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就业精准扶贫理论探究

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摘要:就业精准扶贫是党中央确立的实现2020年脱贫目标的重要途径。本文以习近平总书记精准扶贫思想以及现有的贫困分析理论为基础,构建了可持续生计-脆弱性-社会排斥三维的就业精准扶贫分析框架,将就业精准扶贫对象的贫困性质分为机会贫困、能力贫困、文化贫困、公共就业服务贫困,将就业精准扶贫的政策干预分为:为贫困农户创造就业机会、为贫困劳动力提供有针对性的技能培训、为贫困劳动力提供有针对性的公共就业服务、耐心细致地开展群众工作等四个层次。本文提出从家庭收入状况、家庭人口特征等方面对就业精准扶贫对象进行精准识别。本研究旨在对就业精准扶贫有一个清晰的认识,为做好就业精准扶贫提供理论支持。

关键词:扶贫;就业精准帮扶;农村

一、就业精准扶贫的理论分析框架

本文就业精准扶贫的理论基础来自两个方面,一是习近平总书记的精准扶贫思想,二是贫困分析理论。现有的贫困分析理论为习近平总书记的精准扶贫思想提供了理论支持。

(一)习近平总书记的精准扶贫思想

伴随我国贫困人口的大幅减少,贫困人口分布渐趋分散,以往以县为单位、按区域实施的瞄准机制和扶贫工作机制必然影响扶贫的精准度和实质效益,造成接受扶贫的本体错位,且贫困人口统计一概使用平均数筛选,极有可能人为减少贫困人口。为此,需要首先明确农村扶贫谁是贫困者、致贫原因是什么、怎么针对性帮扶、扶贫效果又怎样等一系列问题。在这种背景下,习近平总书记的精准扶贫思想应运而生。2013年11月,习近平总书记在湖南湘西视察时首次提出精准扶贫的思想。2013年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出建立精准扶贫工作机制,对精准扶贫工作模式的顶层设计做出明确要求,推动“精准扶贫”思想落地。随后,习近平总书记在多个场合阐述精准扶贫精准脱贫,将精准扶贫明确为打赢脱贫攻坚战的基本方略。通过近四年的实践,精准扶贫精准脱贫各项制度基本建立,精准扶贫机制不断完善、顺利推进,实现精准机制覆盖到脱贫的整个过程,实现扶贫“对象—资源—主体”精准、扶贫“目标—过程—结果”精准,以及“微观—中观—宏观”的不同扶贫层级精准。

(二)关于贫困的主要分析框架贫困概念

从“相对较少的收入”和“生活必需品缺乏”的经济贫困向多维度和多元化的贫困概念转变。关于贫困的诸多理论分析框架中,本文主要参考的是:社会排斥分析框架、脆弱性分析框架和可持续生计分析框架①。1.社会排斥分析框架社会排斥是贫困研究的核心概念。在社会排斥分析框架下,社会排斥可以分为经济排斥、政治排斥、社会关系排斥、文化排斥和社会福利排斥等。经济排斥是指个人、家庭和地方社区未能有效地参与生产、交换和消费等经济活动;政治排斥是指个人和团体缺乏权力、没有代表他们利益的声音,被排斥出政治决策过程;社会关系排斥是指个人或家庭交往人数或频率下降,社会网络分割和社会支持减弱,被排斥出社会关系;文化排斥是指失去根据社会认可的和占主导地位的行为、生活发展方向以及价值观模式而生活的可能性;福利排斥是指个人或团体不具有公民资格而无法享有社会权利。社会排斥分析框架注重考察上述多层次的不利条件如何使社会的边缘群体陷入缺乏维持最低标准生活的能力,从而被排斥出主流社会。社会排斥分析框架为我国贫困概念向多维度转变提供了理论支撑,也为采取一系列精准管理的制度和机制以及精准帮扶的政策措施,来消除经济、政治、社会关系、文化、社会福利排斥提供了理论支撑。2.脆弱性分析框架脆弱性是贫困研究的关键概念之一。在脆弱性分析框架下,脆弱性包括两个方面,即个人或家庭面临某些风险的可能,及由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认的水平之下的可能。影响脆弱性的风险可分为个人或居民、多个居民或社区、地区或国家三个层次,主要包括环境风险、市场风险、政治风险、社会风险和健康风险。化解风险的机制分为四个层次,即应付风险、保险、减轻风险多样化、消除风险。脆弱性分析框架为精准扶贫下的社会救助、异地搬迁、医疗保障等措施提供了理论支持。3.可持续生计分析框架可持续生计分析框架是对与农户生计、特别是贫困问题有关的复杂因素进行分析的一种方法。农户的生计包括三个要素:拥有的能力(如教育、技能、健康、生理条件等)、有形和无形资产的可及性、经济活动。发展干预也分三个层次:给农户提供生计供给(食物、饮水、住房以及其他基本服务)、为农户提供生计保护(以工代赈、种子、工具以及灌溉系统)、为农户提供长期的生计促进(一定的资产、改善其生产、消费和交换环境)。可持续生计分析框架将穷人或者贫困家庭对资产禀赋的认识看作是其进行某种行动选择的根本,因此,其基本原则是,缓贫政策必须关注穷人资产状态的改善,或者是能够充分利用现有资产赞成用积极的态度去审视穷人,即“应该识别穷人拥有什么,而不是只关心穷人没有什么”,强调穷人有自己的解决办法,而不是去代替、阻止或者是破坏穷人自己的解决方案。可持续生计框架的方法强调以人为中心和综合性,为理解人们在一定的社会、制度、政治、经济和自然环境下如何行动提供了综合性的视角。可持续生计分析框架也符合习近平总书记的精准扶贫思想和我国的精准扶贫实践.即扶贫要先扶志和扶智,要充分激发贫困群众的能动性,要想方设法帮助他们自谋生计,要实现稳定脱贫。

