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中国经济体制改革
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论文摘要:公共尺度体制;公共财政体制;公共政府体制

论文摘要摘要:本文从分析中国经济体制现阶段的三大矛盾出发,概括性地提出了“公共尺度体制”、“公共财政体制”、“公共政府体制”的改革大目标,对中国经济改革的终极形态作了前瞻性探索,并按“三大体制”的要求,提倡应裁藩、分流、定分、厘标、退市,以此作为逼近改革终极目标的主要途径。

历经30年改革,中国经济体制已和传统计划经济迥然有别,伴随而来的不仅是超长期的快速经济发展,而且有社会演进、政治文明的巨大跃迁。作为一个跨世纪的庞大社会工程,改革总有它的最终目标,这个未经具体诠释的终极目标及其实现途径,事实上已伴随中国经济社会的发展而逐渐浮出水面。我们需要的是进一步从理论和系统的制度层面对这一新问题加以考察,以期指导后续依然奋进的伟大变革。

一、改革相和伴生的绩效和矛盾

中国的体制改革是先农村后城市、先投资后物价、先沿海后内地、先特区试验后面上推广而逐步发展起来的,而改革的总体目标也历经了一个逐步识别的过程。最初的目标是“计划和市场相结合”。然后是“发展社会主义商品经济”,直至党的十四大,肯定了改革的大目标是建立“社会主义市场经济体制”。其后的各次党代会又围绕着这个大目标展开了各个阶段改革战略和主要任务的阐述和部署。

显然,中国经济体制改革走的是一条试错型的渐进式道路。从一个社会整体制度创新的角度来看,渐进式道路的改革成本是最小的,而其收益则随改革政策的投入呈逐渐递增之势。首先,改革从旧体制显著的弊端入手,可收到即期的改革成效。无论是农村的“土地承包经营”、投资的“拨改贷”,还是企业的“放权让利”、物价的“逐步放开”。中国经济改革总是从束缚经济发展最显著的矛盾人手而逐步解套的。结果不但维系了现实经济发展进程不致中断,而且渐次排除了发展障碍。使发展和改革能相得益彰摘要:再次,由表及里的渐进性改革使得发展潜力日益以增大的态势释放出来。这里最为典型的是市场的开放和培育,亦即从消费品市场到生产资料市场,到劳动市场、资本市场。市场疆域的逐步扩大和体系的配套式推进。极大地消除了旧体制的掣肘,使得经济发展的潜力累积性地爆发出来。这是中国经济30年持续以9.5%以上的高速推进。且至今尚未出现拐点的根本原因。

矛盾和绩效是伴生的。任何改革都有它的“路径依靠”(Pathdependence)。因为作为一种利益关系的大调整,改革会形成新的利益关系,一旦当新的利益既得者处于改革主导地位即制度供给人的地位时,改革便会依利益既得者的意志来布置,从而会出现路径依靠而偏离改革的最终目标。非凡是渐进式改革。这一新问题更为严重。因为渐进式改革是分阶段、分步骤甚至分区域来实施的。在每个阶段、步骤、或先行改革的区域中,都会使某些社会成员从中获益,且这种利益是受新制度的保护和鼓励的,从而这些利益既得者便会竭力维护“半生不熟”的过渡性体制,或只愿将这种体制推向自身利益最大化的方向,从而使得改革出现锁定效应,或者偏离正确的目标,这两种倾向都会使改革很难继续下去。

中国的改革在大的方面并未出现锁定效应,是因为中心政府本身没有自身的非凡利益,且它作为改革的主要制度供给人始终在探索和坚持改革的目标。然而这并不能完全排除渐进式改革中的固有矛盾和利益关系的掣肘,这里主要有摘要:

