旅游改革思路及任务探析范文

一、哈尔滨旅游综合改革的优势

(一)战略地位重要

哈尔滨是黑龙江省省会，是东北北部经济、政治、文化、科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽，是全国创新型试点城市、国家现代服务业综合改革试点城市。作为中国优秀旅游城市，哈尔滨跻身全国旅游竞争力百强城市前10名，先后被评为“中国十佳宜游城市”、“中国十大节庆城市”、“中国十大品牌城市”，列中国十佳避暑旅游城市第三位，哈尔滨国际冰雪节已成为世界四大冰雪节之一。大力发展哈尔滨旅游产业，对于优化我国旅游产业发展布局，带动东北北部快速发展具有重要意义。

(二)产业基础雄厚

近年来，哈尔滨市国民经济快速发展，社会事业不断进步，城市承载能力显著增强，旅游产业迅速成长为全市重要支柱产业，为开展旅游综合改革试点提供强力支撑。依托“冰雪、气候、森林、河流、特色文化”等多种资源优势，塑造了冰雪大世界、太阳岛雪雕艺术博览会、兆麟公园迪士尼冰雪游园会、以亚布力为龙头的冰雪旅游基地及林海雪原观光产品，树立起“世界冰雪旅游名城”形象;塑造了大太阳岛风景区、二龙山山水风景旅游区、凤凰山观光探险旅游度假区、国家森林植物园等休闲度假旅游产品，树立起“北方生态养生和避暑休闲度假胜地”形象;塑造了中央大街欧式游憩商业区、果戈里大街休闲旅游街区、中华巴洛克民俗街区及圣索菲亚教堂、731遗址公园、金源历史文化园、伏尔加庄园等文化旅游产品，树立起“历史文化名城”形象。“冰城夏都”成为国内知名旅游城市品牌。旅游功能日趋完善，初步形成了吃、住、行、游、购、娱六大产业要素相对完整、结构相对合理的产业体系。2009年，共接待国内外旅游者3772．8万人次，旅游总收入达到310．2亿元，占全市GDP的9．52%;2010年，接待国内外游客4150．1万人次，旅游总收入380亿元，旅游业已成为哈尔滨市重要支柱产业和现代服务业的龙头。

(三)改革成效明显

近年来，哈尔滨市更加重视以旅游业为重点的现代服务业发展和改革创新。进行了国家创新型城市、服务业综合改革试点。2009年进行了旅游协会改革，由旅游企业人员担任协会副会长兼各专业分会会长，配备了专职秘书长，修改了协会章程，明确了协会的职能，逐步把旅游标准化、协会组织等工作移交至协会，把协会真正交还给旅游行业。协会改革一年多来，在团结会员、行业自律、搭建政府与企业沟通桥梁等方面，发挥了重要作用。2010年，哈尔滨市政府机构改革，市委、市政府成立了旅游发展委员会、松江湿地旅游工作领导小组、市假日旅游局际协调会议，市旅游局设立了旅游产业处，加强了旅游执法队伍建设，旅游部门的产业协调职能得到了进一步强化。

(四)发展机遇难得

“十二五”期间，哈尔滨旅游业处于快速发展的重要机遇期。一是大交通时代来临。“十二五”期间，哈尔滨国际航空、城际铁路、高速公路和松花江航运等立体交通网络建设将进一步强化哈尔滨的区域交通枢纽地位，既有利于向外对接大市场，又有利于向内做强集散地建设。二是城市功能不断强化。哈尔滨构建立足黑龙江、服务东北北部、辐射东北亚的综合性现代服务业中心城市。可以利用城市发展带来的大商贸、大街区、大平台等，形成大的都市旅游产品，构建都市旅游新平台，培育城市旅游新品牌。三是旅游消费市场提档升级。“十二五”期间，我国人均GDP达到3000～5000美元，将进入旅游消费的快速增长期。这必将为哈尔滨发挥特色优势创造机会，为打造东北亚地区重要的冰雪中心、购物中心、避暑中心、会议中心、时尚中心创造市场条件。四是区域合作不断加强。《中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》明确提出要以哈尔滨等城市作为对俄连接点，同城化效用将带来旅游产业布局变革，同时国内旅游区域化程度不断提高，通过将旅游业发展置于国际区域合作的战略高度统筹配置，突破各种空间局限，打造东北亚旅游的多中心城市。