(三)就业精准扶贫的分析框架

就业扶贫就是通过帮助有就业能力和就业愿望的贫困人口实现就业来带动贫困户脱贫。实现就业既是解决贫困家庭收入贫困最直接的途径,也是解决贫困人口社会融入贫困的根本途径,也有利于解决贫困人口的基本公共服务贫困、政治参与贫困和文化生活贫困。因此,就业扶贫是重要的扶贫手段,与教育扶贫、产业扶贫、金融扶贫、易地搬迁扶贫、社会救助扶贫、社会保险扶贫等手段一起,共同促进贫困人口脱贫。就业扶贫与其他扶贫途径既有区别也有联系:(1)就业扶贫的对象不是全部贫困人口,而是贫困户中的劳动力,是贫困户中最重要的人力资本;(2)就业扶贫与产业扶贫密不可分,产业扶贫为就业扶贫创造有利条件,扶持贫困劳动力创业也有利于产业扶贫;(3)其他扶贫方式也与就业扶贫相辅相成,如果能通过就业扶贫实现贫困户脱贫,就会减轻其他扶贫途径的压力。而通过社会保险扶贫、社会救助扶贫、教育扶贫等帮扶后,也更有利于促进贫困劳动力更好地就业。就业精准扶贫就是用精准扶贫的思想、制度指导和开展就业扶贫,即要精准识别就业扶贫的对象,对就业扶贫的整个过程进行精准管理,根据就业扶贫对象未(稳定)就业的原因、就业的需求,精准采取有效促进其(稳定)就业的帮扶措施。就业精准扶贫的对象是有就业意愿的建档立卡的农村贫困劳动力(以下简称贫困劳动力),即在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口,包括已就业和有劳动能力、就业意愿的未就业人员。对已就业的要加强跟踪服务和政策帮扶,促进稳定就业脱贫;对有劳动能力、就业意愿的未就业人员,要帮助其尽快实现就业。依据关于贫困分析的主要框架和习近平总书记的精准扶贫思想,本文将上述三种分析框架整合成可持续生计-脆弱性-社会排斥三维的分析框架,对就业精准扶贫对象的贫困性质、致贫原因以及应对机制进行全面系统的分析,从而提出有效帮助其脱贫的扶持政策、措施和手段①。可持续生计-脆弱性-社会排斥分析框架下,就业精准扶贫对象的贫困性质可以分为机会贫困、能力贫困、公共就业服务贫困、文化贫困等。机会贫困表现为缺乏参与有效经济活动的机会。导致机会贫困的原因主要是缺乏生产资料(包括土地、资本、生产工具等)、缺乏市场需求、缺乏就业机会;能力贫困表现为有就业机会但无法实现就业,也没有社会支持系统。导致能力贫困的原因主要是贫困劳动力个人的文化水平低、就业技能不足、身体不健全、缺乏就业的家庭条件、难以融入社会等;公共就业服务贫困表现为基本公共服务不能满足就业脱贫需要。导致基本公共就业服务贫困的原因是社会制度安排有缺失,公共就业服务供给不足;文化贫困表现为贫困劳动力主动脱贫、自我发展的观念意识缺乏。导致文化贫困的原因主要是落后的约定俗成的观念、习俗、价值观没有扭转。可持续生计-脆弱性-社会排斥分析框架下,就业精准扶贫的扶持政策、措施和手段干预包括四个层次:(1)为贫困农户提供一定的资产,改善其生产、消费和交换环境;(2)为贫困农户提供就业机会;(3)直接安置贫困劳动力就业;(4)为贫困劳动力提供有针对性的技能培训、职业介绍等服务。

