和债主,第三国几乎所有的贸易均以美元作为结算单位。然而,维系该体系必须依仗雄厚的黄金储备和强大的经济力量,这要求美国必须是一个长期贸易顺差国。但各国为了发展国际贸易,又需要以美元作为结算与储备货币,这样就会导致流出美国的货币在海外不断沉淀,美国又会产生长期的贸易逆差。前者,贸易顺差导致各国储备货币不足,引发国际支付手段短缺;后者,贸易逆差将掏空美国黄金储备,引发美元危机。1971年,随着美国深陷越战泥潭和国内金融风暴,持续的财政和贸易逆差使美国丧失了维持“黄金官价”的能力,单方宣布停止美元兑换黄金,布雷顿森林体系随之瓦解。1972年之后,在美国的主导之下,IMF理事会通过了《IMF协定第二修正案》,形成了新的国际货币体系,史称牙买加体系。该体系确认了“浮动汇率”合法化,取消了黄金官价,形成了以美元为中心的多元化国际储备和浮动汇率体系。

该体系的确立一方面扫清了“固定汇率制”所带来的技术障碍,另一方面由于“双挂钩”制度的历史存在,进一步巩固了美元的国际货币地位。据IMF统计,截止2015年12月,全球外汇储备已达9万亿美元,美元约为5.4万亿,占比60%以上。美元国际货币中心地位的确立及浮动汇率的合法化,为美国现行的货币政策——“弱势美元”提供了法律保障。所谓“弱势美元”,即美元主动或被动贬值,美元与其他世界主要货币之间的汇率不断下降。该政策的运作机理表现为:第一,贸易层面,基于国际中心货币同贸易的天然联系,选用一国的主权货币作为外汇储备,即是间接地选择了贸易伙伴,美元贬值的直接结果是刺激外国的投资和消费,增加贸易出口,扭转国际收支失衡。第二,财政层面,美国通过扩大基础货币的发行数量造成美元贬值,不但能够广征铸币税,同时为其庞大的财政支出提供支持,美元贬值的结果是美国外债的市场价值大幅下降,但以美元为外汇储备的贸易伙伴国也随之外汇缩水。

(二)政策目标及指向

在“弱势美元”政策之下,扩张性的货币政策能够刺激投资和消费,美元以贸易顺差的形式流入伙伴国,成为外汇储备。当外汇储备过剩时,美国又通过向贸易伙伴举国债将美元重新回流美国。实际上,“弱势美元”政策是将其政策运行中产生的经济成本和贸易风险转嫁给其他国家。在该模式下,美国输出美元,其他国家输出商品;美国累积债务,其他国家累积债权,这就是“弱势美元”政策下以美元特权为支撑的美国举债消费模式。显然,“弱势美元”政策的目标是借由增发基础货币供给造成美元贬值,以增收铸币税、扩大财政支出等手段巩固美元的国际货币地位及攫取他国财富,根本指向为实现美国的经济增长和维系其霸权地位。近年来,美国通过要么美元主动贬值要么压迫其他国家货币升值的方法推行“弱势美元”政策。该政策具有明显的针对性,即必然是经济发展强势且同时兼具主要贸易竞争对手和主要的债权国。

典型的如1985年日本的《广场协议》,当时的日本经济极其强势,从1953年到1979年,日本工业平均年增长率为10.9%,日本国民生产总值占资本主义世界的比重从1950年的1.5%,猛增到1980年的13.3%,在资本主义世界的地位从第7位跃升到第2位,仅次于美国,同时日本还是美国的最大债权国。在这样的背景下,美国以国际收支失衡为由压迫日元升值,在《广场协议》签订后的3个月里,美元迅速下跌至1美元兑200日元左右,跌幅20%,日本出口竞争力备受打击,从此进入日本经济的“失落十年”。现今中国面临着同样境遇。在经济发展态势上,据世界贸易组织2009年发布的贸易统计报告,中国由1948年贸易额占世界2.7%迅速蹿升至8.89%,贸易额排名由第9位升值第2位,而其他发展中国家诸如印度、巴西几乎没有太大变化;在外汇储备上,截止2016年6月,中国外汇储备达到32051.62亿美元,是美国在全球最大的债权国。应当说,“弱势美元”政策的下一个目标必然是中国,这也是美国近年来在汇率问题上紧盯人民币的根本原因。为进一步推行“弱势美元”政策,巩固其国际货币地位,美国必将从法律层面为该政策的合理执行寻求正当性理由。

