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国债风险

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一、对近年来我国国债规模的评估

国债规模偏大是引起国债风险的主要因素,因此,通过对几个指标的具体分析可以对我国目前国债发行规模进行评估,并最终对国债风险进行分析。

1、国债依存度分析

国债依存度通常有两个指标:国家财政债务依存度和中央财政债务依存度。国际上公认的安全线为:中央财政债务依存度为25—30%,国家财政债务依存度为15—20%。我国《预算法》规定,国债是由中央财政发行、掌握和使用,地方政府不允许发行公债,因此,在我国考察中央财政的债务依存度更有现实意义。国债依存度反映了一个国家财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。当国债的发行量过大,债务依存度过高时,表明财政支出过分依赖债务收入,财政处于脆弱的状态,并对财政的未来发展构成潜在的威胁。因此,债务依存度是衡量国债规模合理性的一个重要指标。自1992年以来,我国中央财政债务依存度就一直超过50%,近年来高达90%以上。国家财政债务依存度也逐渐上升,近年来已达到30%。这说明目前我国中央财政支出90%要靠债务收入,国家财政支出30%要靠债务收入。若考虑预算外支出等因素,我国债务依存度可能有所降低,但仍然很高,特别是中央财政的债务依存度,已远远超过国际公认的安全线,高出美国、日本、英国3—10倍,目前各发达国家的债务依存度一般在10—23%之间。显然我国以“满足社会公共需要”为主体格局的中央财政支出,其资金来源很大部分依靠发国债,必然会妨碍政府职能的发挥,而且长此以往,难以为继,其中潜在的风险是不言而喻的。

2、国债负担率分析

国债负担率是指一定时期的国债累积额与同期国民生产总值的比率,它是从国民经济总体和全局考察国债的规模。一般认为国债负担率警戒线不能超过45%,但经济发达国家承受的比例可能高些。发展中国家的比例要相对低一些。我国国债负担率也很低,一直都低于10%,远小于45%比例,据此也有人认为我国债务发行存在较大空间。其实,我国的国债负担率很低也应结合实际来分析:(1)在西方发达国家,其国债的累计规模之所以能达到目前这样的高水平,是上百年时间累计下来的结果,而我国举债历史不长,以1981年算起,不过20年,国债规模若按目前这样的趋势发展下去,很可能达到难以控制的程度;(2)由于西方发达国家财政收入占GDP的比重较高,一般为45%左右,所以国债积累额大体上相当于当年的财政收入总额。而我国财政收入即使加上财政预算外收入,也只占GDP的20%左右,因此按此推算,我国国债积累额占GDP的比重最多不超过20%;(3)在此计算的国债余额不包括外债和国有银行坏债(这相当于政府负债),若按国家综合负债即政府内债余额与外债余额、银行坏债之和计算,则1997年的国家综合负债率为47.07%,1998年达到50.53%,显然已超过45%的警戒线。

3、国债偿债率分析

国债有偿性决定国债规模必然受到国家财政收入的制约。国债偿债率衡量的是一国在一定时期内中央政府偿还债务的能力。该比率越高,说明中央政府偿债能力越弱,该比率越低,说明中央政府的偿债能力越强。关于这一指标,国际上公认的安全线是8—10%。美国、日本、法国、英国等发达国家基本上在安全线内。1994年可以看作是我国偿债率的分水岭,在此之前,除1992年外,都小于10%,在此之后都大于10%,在1998年甚至达到23.8%,远远超过公认的安全线。这说明了在“九五”期间债务偿还达到一个高峰。并且以后的国债偿债率还将有较大幅度的增长。由于债务本息支出的刚性较强,必须无条件如期偿还,在财政困难特别是中央财政的困难始终得不到扭转的情况下,我们不得不走“发新债还旧债”的路子,国债规模将越来越大。这就意味着,如果新债发不出去,那么立刻就会使财政信用陷入危机之中。

二、我国国债的风险分析

通过以上对我国国债规模的分析,根据国债的运行过程,可以看出我国国债的风险主要从数量、流通和偿还上表现出来。

1、数量风险/>评价国债的数量风险,一般从两个方面分析,一是国债发行人的债务负担;二是国债承购者的应债能力。分析国债发行人的债务负担,常用的衡量指标是当年国债发行量占该年财政支出的比重,也称为财政对国债的依存度。国际经验值为25%~30%。而我国20世纪80年代以来国债依存度不断上升,由1981年的21.5%,到1998年的71.1%,远远超过了发达国家的水平,并高于大部分发展中国家的水平。分析国债承购者的应债能力,常用的衡量指标是每年国债余额占该年国民生产总值的比重,也称为国债对国民经济的负担率。发达国家不超过45%,《马斯特里赫特条约》规定的比率为60%,而我国1998年债务负担率为13.3%,以此看,我国的债务负担率与国际上的经验指标相比并不高,但如果加上政府的各种隐性债务,总体债务负担率已接近50%。

通过上面分析,我们可以得出,我国目前的国债数量和规模已处于较高的水平,但从发展趋势看,如果能够适当控制,国债数量风险不会成为非常严重的问题。因为,一方面最近几年国债依存度有趋稳的情况;另一方面财政收入增加得也比较多。所以,只要保持国民经济和财政收入的增长速度,我国不会陷入国债数量危机中。