二、就业精准扶贫对象的精准识别

就业精准扶贫对象即在扶贫标准以下的贫困户中具备劳动能力、有就业愿望的农村人口。精准识别就业扶贫对象需要从其家庭收入状况、家庭人口特征等方面把握其特点。

(一)从贫困的收入标准看就业精准扶贫对象

家庭收入是贫困识别的基本指标,是研究贫困问题的起点。

1.国定扶贫标准2008年以前,我国的贫困标准有两个,一是农村贫困标准,即极端贫困标准;二是农村低收入标准,即较高的贫困标准①。农村贫困标准即食物贫困线只能提供维持生存的“裹腹”食物,而无法提供维持健康生存的基本食物。因此,在此基础上测定的中国农村低贫困线是偏低的。2008年,我国绝对贫困标准和低收入标准合一,统一使用1067元作为扶贫标准。此后,随着消费价格指数等相关因素的变化,扶贫标准进一步上调。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010年不变价计算为2300元,2016年现价脱贫标准为3026元(表1)。随着经济社会的不断发展、脱贫标准的不断提高,扶贫任务的特点会发生变化。

2.脱贫的收入核算标准脱贫的收入核算标准各地略有不同,但遵循的原则都是考察贫困户稳定、可持续的就业和经营收入。陇西县在脱贫收入核算时,以下10项收入不计入贫困人口脱贫收入:(1)按照统计口径当年未实现现金收入的农副产品;(2)养老金;(3)残疾人补助金;(4)临时性救济金和一次性生活补贴;(5)合作医疗报销和大病救助资金;(6)精准扶贫专项贷款分红;(7)三、四类低保金;(8)到户项目建设补助资金;(9)学前、高中和中职学生补贴;(10)一次性赠予和人情往来收入。2017年,广西贫困户脱贫摘帽标准除了住房、医疗、义务教育、安全饮水、道路用电等保障外,主要是要有稳定收入来源且吃穿不愁。对于有劳动能力家庭,达到下列条件之一即可:(1)人均水田0.5亩以上(含),或人均旱地1亩以上(含),或人均经济林地1.5亩以上(含),或人均山林地5亩以上(含),通过耕作或流转获得稳定收入;(2)有经营场地(铺面)等,获得稳定资产性收入;(3)养殖有一定规模,获得稳定收入;(4)有家庭成员外出务工累计半年以上或自主创业,获得稳定收入;(5)有其他稳定收入。对于完全或部分丧失劳动能力、生活自理能力的家庭,有最低生活保障,视为有稳定的收入。从各地贫困户脱贫的收入核算标准看,贫困户要实现脱贫,关键还是要通过发展产业或就业增收脱贫,真正实现劳动增收,即不能只有一时之间的收入,而是要有稳定的收入,收入还要能够吃饱穿暖。

3.从贫困户收入情况看就业精准扶贫对象就业精准扶贫对象中,有一部分已就业,也有一部分未就业。目前,建档立卡贫困户的收入来源主要有以下5个方面:(1)打零工收入。在甘肃省定西市陇西县巩昌镇昌谷村座谈了解到,男性通常就近在建筑工地做工,每年能打5-6个月的工,按天按项目结算。妇女每年到新疆拾花2-3个月,也有长期在外打工的;(2)农业经营收入,包括粮食作物、林业、养殖业净收入及其他第一产业净收入;(3)非农产业经营收入,包括第二产业经营收入、第三产业经营收入;(4)财产净收入,包括红利收入、转让承包土地经营权租金净收入、出租房屋及资产性收入及其他财产性收入;(5)转移性净收入,包括一、二类低保或五保金收入,惠农补贴(粮食直补70元/亩),外出从业人员寄回带回收入,赡养收入,其他经常转移收入。按照现行的脱贫收入标准,能够纳入贫困户的人并不多,在一些地方很难找到“达标”的贫困户,真正识别精准的贫困户多是憨傻痴呆。就业精准扶贫的政策、措施需要精准对接这类贫困户的劳动力,帮扶他们通过发展产业或就业稳定增收脱贫,因此,就业精准帮扶措施与一般的就业促进措施一定是不同的。按照现行的脱贫收入标准,4口之家的年均纯收入不低于12100元就符合脱贫的收入标准。这样的收入水平,如果家庭有1人打工,最多需要打半年工;如果不打工,农户土地流转租金、国家给的粮食直补等补助能保证家庭1人达标,养2头牛或者20只羊,或者经济作物种植,都能达到脱贫的收入标准。因此,就业精准帮扶的重点是创造收入来源稳定的产业或就业机会,而不一定是要达到正常就业的收入水平。现行农村贫困标准全国一条线,不能准确描述各地区的贫困差异和扶贫进程,应以生活水平基本一致为原则,探索地区可比的贫困标准,让地方依据当地情况制定相关的识别标准。

