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国家区域经济政策路径建构

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【摘要】发达市场经济国家的区域经济政策有着深刻的经济、政治、社会背景和规范的管理体制。随着区域经济理论的发展,其区域经济政策也相应经历了准备、兴起、调整与发展等四个阶段。在此基础上,对我国区域经济政策的路径建构提出了5点见解。

区域经济政策是中央与地方政府为促进区域经济、社会与环境协调发展,解决区域经济问题而制定的政策与措施的总和。发达市场经济国家(以下简称发达国家)在解决区域经济问题的过程中,逐步建立了相对完善的区域经济政策体系,其弱性路径的建构特征对转型期中国区域经济的协调发展具有重要的理论与实践价值。

一、政策背景

发达国家区域经济政策的产生与发展有着深刻的经济、社会与政治背景,其根本原因是这些国家的区域经济差距影响到其政治和社会的稳定。区域经济布局中,存在着城市经济区与农业经济区、经济密集地区与稀疏地区、发达“中心地区”与落后“边缘地区”之间的差异,这些差异的失控极易导致区域经济发展不均衡,引起区域间就业与收入差距过大和局部经济问题(膨胀问题、萧条问题和落后问题等)凸现,阻碍国民经济的协调发展。区域经济发展水平悬殊,还会引发经济发达地区与欠发达地区之间的对立,一旦与民族、宗教和历史等问题交织在一起,将导致社会动荡,威胁到国家安定。而发达国家的“选民政治”现象迫使各政党及其领导人在议会和政府首脑选举中不得不高度重视选票在不同阶层和地区的分布及选民的意向。政府为维护政权的稳定和兑现施政纲领也非常关注区域经济问题的解决,而实现这些目标的重要手段就是采取相应的区域经济政策。

二、理论基础

自凯恩斯理论产生以后,市场经济国家开始了干预区域经济运行的进程,西方经济学也开始讨论区域经济差异形成的原理、表现形式和解决问题的理论模式。如增长极理论主张在受援地区培植“增长极”,以此可以带动落后地区的经济发展。累积因果理论则认为社会经济各因素之间的关系并不守衡,是以累积循环方式运行的,条件较好的区域由于初始优势而能比其它区域超前发展,这些区域就能通过累积因果效应不断积累有利因素,从而进一步强化和加剧区域间的不平衡。与该理论相联系的、观点比较接近的极化-涓滴效应学说和中心-外围模型认为,一个国家的经济增长会率先在发展条件优越的区域发生,并对欠发达区域产生支配作用。经济发展必然伴随着生产要素从外围区向中心区的极化效应、回流效应和中心区向外围区的扩散效应或涓滴效应。因此,国家应当从多个角度干预区域经济的发展过程,通过营造(不是改变)有利于扩散或回流效应的环境,加强发达地区的涓滴效应,促进欠发达地区的经济发展与积累,缩小区域差距。同时,欠发达地区市场需求的扩大也有利于发达地区经济的持续增长。梯度推移理论指出,区域间存在经济与技术发展的梯度差异和产业与技术由高梯度地区向低梯度地区扩散与转移的趋势,区域经济发展的兴衰主要取决于该地区产业结构的优劣及转移,产业的适时转移是高梯度发达地区产业结构调整的需要。当转移的趋势出现后,政府应制定适宜政策加以诱导,以促进区域经济的协调发展。合理的区域分工与合作能够提高区域内所拥有生产要素的生产率和福利。绝对优势假说认为区域应该按照其绝对有利的生产条件去进行专业化生产和区域间交换,而比较优势假说则强调各区域应按照比较优势参与区域分工。要素禀赋假说解释了在自由贸易和生产要素具有替代性的前提下,各地区相对密集地使用其较充裕的要素生产产品,通过区际贸易,各自都可以获得比较利益,从而有利于消除区域经济发展差距和提高整体福利水平。输出基础理论认为区域经济增长由输出部门的发展所决定,取决于区外需求的扩张,通过发展输出部门来积累资本,可以带动区域经济增长。按此推论,当一国政府采取相应的区域经济政策引导相关要素向特定区域集中,可以调整或优化该区域的经济结构或产业结构,扩大区际联系,积极发展输出部门,促进其经济增长。区域经济活动外部性和区域利益主体间的信息不对称,将诱发区域逆向选择与道德风险,区际冲突将成为可能。博弈双方即政策制定者(中央政府或各级地方政府)和政策接受者(各级地方政府、公众或企业),其不同的目标和利益追求导致博弈各方出现利益冲突及行为不一致现象,从而使区域经济政策的分析与制定具有典型的博弈特征。