(五)各级党委政府高度重视

国家明确要把旅游业培育成国民经济支柱性产业和人民群众更加满意的现代服务业，对旅游业综合改革作出部署，鼓励地方结合本地实际进行先试先行。黑龙江省委“八大经济区”、“十大工程”的发展战略对旅游业发展作出了优先安排，在《加快发展旅游业的实施意见》中，明确提出要积极支持哈尔滨申报全国旅游综合改革试点工作，并作为2011年省委工作要点进行督办。哈尔滨市委、市政府高度重视旅游业发展，确立“城市即旅游，旅游即城市”发展理念，把旅游业作为战略支柱产业打造。市委书记盖如垠同志作出重要指示，要求把旅游业综合改革试点列为全市改革重点工作，密切结合哈尔滨实际，“量体裁衣”，制定切实可行的综合改革方案。市委、市政府专门召开会议，研究旅游综合改革试点工作，市领导三次专程向国家旅游局汇报综合改革工作进展情况，得到国家旅游局主要领导的支持和肯定。

同时，旅游业发展也存在不足和问题。主要有旅游行业管理体制不顺，旅游主管部门缺乏有效的宏观管理和统筹协调手段，特别是区、县旅游部门设置不力，编制人员明显不足;旅游企业改革创新步伐缓慢，新型业态发展不足，缺少牵动能力强的龙头企业集团;要素市场发育不足，缺乏旅游融资平台，财政支持力度不大，企业融资能力不强;市场体系建设不完善，缺少高效的市场营销手段;资源整合力度不大，旅游度假区建设进展缓慢，重点景区资源分散，多头管理问题严重;冰雪旅游品牌发展后劲不足，这些问题亟待通过综合配套改革加以解决。

二、哈尔滨旅游综合改革的总体思路及主要目

标

(一)总体思路

以科学发展观为统领，以改革创新为动力，围绕国家把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略定位和目标，在“城市即旅游，旅游即城市”的发展理念下定位旅游业，在“北跃、南拓、中兴、强县”的总体战略中谋划旅游业，在“综合性产业综合抓”的工作思路下推进旅游业，坚持重点突破、优先发展，市场导向、创新发展，开放合作、加快发展，城乡统筹、融合发展的基本原则，大力实施旅游业宏观管理体制改革和旅游企业改革、旅游要素市场建设、旅游市场体系建设，着力破除旅游业发展的体制机制障碍，使旅游业成为推动城市经济结构调整和经济发展方式转变，满足人民群众日益增长的休闲消费需求，促进国际大都市建设和区域经济发展的战略性支柱产业，把哈尔滨建设成为旅游经济强市、东北亚旅游集散地、国际知名旅游目的地和国际时尚旅游城市。

(二)主要目标

力争通过五年左右时间的综合改革，实现旅游产业内部各要素的合理配置以及关联产业的协调发展，使旅游产业链条更加完整，旅游业综合效益更加突出，旅游业微观主体更加活跃，旅游业整体实力更加强大，基本建立起与社会主义市场经济要求和旅游业发展规律相适应的充满活力、富有效率、更加开放的旅游业宏观管理体制和市场化运行机制，实现全市旅游业跨越式发展，将哈尔滨打造成为中国最洋气最时尚的国际旅游城市、国际一流的复合型旅游目的地和东北亚旅游集散中心地。