(二)从贫困家庭的人口状况看就业精准扶贫对象

贫困家庭的劳动力人口有其不同于普通劳动力的特殊性。1.贫困家庭的人口状况以甘肃省定西市陇西县巩昌镇昌谷村未脱贫人口为例,贫困家庭有如下特点:(1)户主均为中老年人,昌谷村59户贫困户中,户主年龄结构为,40-50岁的占36%,50-60岁的占20%,60-70岁的占20%,70岁以上的占22%;(2)家庭规模较小,单身户占到1/5,两口人的占到1/5,三口人的占到15%,四口之家占1/4;(3)致贫原因各不同,因学致贫的占29%,因病致贫的占31%,因残致贫的占22%,因缺劳动力致贫的占12%,因缺技术而贫困的占7%。从贫困家庭的以上特点看,贫困家庭因年老、体迈、疾病、残疾等原因,家庭劳动能力普遍不足,由于家庭小型化,家庭成员的相互支撑能力不足,一旦面临子女读书、家庭成员看病吃药等较大支出时,就会陷入贫困。因此,帮助贫困家庭劳动力就业只是帮助其脱贫的方式之一,还必须结合致贫原因综合施策。2.从贫困家庭人口状况看就业精准扶贫对象的特点根据生活状态及劳动能力等情况,就业精准扶贫对象可以分为如下几类:(1)家里有病人、老人、儿童需要照顾而无法外出务工或整劳力劳动的;(2)身体有病、有残疾、不能从事重体力劳动的;(3)生活能力偏低的,如单身家庭。贫困劳动力普遍具有以下特点:(1)年龄偏大、文化偏低、技能偏弱,如江苏省低收入人口中,40岁以上占56.5%,高中以下学历占86.9%,无技能等级占98.6%;(2)自身就业意愿不强,长期以来形成的“等、帮、靠”思想意识较为浓厚,实施发展式就业创业扶贫进而带动工资性和经营性收入增长、实现脱贫致富的难度较大。从宏观层面看,贫困劳动力主要有以下特点:(1)区域集中特点明显,主要分布在“老、少、边、穷”地区;(2)点状分布,贫困人口大幅减少、分布渐趋分散。

三、就业精准帮扶

要真正提高扶贫开发效益,精准机制不能止步于精准识别扶贫对象,就业精准扶贫的重中之重和难点皆在于精准帮扶,只有帮扶手段与贫困劳动力实际状况、脱贫需求紧密契合,脱贫的效果才能得到体现。根据可持续生计-脆弱性-社会排斥分析框架,本文从应对机会贫困、能力贫困、公共就业服务贫困、文化贫困等方面,研究分析如何精准帮扶就业。

(一)应对机会贫困,为贫困劳动力创造参与有效经济活动的机会

1.通过农业产业扶贫实现就业脱贫产业扶贫是就业扶贫的重要基础。在实现农村一二三次产业融合发展中,一二三产业都能创造出适合贫困劳动力的就近就业机会。但基于贫困劳动力的实际情况,发展规模化种植业、养殖业带动贫困劳动力就业是农村脱贫的一个重要途径。从调查的情况看,农业产业扶贫项目主要有牛、羊、猪、鸡等养殖业,蔬菜、果树、花卉、中药材、树种苗木、蓄草、菌类等种植业;以产业梯度转移为背景,以返乡农民工创业为载体;多采用“订单生产”模式,有相对稳定的渠道。

2.精准扶贫专项贷款到户产业精准扶贫专项贷款到户产业,是国家精准扶贫项目资金专项支持的项目,即国家给每个建档立卡贫困户提供“两免一补”的5万元贷款,用于贫困户发展家庭产业脱贫。贷款可以无偿使用3年。通过为贫困农户提供一定的资产及项目,有效帮助其脱贫。

3.就业扶贫车间针对贫困人口总量较大、分布零散且就业能力弱、外出务工难的现实困境,一些地区创造了以直接创造就业机会为目的的“就业扶贫车间”的就业扶贫模式。其运行模式是利用乡镇、村集体闲置土地、房屋创办厂房式“扶贫车间”,或设置分散加工的居家式“扶贫车间”,组织农村贫困人口从事适合放在农村的农产品加工、手工工艺等生产活动或来料加工业务,为农村贫困人口在家门口就业创造条件,解决贫困人口转移就业难的问题。就业扶贫车间实际上是瞄准了农村仍然有大量可利用的生产资源的实际,把适合小规模分散生产加工的业务引入到贫困地区,通过政策扶持为贫困劳动力创造就业机会。贫困劳动力可以灵活地从事生产劳动;对于企业而言,则可以降低生产成本。