二、选择IMF的法律障碍及诱因

(一)法律障碍

自布雷顿森林体系创建以来,便形成了以IMF、WTO和世界银行为格局的“货币—贸易—金融”三位一体的国际经济体系。其中,汇率的升降问题属于货币领域,虽然国内外学者近年来对WTO是否在汇率问题上拥有管辖权争论不休,但对IMF拥有无可争辩的管辖权均无异议。美国为施压人民币升值,首先定位在IMF。IMF对汇率问题的规定清晰明了,从规范角度讲,依据《IMF协定》第4条,禁止会员操纵汇率来妨碍国际收支的有效平衡或取得对他国不公平的竞争优势;从制裁角度讲,若会员违反上述规定,IMF将启动磋商程序,通过磋商报告的形式审定该会员是否有操纵汇率的行为。当然,若会员拒不更正,则IMF最严厉的制裁措施为85%总投票权的表决,将该会员驱逐出基金组织。美国近年来一直仰仗IMF第4条,试图通过IMF审查认定中国政府存在“操纵汇率”或汇率“严重偏差”或“人为压低汇率”,借由《中国—第4条磋商报告》(下称《报告》)向中国政府施压,从而实现美元相对人民币贬值的目的。但第4条要求“操纵汇率”必须有妨碍国际收支平衡或取得对他国不公平竞争优势的“目的”,同时对汇率“严重偏差”的认定需要确定汇率均衡点。对于“目的”要素,IMF并无确定标准。同时,人民币与发展中国家货币的汇率均衡点是经济学上的一个大难题,此前没有谁分析过。确切地说,IMF倾尽人力、财力、物力数十年来,也无法利用有效的经济模型,横纵向加以比较得出会员“操纵汇率”的有效结论。

(二)法律选择的诱因

就审查结果而言,从近年来IMF公布的《报告》显示,“几位执董认为人民币汇率低估,然而许多其他执董不同意工作人员对汇率水平的评估,指出这种评估是基于对经常账户顺差的不确定预测”。IMF对人民币被低估每一年都有所提及,但对中国是否构成币值低估没有给出确定性答案,对中国是否构成操纵汇率更是只字未提。相反,中国自2005年汇改以来,人民币一直稳中有升,人民币兑美元汇率总体呈现持续上扬态势,其累计升值超过21%。截止2016年7月,人民币兑美元已升至6.69∶1,已达历史新高。实际上,基于IMF的“软法”性质,并无如WTO一样拥有强有力的争端解决机制来保障成员的实质诉求,因此退一步讲,即便美国获得了人民币被低估的实质性审查结果,也无法获得任何实际执行的程序性保障。因此,就IMF法律体系自身的属性及法律适用的障碍而言,美国选择利用IMF施压人民币升值,并非意在获取“人民币被低估”的实际审查结果,也不是真正依靠IMF达到“人民币升值”的实际诉求。

选择IMF施压人民币升值,其真实诱因是将本属于国家内部的货币主权问题多边化,从“国际合作”的层面由外部环境制造舆论压力,化解美国的贸易困境。前者,就日美1985年的《广场协议》而言,是日本政府在美国的压力之下被迫将日元升值,这种“由外而内”的升值过程本质上是日本在汇率安排上缺乏货币主权独立性的表现;后者,经济全球化加深了各主权国家彼此的依赖程度,一国货币政策对他国经济决策和贸易份额的影响日益加深,全球货币政策上的互动、合作、让步和妥协在所难免。美国借由IMF广造舆论压力,联合其他新兴经济体指责人民币汇率问题,反映了其对中国经济发展与全球影响力提升的担忧与恐惧。但是,货币领域的国际合作并非一种必然,也不是某些国家的特权,而是依赖于各国共同意愿的行为方式。因此,当国际合作无法有效推进,“软性”法律选择面临法律障碍和无法有效执行,美国必然将视角转至WTO或国内立法,借由争端裁决或单边惩罚,以“正当化”或“矫正”人民币被“严重低估”所带来的政策障碍。