到2015年，实现客源市场重点向国内消费、产品供给向休闲度假、增长方式向产业融合、收益模式向增值服务、行业管理向产业促进、发展格局向城乡一体化转变。实现接待国内旅游者7262万人次、年均增长18%，入境旅游者63万人次、年均增长23%，旅游业总收入超过1000亿元、年均增长20%，按照比2010年翻一番的发展目标，旅游业增加值占全市GDP比重达15%以上，旅游业成为哈尔滨市经济发展的战略性支柱产业。

三、哈尔滨旅游综合改革的主要任务

(一)推进旅游宏观管理体制改革

打破体制机制障碍，消除行业和地区壁垒，实现旅游资源一体化管理。进一步深化旅游行政管理体制改革，提高对全市旅游业宏观调控能力。设立市旅游产业发展委员会，赋予其对全市旅游产业的发展规划、资源开发、项目建设和旅游市场的协调指导服务及监督管理职能，在原旅游局基础上增设规划开发处、旅游项目促进处、旅游安全处、旅游市场监察处、导游管理处、旅游标准化处、旅游信息服务处。设立区、县(市)旅游工作领导协调机构，强化区、县(市)旅游主管部门的管理和服务职能;建立旅游综合执法联席会议制度，加强执法协调和市场监督;推进旅游行业协会职能转变，强化旅游行业协会在规范市场秩序、加强行业自律、协调各方利益、提供公共服务等方面的功能，将现由旅游管理部门承担的服务质量等级评定等职能转交行业协会承担;加快旅游业审批制度改革，全市投资规模在50万元以上的旅游项目，其新建和改扩建工程，需先行上报市旅游行政管理部门初审，然后按程序报批立项;推进旅游行业管理重心下移，将A级旅游景区、星级饭店评定以及社会旅馆管理等职能适度下放给旅游发展基础好的区、县(市)。各级旅游管理部门按照统一领导、分级管理的原则，依法对旅游景区(点)实施行业管理。

(二)调整和优化旅游产业规划布局

按照“一江居中，两岸繁荣”和“北跃、南拓、中兴、强县”的城市发展战略，重新规划哈尔滨市旅游业发展布局，构建“一城集散、两带支撑、三圈辐射、四极出新”为主体的空间架构，形成贯通全市、延伸全省、跨越国界的大旅游发展格局。将旅游规划纳入国民经济和社会发展总体规划中，与城建、土地、生态、新农村建设等相关规划相衔接，维护旅游业发展规划的严肃性和权威性。加大旅游资源规划整合力度，通过整合冰雪、湿地、森林、城市街区等特色旅游资源，构建太阳岛、中央大街、爱建、群力、中华巴洛克、开发区—龙塔—会展中心、果戈里大街、阿城、伏尔加庄园、凤凰山十大旅游功能区;哈尔滨—亚布力冰雪旅游、松花江湿地旅游、哈尔滨—双城红色旅游三条旅游产业带;冰雪、松江湿地、夏都避暑、欧陆风情、节事会展、音乐汇都、黑土文化、红色旅游、工业旅游、乡村旅游等十一大系列旅游产品。以大项目建设为抓手，确保宏观规划的实施。全力推进苟岛湿地、冰雪高尔夫度假区、呼兰河市井风情园、国际会议中心、太阳岛游客服务中心、伏尔加庄园、金源文化旅游、侵华日军731部队罪证遗址等大项目建设，着力打造一批影响大、功能全、特色突出的世界级、部级旅游精品。

(三)进一步深化旅游企业改革

积极推进国有旅游企业改革，对竞争性领域的国有旅游企业实行股份制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，促使其成为真正的市场主体。扶持龙头骨干企业发展壮大。以产权为纽带，通过资产划拨、合资合作、兼并等方式，对景区、酒店、旅行社、汽车公司等旅游经营单位进行重组，打造一批大型跨行业综合性旅游企业集团。重点支持太阳岛景区、亚布力景区、马迭尔集团等有实力的企业向市场化方向发展，力争培育2～3家旅游龙头企业在境内外上市。创新旅行社发展方式。推进大型旅行社向旅行批发商发展，扶持中型旅行社向专业化发展，引导小型旅行社向大中型旅行社靠拢，逐步成为大中型旅行社的商和门市部，形成全市大中小相结合、批发与零售相配套的旅行社网络结构。支持中小型旅游企业组建企业联盟。