4.就业扶贫基地就业扶贫基地是人社部门促进贫困劳动力就业的最重要抓手,通过追认用人单位为就业扶贫基地,对吸纳农村贫困劳动力就业能力强的产业、企业,由财政给予场地租金、水电费等补助,享受相关就业促进政策。但是,由于企业遵循的是市场原则,政策遵循的是行政原则,政策奖励对企业吸收贫困劳动力就业很难起到激励作用,政策效率要打折扣。另外,很多贫困劳动力并不适合正规就业,就业扶贫基地带动贫困劳动力就业的效果也会受到影响。

5.就业托底安置就业托底安置属于直接安置贫困劳动力就业的措施,即通过开发扶贫专岗、农村公益性岗位、以工代赈、发展集体经济等方式,帮扶无法离乡、无业可扶、无力脱贫的“三无”特困劳动力从事力所能及的劳动,促进其实现就业脱贫。就业托底安置的岗位多是社会服务类、辅助性岗位,劳动时间不长、任务较轻,没有年龄、能力大小的限制。西部地区由于财政资金、就业补助资金有限,很多地方无法实行公益性岗位扶贫。此外,公益性岗位扶贫还是临时性措施,应该考虑长效化。

6.创业扶贫扶持贫困劳动力创业实现脱贫,是最具能动性的就业扶持措施。各地普遍为贫困劳动力提供全方位的创业服务和创业政策。如为有创业意愿的低收入农户劳动力提供创业担保贷款、创业培训补贴、一次性创业补贴、带动就业补贴、场租补贴等普惠均等的创业扶持政策;为低收入农户劳动力提供创业培训、项目开发、专家咨询、成果孵化、开业指导、创业场地、政策咨询、政策扶持、后续跟踪等全流程创业服务;发挥创业担保贷款促进作用,通过创业担保贷款直接扶持个人创业。为了解决贫困群众创业的后顾之忧,河南省鲁山县建立创业项目库,农业、科技部门给予指导,财政给贫困农户购买了种养殖贷款保险,鼓励上项目,激发动力,稳定脱贫。应对机会贫困,为贫困劳动力创造参与有效经济活动的机会,是所有就业扶贫手段中最基础、最重要的方式。因为,只有实现了就业,才能从根本上为解决贫困劳动力内生动力不足的问题提供条件,才能真正实现经济脱贫。但是,也面临一些问题和挑战。比如,贫困劳动力是就业特困群体,帮扶贫困劳动力就业难度非常大,需要做大量艰苦细致的工作,既不能简单拿钱养起来,也不能超出他们的能力来帮扶就业。因此,在开展就业帮扶时,需要做到:(1)与产业扶贫更好地结合,与农业部门扶贫更好地结合,通过促进农村一二三产业融合发展、大力引进产业项目,来为贫困劳动力创造就业机会提供条件;(2)在为贫困劳动力创造就业机会的同时,需要恰到好处地处理好贫困劳动力就业权益的保障问题。贫困劳动力就业大多签的是劳务协议,不宜用正规劳动关系来管理。同时,要充分考虑其权益保障,可以帮助他们参加居民社会保险,也要制定合适的劳动保护,建立合理的劳动环境;(3)国家在政策制度安排上不但要向最困难的地区倾斜,还需要采取更加有针对性的帮扶政策措施;就业扶贫不是阶段性工作,而是长期性工作,因此,目前的一些政策措施应该有预见性地考虑长效化,同时也要考虑到一些创造就业机会的政策措施存在不稳定的风险因素,需要根据形势发展及时做出调整。

(二)应对能力贫困:为贫困劳动力提供有针对性的技能培训能力

贫困表现为有就业机会但无法实现就业,也没有社会支持系统。应对能力贫困的方式是提升贫困劳动力的人力资本,包括为贫困劳动力提供有针对性的技能培训、文化补习、身体康复、家庭照护、人文关怀等。本文主要分析技能扶贫。为贫困劳动力创造就业机会是从需求侧的就业扶贫,对贫困劳动力进行技能培训是从供给侧的就业扶贫,目的都是促进贫困劳动力就业。贫困劳动力技能培训主要分两类群体,一是以“两后生”为主的贫困户中的青年人口,二是其他贫困劳动力。从调查的情况看,各地主要从以下几个方面对接技能培训与就业。

1.整合培训资源,实施贫困劳动力全员免费培训技能缺乏是贫困劳动力脱贫的一道坎儿,提高贫困劳动力就业技能成为就业精准扶贫的一项基础性工作,各地普遍开展贫困劳动力全员免费培训,实现愿培尽培,做实培训对接、做实培训服务,提高培训的针对性和有效性。比如,山西省在2017年安排专项资金1.28亿元,以36个国定贫困县为重点,组织实施6万名建档立卡贫困人口免费职业培训,培训免费标准每人3000元左右,培训时间一个月左右,培训职业(工种)由各市根据市场需求、并结合个人意愿确定。培训机构采取招投标等方式择优选定,培训资金拨付与参训人员技能提升、实现就业等挂钩。