三、选择WTO的法律障碍及诱因

(一)法律障碍论及美国依据

WTO施压人民币升值,不可回避的一个问题是,WTO对货币汇率问题是否具有管辖权。这是近年来学者们普遍争论的问题。有学者认为,WTO对外汇问题的规定只限于经常性的国际兑换、支付和转移,而不是解决IMF与WTO在汇率问题的管辖归属及衡量依据,WTO缺乏对汇率的直接规定。应当说,从WTO和IMF各自职能的角度和对协议体系解释的层面分析,这种结论不无道理。但是,WTO法律框架从来都不是关注某一行为本身,而是侧重于某种行为是否产生的贸易效果。第一,从文义自身破解,无论是WTO还是IMF在外汇问题上,均采用了“ex-change”一词来表述。GATT(《关税与贸易总协定》)第15条规定各缔约方不得以外汇(exchange)方面的行动妨碍本协定各项意图的实现。IMF第4条对外汇问题的所有规定均采用“exchange”一词,尤其对“操纵汇率”的规定仍然运用该词予以诠释。如果说在WTO的规定中,将该词解释为经常性的国际兑换、支付和转移,而在IMF中又将其解释为汇率,进而认为WTO对汇率问题无管辖权,立论本身恐怕还需要有官方文件的进一步解释或相关成案予以佐证,但现今无论IMF还是WTO均无证可考。第二,WTO倾向于贸易效果,而非行为本身。

官方文件上,早在1981年GATT收支平衡委员会已经做出如下结论:一项政府措施,尽管采用的是货币政策的形式,但却产生了贸易的效果,那么这个措施可以被认为是为了收支平衡而采取的贸易措施。在成案依据上,1982年美国诉加拿大“外国投资审议法”案件中,即便GATT并未对投资问题做过任何规定,但GATT理事会认为投资行为本身产生了贸易效果,由此同意了专家组对案件进行审理。而人民币汇率机制作为货币政策必然产生贸易效果,WTO很有可能将人民币汇率认定为与贸易有关的外汇政策而行使管辖权。在以上立论基础上,若美国选择WTO争端解决机制施压人民币升值。从手段上分类,可分为“直接手段”和“间接手段”。“直接手段”即是将人民币汇率的有关争端直接交由WTO争端解决机构处理,以专家组或上诉机构对该问题做出的裁决,从而有理有据地针对人民币汇率问题予以制裁。而“间接手段”则是依靠国内立法,以单边的形式将低估的人民币币值作为中国对出口产品的补贴或进口产品的倾销,径直征收反补贴税或反倾销税。

为彻底厘清上述手段的真正意图及对人民币汇率问题的影响,首先需要廓清两个问题:第一,实体性问题上,汇率问题是否构成补贴和倾销?第二,程序性问题上,WTO和IMF在案件审理过程中的司职如何划分?第一,实体性问题。汇率问题是否构成补贴和倾销?近年来国内外学者们对人民币汇率问题不构成反补贴和反倾销几乎已经达成共识,且有大量学术成果,在此笔者仅作简要梳理。主要源于:其一,汇率问题之于宏观,不可能对某一类产品施加“专向性”;其二,补贴或倾销特指于某一类产品,而汇率的效果却施加到每一个产品身上,若要美国对进口的每一项产品逐一调查形成证据从而提交争端解决机构予以审查,无疑是天方夜谭。因此,无论在法律上还是技术上,美国均无法从争端解决机构那里得出人民币币值被低估的有效裁决。第二,程序性问题。一般来讲,WTO对案件的审理分为事实认定和依法裁决,一般的贸易案件均由专家组负责事实调查和法律审理。而汇率问题有所不同,WTO将事实认定和法律审理做了相分离的技术处理,协调了汇率问题中WTO和IMF的交叉管辖难题。首先,对事实问题的判定,依据GATT第15条的规定,对会员是否具有“操纵汇率”或“汇率偏差”的事实必须依据IMF来判定,而WTO不可越权对货币问题的本身予以调查;其次,依法裁决上,同样依据GATT第15条,争端解决机构必须对IMF的事实判定结果予以认可,并在此基础上审理案件。因此在汇率问题上,争端解决机构的权能仅限于法律审,而没有事实调查权。这实际上是WTO和IMF在创建过程中司职各自领域的国际分工所决定的。