进入九十年代,以克鲁格曼为代表的新经济地理学认为专业化生产和区域贸易分工的动力更大程度上来自于规模经济、收益递增和不完全竞争,造成规模收益递增的市场、技术及其它因素是在区域经济的集聚过程中形成的。在认可劳动力市场、技术外溢、中间商品的供需关系是区域经济活动集聚动力的基础上,克鲁格曼认为相对于技术外部性而言,资本的外部性(市场规模效应)要重要得多,是国内区域经济非均衡分布的重要因素。而新竞争经济学家波特则指出产业集聚能够加快市场信息的交流,从而增强产业集群的活力,进而提高区域竞争力。新增长理论认为拥有更高实物资本和人力资本水平的发达区域,因资本的收益递增将进一步加强它们最初的优势从而变得更富有;而那些落后区域由于人力资本缺乏而可能陷入贫困陷阱。技术进步是内生的,技术外部性对于区域经济发展具有极其重要的作用,知识(或技术)与人力资本外溢效应的存在是经济持续增长不可或缺的条件。税收政策、贸易政策、产业政策等政府政策可能对经济增长产生长期影响;而政府对研究与开发(R&D)和人力资本投资政策的税收优惠和财政补贴,有利于促进区域经济增长。

资源消耗型的传统工业化模式引发了世界范围内的能源、资源、环境问题,各国开始重新思考区域发展模式。此时,可持续发展理论被引入到区域发展理论与实践中,主张经济、社会与环境协调发展,重视区域生态治理和综合规划。

三、制度建设

为增强政策的权威性和有效性,各国普遍采取立法的形式,规定区域经济政策的基本原则、资金来源、管理机构、政策手段、责任监督等,以促进区域经济政策目标的有效实现。

发达国家区域经济政策规定有明确的目标区域范围和类型、目标区域的选择标准和具体的政策手段。设立专门区域经济管理机构,负责区域经济政策的制定和实施,定期召集区域经济政策的相关机构或人员进行会晤,沟通信息,协调行动,评价区域经济政策的效果,提出区域经济政策的调整意见等。

区域经济政策既有宏观政策和微观政策,也包括支持性和限制性政策,主要有财政、投资、产业、法律等措施。财政政策主要包括:(1)实行累进税政策—可以对不同经济发展水平地区的财政收入起到自动调节作用。(2)税收优惠政策—通过减免税收、出口退税、税收返还、加速折旧等方式,对受援地区的税收给予优惠。(3)财政补贴政策—有些国家对边远、落后或低收入地区进行财政补贴,对在特定地区就业的人员提供补助。(4)投资补助—政府对在特定地区投资的企业提供补贴或优惠贷款,以吸引资本的流入。(5)财政平衡政策—中央同地方以及地方政府间平衡财政收支,保障各地区生活水平相对平衡的政策。(6)政府采购政策—通过分配政府的商品和劳务采购合同以及研究与开发经费来影响区域经济发展。(7)产业与投资政策是中央政府利用其在基础设施及生产性建设项目上的投资决策权,通过所属投资機构对重点地区的特殊项目进行投资,或对产业活动的投资和经营进行直接或间接控制,形成符合中央政府意愿的区域分工格局。但除日本(政府引导型国家)外,中央政府的投资决策权较小,因此,较少运用该手段或仅作为其它手段的补充,有时还结合分散办公机构和建立区域开发机构等辅助手段来实现上述目标。(8)发达国家主要依靠法律手段来干预区域经济发展。不仅颁布法律来规范区域经济政策体系的运作,还常常对具体的区域经济政策手段和环节作出明确的法律规定,依靠法律的强制力实现区域经济政策目标。