第一,企业化进程中的“双轨制”。企业的市场化改革是确立社会主义市场经济至关重要的微观基础,它包括两个相互支撑的战略任务摘要:一是市场化取向的国企改革;二是大力培育民营企业。这两大任务最终必须殊途同归才能达成市场化的目标。这个目标我们叫它为“多元一轨制”。也即是说,市场化的企业,其产权主体可以是多元化的。这种多元化包括同一企业内部产权的多元化(股份制),以及不同企业产权形式的多元化(独资或合资等),但不论企业的产权结构如何不同,各类企业的利益分配和调节都只能走市场这个唯一的轨道。这种“多元一轨制”是对企业改革完成形态的一个概括,它答应有分阶段、分步骤的中间形态的存在。但假如这些中间形态不是朝着“多元一轨制”的最终目标迈进而是有悖于这个目标,则可判定企业改革出现锁定效应。

从现实进程来看,民营企业发展的制度栅栏几经拆除,已经成为市场的重要组成部分,国企改革则经“退出式”改制和股份制改革,在很大程度上实现了和市场的对接。但新问题仍然集中在国有控股企业,这部分企业在公司化外壳下,依然享有来自政府“钦许”的诸多垄断利益,它们在很大程度上不依靠市场竞争的利益分配,非凡是紧缺要素和技术力量的供给。这事实上仍是一种双轨制,即普通企业的要素供给完全走市场轨,而国有控股企业则可在关键部分走政府轨,其结果不但阻碍了统一市场的形成,而且使得市场的价值标准发生奇变。更应担忧的是,一旦国有控股企业从这种双轨制中获得源源不断的垄断收益,便可依托利益相关部门的行政力量来固化既有的利益格局,使得后续的改革进退维艰。

第二,公共资源的部门化。社会主义市场经济体制无论怎样阐释,市场化总是其基础和主要内涵。这里包括两层内容摘要:一是“私人物品”或竞争性物品应全部由市场配置,且通过统一的价格尺度调节;二是“公共物品”在可以采取“排他装置”的条件下由市场配置,完全不能排他的物品由政府提供。但不论是否排他,公共物品都必须有切实的制度保障使其为社会成员所共享。现代产权理论的这个解释,是对市场化社会的一个普适性说明。

若按这一理论辨析,中国的市场化改革严格意义上完成了三分之一。即竞争性行业(等价于“私人物品”)只是部分实行了市场化,该行业中国有控股企业离市场化尚有不小的差距。至于公共物品在配置方式上并未向市场化迈出切实的步伐。这个辨识的依据在于,把握着公共权力的各类行政部门,按改革完成形态的社会结构来考察,它们是超然于市场之外的没有自身非凡利益的市场管理和公共物品的供给部门。然而。现阶段公共物品沿袭计划经济的配置方式由相关行政部门把握,而这些行政部门在公共财政体制缺失及市场寻租的刺激下。逐步生发出强烈的部门利益冲动,并将其主管的公共资源(等价于“公共物品”)以行政审批的形式不同程度地和部门利益挂钩,不少人甚至以此谋取个人私利。“管土地的吃土地”,“管水的吃水”、“管电的吃电”、“管交通的吃交通”。最后发展到任何公共资源及公共权力都可用来牟取部门和个人利益,直至“买官卖官”。公共物品配置的这种畸型化,不但减少了资源配置的效率,滋生了腐败,而且会使改革成本居高不下,甚至会使改革归于流产。

第三,地方政府强烈的市场参和冲动。政府是中国经济体制改革的主要制度供给人,然而市场化取向的改革目标恰恰是要将很大一部分权力逐步从政府手上转向企业、市场和社会。随着改革的推进,政府和市场在权力配置上应是一个此长彼消的矫正过程,保证这个过程的正常进行,需要政府有一种高度自觉的“自我牺牲”精神。但是在渐进式改革中,政府非凡是地方政府要兼顾发展的任务,在财政“分灶吃饭”体制下,后者出于“保财政,保吃饭、保政绩”的压力,不能不披挂上阵,大搞招商引资和直接参和市场活动。地方政府这种强烈的市场参和冲动,是中国经济30年发展长盛不衰的一个重要动力源。但它至少在三个方面阻碍了市场化的进程,甚至可能使改革出现锁定效应。其一,政府参和市场竞争,必然会把行政指令和行政科展活动带进市场,从而割裂了市场价值链的传导机制,在市场发育不全的状况下,这种现象及其危害更为严重;其二,地方政府的利益冲动强化了既有的行政区域的分割,导致大小不等的叠层式的行政壁垒,结果便是统一市场的形成更为艰难,产业整合及资源大范围的合理配置不能实现;其三,由于地方政府直接参和市场活动,并普遍以远低于市场正常价格的优惠政策出让资源以吸引投资,使得大量市场价格信号失真,导致资源环境的全局性紧张,使后续改革可操作的空间更为狭小了。