(二)法律选择的诱因

基于上述分析,鉴于汇率问题的“宏观性”同贸易补贴的“专向性”的矛盾和现实难题,争端解决机构很难得出“人民币被低估”的结论。因此无论是直接手段还是间接手段,都无法逾越“实体性”法律问题的障碍。但问题的关键在于,实体问题虽无异议,但法律程序的不同选择,其结果却大相径庭。直接手段,是以美国直接起诉为程序选择,客观上美国需要面对IMF对事实问题的漫长调查,并且败诉结果几乎已成定局。这种法律选择并无实际效果和意义。事实上,美国自2003年大张旗鼓地指控人民币汇率以来,虽多次声称将向世贸组织提出诉讼,但从未有过任何实质性行动。而间接手段则大不相同,美国是以国内立法绕过WTO而径直对进口产品征收关税,以关税的形式弥补由于人民币币值的“低估”给国内产业带来的损害,美国将诉讼的主动权留给了中国,让中国去面对繁杂的诉讼程序,等待漫长的诉讼结果。事实上,美国近年来一直以国内立法的“间接手段”推行“弱势美元”政策,以2003年《舒默法案》为始,2007年三大针对人民币的汇率法案为风口,直至2011年通过《货币汇率监督改革法案》时,奥巴马总统坦言“担心该法案违反WTO规定”,将人民币汇率问题推向高潮。

即便案件败诉的后果已经可以预见,美国仍可以通过争端解决的程序规则,最大化地弥补单边贸易政策带来的利益损失。以史为鉴,在2002年美国钢铁保障措施案中,案件虽然败诉,但美国却利用程序漏洞获得了巨大利益。第一,争端解决机制的执行制度中没有“诉讼保全”措施。美国可以一边官司缠身,一边从容地调节国内产业结构,漫长的案件审理过程已经为美国赢得了足够的时间对本国钢铁产业进行结构性调整。第二,争端解决机制中期限的“弹性”规定。专家组在实践中的审理期限往往大大超出协定的规定,几乎所有案件从专家组成立到最后裁决执行几乎都要2年时间,正如有学者所言:“WTO争端解决不以是否有绝对把握为前提,而应以是否值得为考量”。第三,“不溯及既往”的争端解决原则。只要败诉方改变了其错误的贸易做法,WTO则采取“既往不咎”的态度,WTO“就事论事”的评价并不影响败诉后美国在世贸组织的一切权益。同时,美国采用“间接手段”也不仅仅体现在运用程序规则的技巧上,诉讼经验和应诉能力同样实力非凡。自争端解决机构成立以来,截止2016年7月,美国共涉诉235件(不包括第三方),其中作为被诉方126件;而中国共有47件(不包括第三方),作为原告起诉仅有13件。通过案件的锤炼,美国已经造就了一大批谙熟WTO规则,精钻争端解决机制的人才;而中国在钢铁案中作为原告竟然聘请的还是美国律师。

应当说,近年来美国以“间接手段”,通过国内立法径直对中国的进口产品征收惩罚性关税以推行“弱美元”政策之时,已经预见到了在WTO法律体系中争诉的可能、败诉的结果,但其利用“程序规则”足以对中国国内产业,尤其是出口产业结构造成巨大影响。中国出口产业受损的同时,美国对中国的贸易逆差局面自然好转,这才是美国舍弃IMF而选择WTO法律体系,并借由“诉讼程序用尽”以推行“弱势美元”政策的真正诱因。实际上,贸易纠纷的背后是智慧的博弈、利益的争夺,胜诉方通过执行所获得的“矫正利益”根本无法“填平”原始利益,金钱损失也许可以计算,但胜诉方国内产业结构性失衡的损失则无法衡量,更无法弥补。认清美国货币政策法律选择的真实诱因,有助于中国有的放矢,从货币政策和法律选择等层面做出针对性的应对。

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作者:郑寰宇 单位:长春理工大学马克思主义学院

货币政策法律选择的诱因责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次