四、演化与矫正

发达国家的区域经济政策大体上经历了四个阶段,即20世纪20年代至50年代的准备阶段、60至70年代中期的兴起阶段、70年代末至80年代的调整阶段以及90年代以来的发展阶段。

第一阶段,多数发达国家区域经济政策的主要目标是解决区域就业差距,以财政政策和法律手段为主,在解决失业问题的过程中尝试建立规范的区域经济政策体系。具体措施有:以优惠贷款、赠款和补贴等方式鼓励私人企业投资;大规模投资于基础设施建设;进行人力资本投资,提高失业人员的再就业能力;改善投资环境等。但是由于目标单一;过分强调对工业企业区位的干预;忽视市场的基础性布局作用及落后地区自我发展能力的培养;以及受不同经济思想和政治等因素的影响,该阶段发达国家(除日本外)区域经济政策的效果并不理想。

第二阶段,发达国家的经济实力有了较大增长,社会各界开始加大对落后地区经济发展的援助。区域经济政策的主要目标是促进落后地区(也包括边远地区、民族地区和农业地区)的经济发展,以非均衡发展理论为指导,引导经济要素由膨胀地区向落后地区扩散,采取间接的财政、税收、政府购买、公共投资及人员培训等手段,干预区域经济活动。该阶段区域经济政策的主要特点是:(1)重视增长极理论和区域分工与合作理论在解决落后地区经济发展中的指导作用。(2)设立开发基金,重视对落后地区基础设施和文化教育的投入。(3)以改善落后地区的经济结构为突破口,结合实际,建立合理的产业结构和经济结构,培育区域自我发展能力。(4)改革税收制度,创造公平有效的总体经济环境,扶持中小企业,以此来平衡地区发展差异。(5)政府采购向受援地区倾斜,扩大落后地区产品的市场份额,以带动其经济发展。由于发达市场经济国家的经济发展已达到较高的水平,财政实力较强,并注意各种手段的综合运用,该阶段区域经济政策取得了一定的效果,为以后政府干预区域经济活动积累了相当的经验。

第三阶段,西方国家经历了经济上的滞涨,开始反思过去的经济政策,区域经济政策的主要目标是促进区域经济的协调发展,区域经济政策更具科学性、合理性和灵活性。除坚持以财政政策为主外,还有以下特点或趋势:(1)注重发挥地方政府的积极性,通过签订“国家—地区经济发展合同”等方式,协调中央政府与地方政府之间以及各地方政府之间的职责与利益,使中央政府有更多的财力去解决影响区域经济发展的重大问题,如法国、美国和德国等国家。(2)政治与社会因素在区域经济政策中的影响更加突出。如两德统一后,其政策更加关注东部地区的社会福利、就业、国内的思想认同与社会和谐。(3)政策措施已由单纯依靠政府干预转为以政府干预为重点,发挥市场和社会两种资源的作用。(4)采用区位补贴(包括资本补贴和工资补贴)的方法来激励边缘区的工业增长仍是区位激励的主要措施,但是在具体政策上更加细化,以防止“边界困境”现象的蔓延。(5)国际或区域性组织对一国区域经济政策的影响作用加大,如欧共体的超国家层次、国家层次和国家内层次的区域经济政策以及许多国际机构对一国内部特定区域的援助与合作等。

第四阶段,90年代以来,发达国家的区域经济政策强调区际公平和生态环境的治理与改善,重视新的思想与理论在区域经济政策实践中的应用。除上阶段大多政策得以保留外,还有以下倾向:(1)发展区域特色经济。在市场机制的基础上,重视对区域产业集聚的扶持与调控,培育区域经济增长的动力(如意大利)。(2)在继续关注老工业区、落后地区就业与经济结构调整的同时,重视区域生态环境的治理与保护,坚持区域经济、社会与环境协调发展。(3)加强人力资本投资。不仅重视受援地区基础教育、医疗保健和生活环境改善的投入,而且积极兴办高等教育和职业教育。这样,区域青年人口比重就会上升,加上知识的溢出效应,可以有效地促进区域经济的发展(如英国格拉斯哥)。(4)加强高校和企业之间的联系。教育、技术研发经常与企业生产活动相脱节,不利于区域经济的长期发展。加强企业与高校、科研院所的结合,实现二者的有机结合,有利于增强区域竞争力,而教育部门也能够从相互合作中得到发展(如德国鲁尔区)。(5)重视区域统筹管理机构的作用。主要有两种倾向:一是依靠现有行政管理机构,实行渐进、有限的区域协调管理(如北美);二是建立与现有政府机构相协调的政治实体,采用更富有弹性的管理体制等(如欧盟)。