2、金融风险

国债的金融风险是指由于国债发行导致货币供应量过大从而造成通货膨胀的风险。根据布坎南的理论,每个国家政府都有追求最大预算的冲动,这种冲动会直接或间接地影响财政收支的平衡,出现财政上的“缺口”,为了弥补这个“缺口”,当不能提高税收或压缩政府开支的情况下,政府就需要借债,为了偿还债务,政府就有可能更快地发行货币并征收“通货膨胀税”来解决。也就是说只要存在赤字,必然要增发国债,财政赤字与超量货币发行之间的间接联系依然存在,对通货膨胀的影响并未完全消除。现在很多经济学者认为,目前我国国债对物价的拉动作用很小,不会导致通货膨胀。因为居民个人或企业包括商业银行购买国债,只是购买力的转移或替代,不产生增加货币供给的效应,而中央银行认购国债虽会在一定程度上增加货币供给,但90年代中期后,规定中央银行不得从国债一级市场直接认购国债,财政不能从银行透支,这些措施基本上从制度方面阻断了财政赤字引发央行增发货币并导致通货膨胀的渠道。但是应该看到我国还是存在通货膨胀风险的。

3、使用风险

国债使用风险表现为国债资金的使用效率低下。我们应该矫正国债资金的使用方向,提高国债投资效率。近年来,国债资金大部分是投向基础设施建设的,但一味的投入是片面的,也要讲究效率。当前在我国有效需求和有效供给双不足的情况下,国债政策重点应在继续刺激有效需求的同时,也努力增加有效供给。国债资金使用方向应做以下调整:一是由基本用于搞基础设施,转向部分投向有市场、有潜力的制造业,用于企业技改,以便尽快取得效益,缩短投资回收期;二是拿出适当比例的国债资金,投向有效益的民营企业;三是由主要投向二产,转向部分支援高效农业和三产的发展,重点加快高新技术产业、附加值高的产业和信息服务、金融、咨询等第三产业的发展。

4、财政风险

财政风险是指政府偿还债务本息的支付风险。长期以来,一方面我国为了保证国债的顺利发行,国债利息率一直高于同期银行存款利率,并且免征利息所得税,因而偿债成本较高;另一方面,由于财政收入占国内生产总值的比率较低,政府偿债能力不足,一旦政府不能通过借新债还旧债的话,就只能增加税收或压缩财政开支来解决,势必构成政府的财政负担。实际上国债不仅对政府、对纳税人也构成负担。因为“国债是延迟的税收”,不论国债资金的使用方向如何,效率高低,还债的收入来源还是税收。同时,国债不仅形成当前的社会负担,而且在一定条件下还会向后转移,由于有些国债的偿还期较长,使用效益较差,连年借新债还旧债并不断扩大债务规模,就会形成一代人借的债务转化成下一代甚至几代人的负担问题。如果转移的债务为后人创造了更多的财富或奠定创造财富的基础,这种债务负担的转移在某种意义上是正常的,如果留给后人的只有净债务,而国债收入已经消费掉,那么债务转移必将极大地影响后代人的生产和生活,这是一种愧对子孙的短视行为。

三、对我国国债风险对策的思考

1、在发行规模上,要在保持支持经济增长的基础上进行调整。目前,我国已经实行稳健的财政政策,但是这并不意味着我国国债发行规模的减少。尽管我国目前经济形势总体向着好的方向发展,但仍面临着经济结构亟待调整,农村生产条件有待提高,国际经济形势不稳定等许多不确定性因素,体制和制度性障碍对经济增长仍存在抑制作用,这一切需要我们在适当控制国债发行规模,慎重考虑国债风险的基础上继续发行国债,为企业、社会等各项改革保驾护航。因此S">,防范国债风险的基本思路应是平衡国债潜在风险与经济增长的关系,找出一条既能促进经济发展,又能降低风险的道路。

2、科学界定财政支出的范围,建立公共财政支出制度,确立财政支出顺序,从根本上解决财政支出结构风险问题。就目前财政支出而言,其规模相对于财政收入显得较大,这说明财政存在越位的现象,而这种越位实际上政府职能没有随着我国经济体制改革相应转变在财政上的集中体现。在市场经济条件下,政府的基本职能应该是为了满足社会的公共需要而提供纯公共物品和纯公共劳务,并参与生产和提供准公共物品和劳务。私人商品和劳务的提供应该由私人部门进行,政府不宜参加。在从新界定财政支出的基础上,进一步强化支出的科学和民主管理,通过推行集中支付制度,政府采购制度等提高财政支出的透明度,进一步完善人大对财政的审议和听证制度,提高支出效益,减轻支出压力。

3、合理安排国债的偿还期限。人们考虑政府的债务负担常常是用国债总额,其实,国债数量风险对财政形成真正压力的不是债务总额,而是每年的还本付息额,因为政府在一个预算年度里支付的只是国债总额中当年到期的部分。所以,在国债数量较多的情况下,如能对国债期限作适当的安排,使每年的还本付息数额比较均衡,或者其变化能够符合财政收入增长的规律,则可以缓解国债的数量风险和财政风险。

国债风险责任编辑:刘老师    阅读:人次