二、经济体制改革的终极目标

上述三大矛盾是在渐进式改革中逐步出现的,解决这些矛盾不是退回去搞计划经济,而只有按市场化改革取向加以消除。这样,改革的终极目标事实上便随这些矛盾的解决而凸显出来。这里涉及到对改革最终目标的辨识新问题。理论界不少人依据国有企业的股份制改造和非国有经济的大规模发展,断言“混合经济体制”已形成。该体制“尊重财产、尊重人权,尊重契约”,体现了法治社会的精神。这样便在事实上将“混合经济体制”看作了改革的理想目标。应该说,“混合经济体制”只是对目前双轨制的一个准确概括,但这种体制恰恰是渐进式改革推进到中间阶段的产物,它不是改革的终极目标。具有极大的不稳定性和暂驻性。中国经济体制改革的最终目标是成熟的社会主义市场经济体制,其主攻方向可用下述三大目标来概括摘要:

一是“公共尺度体制”。竞争性资源的价格是公共的,而消费是排他的,这类资源必须也只能由市场配置,否则便会偏离效率目标。回归到现实经济中来说,也就是一切竞争性的部门和行业,不论它们的产权结构如何不同,其利益分配都必须走市场竞争的轨道,服从市场公共价值尺度的调节。对此,可简称为“公共尺度体制”。公共尺度体制显然不是双轨的,而是一轨式的。它是解决中国经济深层矛盾的唯一出路。首先,“公共尺度体制”解决资源环境的低效利用。资源的低代价、高消耗是发展“两型社会”的最大困扰,不少人认为这一新问题是市场经济造成的。恰恰相反,资源利用的低代价、高消耗恰恰是违市场而动的结果。以土地而言,近年来各地土地批租十分迅猛,但地价从不受市场价格的制约,地方政府争相以低廉的价格出让土地以吸引投资,由此损失的地价达数十万亿元之巨。不仅如此,在市场不起功能的情况下,中心政府的行政指令也会失效,因为地方政府的数量扩张冲动在强大利益的诱惑下是很难抑制的。我们忽视了市场经济的效率原则总是从资源的稀缺性出发的,稀缺程度越高。使用资源的责任主体付出的代价越高,这样便形成了一种维系资源可持续的自我矫正机制。不以市场价格作为资源配置的基本尺度,我们的资源和环境利用的代价只能由全社会和历史来买单。而这种局面一旦沿存下去,整个发展都可能归于崩溃。其次,“公共尺度体制”解决企业运行的双轨制矛盾。尽管传统意义的国有企业已不复存在。但国有控股企业仍然享有大量非市场竞争的垄断收益。其关键是稀缺要素的供给还享受政府“父爱主义”保护。这样,只要某一要素供给不走市场轨,便会通过一系列传导机制引起整个市场价值标准的畸变。这就是为什么时下的众多非国有企业都乐于钻营政府门路而不把主要精力放在市场竞争上的原因。于是。价值标准的不一导致企业行为的不一,统一市场的生成和资源合乎效率的配置都只能假以时日了。建立“公共尺度体制”,关键是国有控股企业的要素供给应完全走市场轨。这和削弱国有经济的控制力完全是两码事,它只要求放弃国有经济的倾斜优惠政策,切断其源于行政口径的要素供给渠道,将其真正地推向市场。如此,不仅有利于统一市场的生成。且会使国有经济的控制力进一步增强。