2.培训与就业直接对接对贫困劳动力而言,就业的渠道一是非农转移就业,二是在家从事农业生产。针对非农转移就业,各地普遍开展订单式、定岗式、定向式技能培训,培训完毕即可就业。比如,吉林省紧紧围绕当地特色产业,以帮扶项目为依托,针对贫困劳动力分类免费开展针对性强、特色鲜明的订单、定岗、定向式技能培训,实现培训完毕即可就业。江西省对有意愿和能力到园区企业就业的,直接组织到企业参加岗前培训,实现培训就业无缝对接。针对就地从事农业生产脱贫,各地重视农业实用技术培训,着眼提高农村劳动力的农业标准化生产技术水平和产业化经营管理能力,做到产业发展到哪里,培训服务就跟进到哪里,促进科学化种养殖,职业化搞经营。

3.分群体开展分类培训贫困劳动力是就业最困难的群体,很多人就业观念落后、无一技之长,其面临的就业困难五花八门、很具体,需要分门别类采取细致具体、有针对性的培训帮扶。比如,江西省对年龄偏大、不愿外出的,开展实用技术培训,增强发展种养殖产业的能力。内蒙古对30岁以下的以实现转移就业为目标,主要通过技能培训提升就业能力;对30-50岁的劳动力主要开展有针对性岗前培训,特别是结合家庭服务业发展,强化家政服务、月嫂、保姆、养老护理等适合这一年龄段贫困妇女的就业培训等。

4.加强对贫困家庭“两后生”的技能培训“因贫辍学、因学致贫”是致贫的重要原因之一,做好贫困家庭两后生的技能教育培训可以有效阻断贫困的代际传递,意义重大。内蒙古根据“两后生”个人意愿,一部分接受就业创业培训,一部分送技工院校接受学历教育。吉林省组织省内骨干技工院校同省内知名企业进行校企合作办学,订单培养贫困家庭两后生,开展免费技工教育,实现拎包即可入学,毕业即可就业。山东省技工院校定向招收贫困家庭学生子女,实行“三免两岗一金”,即免除学费、住宿费、教材费,提供勤工助学岗位、定向就业岗位,发放助学金,支持其顺利完成技工教育并实现就业。

5.培训方式精准对接贫困劳动力针对贫困劳动力的实际情况,各地不断创新培训模式,采取灵活多样的培训方式,促进贫困劳动力参加技能培训实现就业。陕西省采取“龙头企业+免费培训+定向输出+就业安置”的培训模式,引导企业在贫困县建立职业培训基地,增强对贫困劳动力培训的针对性、实效性。江西省上饶市结合培训类别优化服务、主动上门,将培训地点搬到村活动室、农户家中、田间地头,实现便捷参训。

6.制定政策促进贫困劳动力参加培训由于思想观念、学习能力、家庭负担、身体等原因,贫困劳动力参加培训的积极性不高,为此,各地制定政策促进贫困劳动力参加培训。比如,增加贫困劳动力培训投入。云南省深入特别困难地区开展培训援助,全省就业补助资金的增量部分全部用于农村劳动力转移就业和培训,并重点支持深度贫困地区和“直过民族”地区,给予上述地区不低于200万元的专项补助用于贫困劳动力培训补助,增强其参与技能培训的积极性。安徽省每年安排4200万专项资金用于技能脱贫培训。贫困劳动者免费参加就业技能培训和创业培训期间,给予每人每天100元的食宿和交通补助。陕西省取消定点培训机构限制,实行培训备案制,给予培训机构职业培训补贴。

7.提高贫困地区培训能力贫困地区职业技能培训机构少、培训能力弱,提高贫困地区职业培训能力对实现技能脱贫至关重要。作为技能扶贫的重要内容,国家支持贫困地区建立技工院校。比如,广东省探索技工教育技能扶贫实现精准帮扶、“造血式”帮扶。(1)精心遴选全省10所优质技工院校对口帮扶广西的学校;(2)建立专家帮扶机制,组织专家组赴安徽指导技师学院建设工作;(3)对口帮扶喀什地区技工学校建设项目,通过3年对口援助,喀什地区技工学校实现普通技工学校—高级技工学校—技师学院三级提升发展,成为全国的示范和样本;(4)深入开展对口帮扶林芝项目,推广广东省技工教育先进理念方法和成功经验,对林芝市技工学校规划、专业设置、学科与教材开发、办学层次、教育教学与学校管理、师资与学员培训等方面给予指导帮扶,多措并举,大力支持林芝市技工学校建设。但是,在为贫困劳动力提供有针对性的技能培训方面,也还存在一些问题,最主要的是政策不衔接。就业补助资金管理办法中,职业培训补贴的对象包括:贫困劳动者、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生、农村转移就业劳动者、城镇登记失业人员以及符合条件的企业在职职工。但在地方扶贫工作中,农村贫困劳动力是指16-65岁的人口,而就业补助资金原则上支持的城镇劳动力的年龄上限为男60岁、女50岁,农村居民社会养老保险的待遇享受年龄是60岁,因此,在相关政策向农村贫困人口延伸时,需要界定清楚年龄范围,应相互协调。