(四)创新旅游投融资体制和机制

进一步深化旅游投融资体制改革。对旅游业基础设施建设所需的资金要纳入全市财政统一规划安排。整合国有旅游企业优质资产，吸纳土地、森林等资源要素，成立“哈尔滨旅游投资集团”，搭建哈市旅游产业发展的投融资平台;支持旅游企业采取上市融资、项目融资、发行债券和中期票据等多种形式进行融资;采取政府财政贴息、银行贷款支持等形式拓宽景区建设和旅游发展项目的投融资渠道;鼓励社会各方面以项目特许权、运营权、旅游景区门票收入质押担保和收费权融资等方式参与旅游项目开发;支持中小旅游企业和乡村旅游经营户以互助联保方式实现小额融资;鼓励产业投资基金、私募股权基金(投资公司)、创业投资机构以及信用担保机构向旅游企业开展信贷业务，鼓励社会资本建立创投基金等风险投资平台，提高创业资本对旅游业发展的推动力。探索土地融资新渠道。用旅游大项目规划建设带动周边地区土地升值，通过效益地块置换的办法进行融资。

(五)加大旅游业对外开放步伐

进一步放宽旅游行业市场准入。坚持“非禁即入”原则，全面对外开放大众旅游资源，除国家明令禁止或限制的经营业务外，区域内外各类经济主体可以通过直接投资、拍卖、租赁、承包等多种形式投资开发旅游资源。加大招商引资力度。策划一批旅游和相关服务业大项目，重点面向俄、日、韩等国招商引资。加快引进战略投资者，支持港中旅、华强、华侨城等央企集团落户哈尔滨。积极引进国际知名的旅游管理集团，促进哈市旅游景区和旅游饭店在建设档次、管理服务和经济效益等方面赶超世界先进水平。深化区域旅游合作。加强东北4+1城市旅游联合体的合作，深化与重庆、杭州、成都等城市互为客源地合作，与哈尔滨国内旅游前10位的客源地城市建立合作关系。加强国际旅游合作。落实《中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》，把哈尔滨建设成为中俄边境旅游集散中心、中俄文化艺术交流中心、中俄商贸投资合作重点城市;加强与周边国家友好城市的旅游战略合作，协商落实自由贸易、投资、通关和出入境等政策。

(六)完善旅游市场体系

强化品牌营销。集中全市旅游、外宣、文化、广电、新闻出版部门以及各景区资源，把哈尔滨作为一个整体，围绕“冰城夏都”城市形象和冰雪旅游、避暑度假、生态旅游等品牌形象进行捆绑式宣传;把哈尔滨主题品牌形象纳入社会公益宣传，在省内重点媒体及重要公共场所设立公益广告;在全市重要涉外经济文化活动中突出主题品牌形象。强化市场开发。建立健全旅游市场开发的奖励政策，强化企业市场开发的动力机制。发掘犹太文化资源，拓展以色列客源市场;打造俄罗斯特色街区，完善重要旅游节点的俄语标志系统，拓展俄罗斯客源市场;着力向港澳台及东南亚地区推广冰雪旅游和避暑度假产品。与主要客源国家和地区建立战略合作伙伴关系，争取将哈尔滨建设成为东北亚商务会议、奖励旅游的重要目的地。进一步加大旅游航线和包机业务，做大入境旅游市场。落实东北“4+1”旅游联合体《关于建立无障碍旅游区协议》，建立以资源和客源为纽带的深度合作机制。创新营销模式。建立旅游电子商务系统，用信息化拓展旅游营销手段。与目标客源市场的旅游运营商、旅行批发商、旅行社和旅游商建立战略合作关系，借助这些企业的销售网络，形成覆盖重要客源市场的分销体系。针对散客的需求，推出多产品、小批量“自助”式的旅游产品。鼓励旅游消费。发挥哈尔滨中心城市集散功能强的优势，建立完善“一程多站”旅游消费模式;制定自驾车旅游的优惠政策，扩大哈尔滨自驾车旅游市场;进一步扩大哈尔滨旅游一卡通发放和使用范围;通过落实带薪休假和鼓励、奖励旅游等政策繁荣省内旅游市场。加强市场监管。进一步加强旅游行政执法队伍建设，完善执法机构，充实执法人员。