五、借鉴与思考

我国是一个人口众多、区域经济差异悬殊的发展中大国,在生产函数上与发达国家是有区别的。虽然我们不能照搬发达国家的区域经济政策,但是借鉴发达国家实施区域经济政策的成功经验,结合国情,在以下方面不断完善我国的区域经济政策机制是十分必要和迫切的。

1.加强制度建设,建立规范的管理体制。以立法的形式,建立专门的区域经济政策管理机构,确立区域经济政策的目标体系、适用的区域范围、政策工具、奖惩措施、调整机制以及资金的来源、使用、监督、效果评估,规定各级区域利益主体的权责范围等一系列保证政策有效执行的法律依据。这样,既有助于加强政策执行的系统性、稳定性和权威性,也可以提高政策执行的效率和效果。

2.合理划分目标区域,使区域经济政策更具有针对性。无论是西部大开发,还是振兴东北老工业基地,所划定的目标区域过大,有同质化倾向,影响到政策实施的有效性。我国经济发展水平低、欠发达地区或受援地区占国土面积的比重较大,受援对象多,目标区域划分得过细也受到经济实力的限制,三级区域的划分是比较适合国情的。从国家层面上看,一级目标区域包括经济地带或经济区,二级目标区域包括省级经济区或市场关联度高的跨省次区域,三级目标区域主要包括省内地市经济区或次经济区域,个别情况下也可以到县域经济区。

3.在落后地区重点发展大城市,积极培育增长极。大城市的资金、技术、人力资本等要素聚集度高,基础设施好,政策环境相对规范,消费需求大,经济成本低,在吸引要素流入方面比中小城市具有优势,较易承接国外或发达地区的产业转移、技术扩散。能以较低的成本实现规模经济和聚集经济,以提高经济效率,促进和带动区域经济的积累和增长。

4.加大对落后地区的人力资本投资,不仅可以提高劳动者素质和生产率,提高对区域外经济要素的吸引力和消化能力,还可以通过改进区域的文明程度和思想文化观念,增强区域制度创新的能力,从而改善落后地区的人文环境甚至于经济环境。

5.根据分权定理(奥茨定理),国家和地方政府的主要作用是资源分配(公共物品和服务的供给、规制等)、收入再分配(所得税、社会保障制度等)和稳定经济(金融、财政政策)。其中,收入再分配和经济稳定化政策由国家来制定和实施是有效率的,而资源分配由地方政府来实施是有效率的(国防、外交、市场规制等仍由国家来供给)。公共物品和服务具有非竞争性和非排他性,市场无法有效供给,而且受惠范围限定在某一区域内,各区域对公共服务的需求也不一样,宜在国家协调下,由地方政府来提供是有效率的。在分权情况下,将有限的地方财政收入投入到当地社会基础设施的建设还是激励措施上,对地方政府尤其是贫困落后地区的政府而言,是两难选择。长期以来,我国大多数落后地区的吃饭财政,虽与其有限的财政收入基数有关,但很大程度上与其无效或低效率的工业投资和资本市场上的投资有关。如果结合中央财政的转移支付,把有限的资金投资于社会基础设施(包括教育)和居民福利上,至少不会恶化其财政水平,还有可能改善其投资环境,吸引资金和项目,逐渐培育起区域经济长期发展的动力。另外,我国地方政府间的合作机制主要是以中央的行政指导为基础的,而逐渐建立起以市场为基础或者市场和行政两种手段互补的区域互惠互利的合作机制,对于丰富和完善我国的区域经济政策体系,促进区域经济协调发展也具有极其重要的理论与现实意义。

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国家区域经济政策路径建构责任编辑:小胥老师    阅读:人次
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