(三)应对公共就业服务贫困:为贫困农户提供职业介绍等服务

公共就业服务贫困表现为基本公共就业服务不能满足就业脱贫需要。公共就业服务是一项基本公共服务,是政府面向所有劳动者免费提供的公益性质的基本就业服务,遵循覆盖城乡、普遍享有的均等化原则。公共就业服务的内容包括:就业政策法规咨询;职业供求信息发布,市场工资指导价位信息和职业培训信息发布;职业指导和职业介绍等。应对公共就业服务贫困的措施主要是为贫困劳动力提供有针对性的职业介绍等服务。

1.创新公共就业服务一是着力完善县乡基层公共就业服务平台服务能力。我国省、市、县三级设立公共就业服务机构,县以下街道(乡镇)和社区(行政村)设立基层公共就业服务平台。基层公共就业服务平台是落实各项就业扶贫政策、开展就业扶贫服务的根本依靠力量。为了支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障服务平台,改善和加强对贫困劳动力的就业创业服务,2016年中央预算内投资3.89亿元,补助中西部地区110个县建设基层劳动就业和社会保障服务设施。二是实行一对一精准帮扶。组织基层劳动保障协理员与重点帮扶对象结对子,根据贫困劳动力致贫原因、贫困程度、脱贫难度、帮扶需求的不同,在提供全过程服务、全方位服务、全天候服务上,想办法、出实招、见成效。量身定制帮扶计划书,针对性地提出帮扶政策咨询、合适岗位信息、动态跟踪回访等服务,实现一对一精准帮扶。三是给予政策支持。将基层就业工作平台当年帮扶辖区内贫困家庭劳动力就业实现纳入就业专项资金绩效考核范围,在就业专项资金安排上予以倾斜。同时,支持基层劳动保障平台采用购买服务方式,开展贫困对象调查摸底、信息录入等工作,更好发挥就业专项资金作用,调动基层工作积极性,确保精准就业扶贫稳步推进。在为贫困劳动力提供创新公共就业服务方面存在的主要问题是,就业扶贫一线工作人员少,人少事杂,能力有限,经费不足,严重影响政策执行效果。

2.劳务输出扶贫劳务输出是“拔穷根”的最直接有效的方式,有组织的劳务输出是就业扶贫工作中政府公共就业服务的重要内容。但是,在贫困地区,绝大部分贫困户思想陈旧保守,满足于现状和眼前利益,缺乏发展致富的思想意识,故土难离思想严重。外出就业多是老乡带老乡式的外出,有组织的劳务输出发挥的作用相对较小。因此,需要根据贫困劳动力特点开展更精细的服务。

3.东西部扶贫劳务协作:定向帮扶贫困户劳动力就业国家实施“携手奔小康”行动,推动县、乡、村层面东西扶贫协作和对口支援工作,是东西部扶贫协作的重要组成部分。劳务协作的内容主要包括:在开发当地岗位、共享用工岗位信息、开展有组织劳务输出、组织技能培训、加强输出后的跟踪管理服务、维护劳动权益等方面开展务实合作,支持贫困地区公共就业服务机构建设,努力促进贫困劳动力与企业精准对接,帮助贫困劳动力实现就业和稳定就业。特别是要结合中心城市与中西部贫困地区家政服务劳务对接行动的开展,在劳务协作中突出家政服务业供需对接。定向劳务协作作为一种政府行政行为,存在成本高、效率低等问题。东部地区政府创造一个扶贫工作岗位的成本高于市场化的成本,但由于这些岗位的待遇并未高过市场待遇,异地就业的生活成本预期也高,因此,很多贫困劳动力不愿意到东部地区就业,导致实际实现就业人数有限。东西劳务协作外出务工人员适应性不强,人员流失率较高。