(七)促进旅游业与其他产业融合

充分发挥旅游产业关联性强、带动作用大、综合效益好的优势，大力推进旅游业与其他产业的融合，以不断延长产业链条，创新旅游产品，培育新型旅游消费热点。促进旅游与农业融合发展。推动旅游业与农业产业化建设相结合，与农业发展互动，将农业产业化、现代化形成的成果转化为旅游产品，积极发展特色农庄型、生态农业园区型、农家乐休闲型、农产品集散型、特色旅游村镇型、城市依托型和民俗风情体验型等不同类型的乡村旅游。促进旅游与工业融合发展。鼓励工业企业开发旅游功能，发展工业旅游。立足产业优势，加强本地特色旅游商品的研发、生产。鼓励装备制造、食品企业加快发展旅游装备品、旅游交通工具、旅游食品、旅游时尚用品等行业，培育具有自主知识产权的冰雪、休闲、登山、露营、探险等各类户外活动用品及宾馆饭店专用产品，整体推进哈尔滨旅游工业发展。促进旅游与文化体育产业融合发展。建设文化旅游共生体和产业联合体。通过文化旅游产业园区、文化创意产业园区、文化旅游产业聚集区建设，促进产业集聚和融合发展。深入挖掘金源文化、欧陆文化底蕴，开发特色文化旅游项目和产品。发挥音乐之都品牌优势，提升旅游产品档次。立足旅游产业发展需求，推进文化体制和文化产业发展。加强体育场馆建设，培育引进体育赛事，开发体育赛事旅游和运动旅游。促进旅游与地产业融合发展。依托城市拓展及新城区、新景区建设，大力发展旅游地产、景观地产、第二居所、产权酒店、分时度假地产等地产新业态，形成度假地产集群。将休闲度假与旅游房地产结合，形成新兴的旅游景观房地产开发区。依托大型景区、景观带的特色资源及生态环境，结合休闲度假区、旅游区的建设，形成休闲旅游地产区。鼓励扶持房地产建筑业等大型企业，进行综合开发，建立旅游综合体。

(八)加大统筹城乡旅游业发展力度

立足统筹城乡发展和社会主义新农村建设，以旅游名镇建设为载体，加快旅游业向农村的延伸。以松花江两岸、重点滑雪基地、主要交通干道等为依托，融合东北民俗等内容，发挥东北乡村文化地方性、乡土性、娱乐性强的特点，形成一批参与性强、体验内容丰富的乡村度假旅游产品，带动哈尔滨乡村旅游转型升级。深入探索旅游产业发展与城镇建设互动的新路子，以亚布力、横头山两个省级镇为重点，集中打造20个旅游名镇。坚持完善城镇正常运转所需的载体功能与健全旅游业发展所需的服务功能并重，在改善人居环境质量，提升中心城镇辐射带动能力的同时，加强对旅游经济的快速发展提供强有力的服务支持。坚持规划在先。从环境、交通、人文等重点要素入手，综合分析各镇旅游发展优势和潜力，统筹编制城镇建设规划，加强整合资源，有序推进建设，形成“以游带城、以城促游”的发展局面。坚持基础先行。力求建设城镇配套设施和完善旅游服务功能相互兼顾，重点抓好道路网络、水利设施、照明通信、住宿餐饮、购物娱乐、卫生体育等基础设施建设，努力提高旅游城镇综合服务水平。坚持统筹兼顾。既从百姓福祉出发，也从拉动旅游经济考虑，把长远发展、生态保护、商业效益统一起来，把管理、居住、商用、交通、电力、休闲等因素统一起来，把风景区建设与老城区改造统一起来，进行优化选址、集约开发。坚持创新模式。走政府主导、市场运作的路子，广泛吸引投资，鼓励本地居民以及社会资本参与开发。坚持政策支持。注重用好用足与城镇建设密切相关政策，切实把旅游城镇建设与统筹城乡发展试点相结合，与新农村建设相结合，与“三棚一草”改造工程相结合，与“三供两治一绿”工程相结合，经过3～5年努力，把这些重点建设的旅游城镇，打造成为各具特色、功能齐备、内涵丰富、文明现代的示范型城镇。