(四)应对文化贫困:增强贫困劳动力

内生发展动力文化贫困表现为贫困劳动力缺乏主动脱贫、自我发展的观念意识。应对文化贫困的措施主要是大力加强精准扶贫精准脱贫中精神文明建设。1.加强基层党组织建设,把党的温暖送到每一个贫困人口带领贫困群众脱贫致富是党的各项工作的重中之重。加强基层党组织的战斗力,形成党总支连党支部、党支部连党小组、党小组连农户的机制;大力发展农村年轻党员,对党员设岗定责,发挥模范带头作用,树立党的威信,取信于民。建立就业精准扶贫的工作队伍,通过向贫困村派驻第一书记和驻村工作队,结对帮扶落实到每个人,把党的温暖送到每一个贫困人口。2.开展形式多样的活动,促进贫困劳动力增强内生发展动力一是重视思想建设,把扶贫的政策、脱贫攻坚的思路、农村发展的方法讲清楚,提高贫困群众对脱贫的认识,带领广大群众干有方向、干有激情、干有成效。二是通过发展壮大村集体经济,带领群众增收致富,培养贫困户内生发展动力。三是注重解决贫困群众最关心、最直接的现实问题,增强困难群众生活信心。四是加强村集体文化建设,丰富村民文化生活,提升村民精神面貌,建设良好村风村貌,激发村民积极向上的生活态度。五是实行村民自主管理,使村民形成脱贫致富的共识;让困难群体担任村民小组长、参与村庄管理,促进其融入社会。从面上看,就业精准扶贫工作中仍然存在重物质脱贫、轻精神脱贫的问题。应对文化贫困的问题并没有被鲜明地提出来,也缺乏有效的工作抓手和工作方法。需要尽快扭转目前这种局面。

四、做好就业精准扶贫工作的思路

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,坚持以人民为中心的发展思想,把就业扶贫纳入全面建成小康社会、实现稳定持续脱贫的大格局,纳入新时代中国特色社会主义建设和发展的大格局,纳入伟大事业、伟大斗争、伟大梦想、伟大工程的战略大格局。坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略,不断扩大贫困劳动力就业规模,不断提高就业稳定性,推动贫困劳动力稳定就业,确保零就业贫困户至少一人实现就业。

(二)总体思路

在全面推进的同时,更加注重精准帮扶、聚焦重点、落实责任、兜牢底线。精准帮扶,就是要对象清、情况明、对策准,实现全覆盖、全实名、全过程管理和服务。聚焦重点,就是要把深度贫困地区作为重中之重,坚决攻坚克难。落实责任,就是要细化目标任务,把责任落实到人,一级抓一级,层层抓落实。兜牢底线,就是要聚焦贫中之贫、困中之困,把贫困劳动力中的更困难人员再筛查,再着力,多措并举,兜牢底线,托底就业帮扶。

(三)基本原则

一是坚持增强自我发展能力的原则。就业扶贫必须要有利于培育增强贫困劳动者的自我发展能力,从根本上降低贫困劳动力抵御市场化风险和冲击的脆弱性。要坚持市场导向,发挥贫困地区、贫困户、贫困劳动力的能动性。要使贫困地区能够利用自身的资源优势发展本身的县域经济、创造劳动岗位,要使贫困人口能够在帮扶、引导、鼓励下自己去就业创业,这样才可能实现真正意义上的稳定就业。二是坚持促进就业的特殊性原则。贫困劳动力是一个特殊的劳动力群体,贫困劳动力的就业也不同于一般的就业,应该是低起点、重参与、保障性的就业,以鼓励其参与社会劳动为基本目标,以实现社会就业为最终目标。三是坚持持续性原则。促进减贫是人类的一项长期事业,也是我国的一项长期战略,促进贫困劳动力就业因而也是一项长期性、常态化的工作。要坚持当前与长远相结合,既要完成当前的就业脱贫目标任务,同时也要实现贫困劳动力就业可持续、能发展的目标,将就业扶贫作为一项常规性工作来抓。四是坚持积极扶贫原则。就业扶贫要帮助的是有就业能力、有就有愿望的贫困劳动力,只要有就业愿望,就一定要帮助他们实现就业。对于有就业能力、没有就业愿望的贫困劳动力,也要帮扶他们树立就业意识、向着就业转化。五是坚持合理保障贫困劳动力就业权益的原则。虽然,贫困劳动力就业具有特殊性,劳动标准可以不同于正规就业的劳动标准,但并不意味着可以侵犯劳动者的基本权益,扶贫就业岗位在劳动条件、劳动待遇、劳动保障等方面都要有利于劳动者。六是坚持明确目标定位的原则。就业扶贫的目标是要通过帮扶贫困劳动力就业使其家庭脱贫。因此,就业扶贫的目标定位首先是优先帮扶贫困家庭中最容易实现就业的劳动力就业实现脱贫,再帮扶贫困家庭中的其他劳动力就业实现减贫。

作者:张丽宾

就业精准扶贫理论探究责任编辑:张雨    阅读:人次