(九)打造冰雪旅游、湿地旅游国际品牌

一是提升冰雪旅游品牌。作为“冰城夏都”城市旅游整体定位的集中体现，冰雪旅游和湿地旅游是哈尔滨旅游业两大亮点，最有条件打造成为国际级品牌。建设哈尔滨—亚布力冰雪旅游带，打造国际冰雪旅游品牌。制定冰雪旅游管理办法，在市区，继续做好冰雪大世界、太阳岛雪博会、冰灯游园会三个产品，使其不断提档升级。建设亚布力支线机场，开通亚布力全国主要客源地的专列，提高亚布力的可进入性。争取国家和省的支持，抢占世界冰雪旅游制高点:(1)发起成立世界冰雪旅游城市联盟;(2)创办世界冰雪经济论坛;(3)发起成立世界旅游组织冰雪旅游专业委员会;(4)创办世界冰雪经济研究会;(5)创办世界冰雪经济“达沃斯”论坛，并争取使相关会址永久落户哈尔滨;(6)研究制定冰雪旅游国际标准;(7)制定冰雪旅游管理办法。二是打造湿地旅游国际品牌。制定《哈尔滨市湿地旅游管理办法》，完善湿地旅游道路、码头等交通设施，组建湿地旅游开发公司，鼓励社会各界参与湿地旅游项目开发和业务经营。创办湿地旅游节及湿地旅游国际论坛;成立湿地旅游研究会和湿地旅游国际联盟;加强与吉林省联合开发湿地旅游资源的合作，形成松花江湿地旅游带，并延伸至黑龙江。充实完善品牌内容。将太阳岛建设成为观光岛、休闲岛、度假岛、生态岛;建设北国水城、城市湿地公园、科技新城、国际啤酒城、野生东北虎林园、文化中心等重点旅游项目，将松北区打造成旅游集聚区。把中央大街创建成国家AAAAA级景区，调整完善中央大街旅游购物休闲功能;将百年老店马迭尔宾馆改造升级为5星级宾馆，将金安购物中心建设成省级旅游购物中心。把中华巴洛克街区打造成“老哈尔滨”文化、民俗、休闲、餐饮、体验区。

(十)完善旅游业政策支持体系

贯彻落实《国务院关于加快旅游产业发展的意见》和《黑龙江省加快旅游产业发展的实施意见》，研究制订《中共哈尔滨市委、哈尔滨市人民政府关于加快旅游产业发展的指导意见》，建立健全支持旅游业发展的政策体系。加大财政对旅游业发展的支持力度。大幅度增加旅游发展专项资金，建立旅游项目政府补贴专项资金，建立旅游宣传专项经费。对国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，并给予政策扶持;对列入规划的旅游产业集聚区、旅游重点项目在用地、信贷、融资等方面给予优惠政策;严格落实对旅游企业的各项税费扶持政策;积极支持利用荒地、荒坡、荒滩等开发旅游项目，支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业;落实鼓励旅游的相关政策措施。