强调竞争性资源配置的一轨制,同时也隐含着另一个命题,即公共资源配置的非凡性。现代产权理论对这一新问题的解释是摘要:由于市场配置在效率上优于政府配置,因而只要能找到排他的制度装置(如天气预告的广告费,公路收费,公园门票等),这类资源的配置也应走市场轨。只有那类完全不能排他且根本无法收费的资源(如公共服务)才能由政府提供。从我国的实践来看。可以排他的公共资源已被市场化浪潮席卷一空,不应由市场配置的公共资源由于部门所有的严重存在实际上也实行了“排他”。这两种现象都在很大程度上改变了公共资源应为全社会所享有的公共属性。因此,要把市场经济的产权原则贯彻到底,必须在推行“公共尺度体制”的同时,找到某种制度布置。以改变公共资源的部门化倾向,切实保证它们为全民所有(这实际上也是另一重大新问题,即如何从源头上治理腐败所必须解决的)。

二是公共财政体制。和竞争性资源由市场统一配置相适应的是公共财政体制。公共财政体制的本质特征是财政只提供公共物品和公共服务,不得直接向竞争性市场延伸。改革以前,我国实行的是“生产型财政”,它是政府直接抓经济的体制依托。这一体制历经30年改革,已面目全非,但离规范的公共财政体制仍有不小距离。目前的主要新问题是财政预算透明度不高,法律规范不严。公众不能有效监督财政,从而使得部门利益从不规范的财政体制下大量流出。同时,财政在地方政府扩张冲动下,仍然不得不通过各种专项资金来参和竞争性市场的资源配置,而和之相应的公共物品和服务的配置则经常缺失和不到位。

公共财政体制的建设无疑是中国经济体制改革的终极目标之一,它和“公共尺度体制”是相互支撑的。实现这一目标的前提是解除地方政府发展经济的任务,非凡是财政创收的巨大压力。为此,应对现行“财政分灶吃饭”的财权和事权作和时俱进的调整。当前整个财税在中心和地方的分配比例是倒置的,即中心得大头,地方得小头。这在改革攻坚阶段无可非议,它便于中心“集中财力办大事”。然而改革发展到今天,中心政府作为改革制度主要供给人和公共服务主要提供者的功能已基本到位,现实是需要地方政府为改革支付大的成本,并最终要求其退出竞争性市场。因而应在财政上给予支持,并为最终的“退市”创造条件。只有如此。公共财政体制才能真正走上正路。

三是公共政府体制。中国的经济体制改革最后完成阶段的攻坚战,从不同角度都指向了政府自身。要解决改革发展中的深层矛盾,政府职能必须由统制性的“万能政府”向公共服务型的政府转变。从改革的最终目标来判定可以断言摘要:公共政府体制何时建立,便意味着耗时长久,工程巨大的改革任务何时完成。

“公共尺度体制”需要有公共政府体制来保证。事实上,现代政府并不像马歇尔时代那样,只要求其坚持单纯“守夜人”的角色。庞大的市场体系和民生工程赋予现代政府繁重的驾驭和管理职责,但作为公共政府,有一点应该坚持,即市场失灵并非政府可以直接干预市场的理由。尽管现阶段中国的地方政府仍在参和市场竞争且在中国经济发展中扮演着至关重要的角色。但历史已到了这样一个关口摘要:政府不能即时“退市”,则改革目标便无法实现,而发展中的深层矛盾也不能解决。非凡是在力举科学发展观的今天,若政府以其固有的数量扩张冲动左右市场,资源环境的过量消耗得不到市场效率机制的矫正,整个发展进程都可能夭折。

公共政府需要还企业以发展主体的权利,还市场以配置资源的权利,还社会以自我发育和协调的权利。在这“三个还权”的基础上,政府自身以“总裁判”和服务者的身份出现,承担着以货币政策、财政政策调节经济的功能(中心政府)、以及公共治安、公共服务和环境保护的功能等。这样的公共政府和公共财政是相辅相成的,它们既凌驾于市场之上,又为市场配置竞争性资源服务,这三个体制尽管分属不同的层面,但它们实际上共同构成了社会主义市场经济体制的主要基础。

三、改革目标的实现途径

从总体上推导改革的最终目标是“三大体制”,但在实现的途径上则归结为一点。那就是政府(非凡是中共政府)对改革目标的科学辨识和由此展开的新一轮制度创新,它应包括五个方面摘要:

一是“裁藩”。不论地方政府和国有控制企业在现实经济发展中起的功能如何,相对于改革的大目标和经济的长远发展,前者对市场的直接干预和后者享有的垄断收益,都是统一市场生成中的藩篱。“裁藩”就是要拆除地方保护主义的栅栏,打破国有企业隐蔽性的“小灶饭”,抹平新的条条块块。不如此,公共价值尺度便形同虚设。在这一意义上,“裁藩”几乎总括了中国经济后续改革的所有任务和难点。要打破地方保护主义。关键是让地方政府感受到没有保护的必要;要让国有企业彻底走市场轨,必须破除“双轨制”中现有的利益纽带和权力格局,这涉及到下述一系列新的制度布置。

二是“分流”。(1)财政分流。非地区非凡性的公共物品需求,应统一由中心财政供给,非凡是义务教育、农村合作医疗、社会保障体系建设以及全国受惠的基础设施建设、公务员薪酬等项支出,理应由中心财政负担。只有将这些公共需求转移到中心财政上来,才能抽掉地方政府直接参和市场竞争的动力和压力。实际上,这种分流不必改变现有中心、地方在税收中的比例,只是让事权和财权挂钩即可,若重新调整赋税比例,改革成本会更大。财政分流的另一重要内容是立法限制财政对企业和市场竞争的直接干预。无论是中心财政还是地方财政,只负责公共物品的供给。不能以政策借口,运用专项资金或优惠税制向某些非凡企业输血。这是财政体制一个战略性的大撤退,没有这个撤退,公共财政体制便永远不能出台。(2)公共资源分流。公共资源的分流分两种类型摘要:一类为可以排他的能够由市场来配置的物品,如气象资源、交通设施、公交及城市供水等。这类资源在实行企业化经营时,应和政府完全脱钩,或由政府公开招标式的采购来购买,并有相应的法律对其运营和供给行为加以约束。另一类为完全不排他的公共资源如治安需求、环境保护、重大疾病的防疫体系建设等。这类资源只能由政府免费提供。配置这类资源涉及到公共权力的运作,它应严格由人大审核了的财政预算规范,在法律规定的程序下运作。(3)国资企业要素供给分流。是否国资企业的存在便会凸显市场经济的社会主义性质,这一命题本身便是大可探究的。现实的新问题是,国有企业在增强国家财力的同时,却培养了一定数量的非凡利益集团,形成了不依靠市场竞争的巨大利益流。在这一意义上。它和社会主义又有背道而驰之嫌。改变这种局面的要害是切断国有企业享有的源于政府保护性的输血渠道和政策,实行人、财、物的真正脱钩分流。在这里,国资企业的经理应完全走市场招聘轨道,不再享有行政级别待遇,不得在商场和官场中自由流转;国家的各种专项资金不得只向国资企业倾斜,应在鼓励技术进步或特定的产业导向下向所有企业开放;凡属土地批租、信贷发放国有企业应和其它企业同价同轨,开展公平竞争。没有这种彻底脱钩,“公共尺度体制”不可能形成,市场经济也会流于形式,甚至会造成资源的全局性错配。

三是定分。社会主义市场经济的“社会主义”因素如何认定,在理论上是一个需要认真探究的新问题。但现实迫切需要解决的,是收益权的不公平分配及由此产生的悬殊的收入差别。无论如何,相对均等的收益权及其共同富裕,应是社会主义的最本质的规定。回到实际的层面观察,收益分配的悬殊差别,并非来自市场的公平竞争,而是发源于两端摘要:一端为劳动者的要素所有权得不到尊重,农民的基本要素——土地,其交易收益为开发商和地方政府分享,农民所得甚少;一亡人创造的价值其剩余额不为工人所有,而为出资人和企业高管层分割。在另一端,公共资源的公共性质得不到司法层面的切实保障。而逐步演变为部门所有。为少数人控制。并用于钱权交易。这两端交汇,不可能不释放出畸高的收益差距。正因为如此,要将社会主义市场经济继续推进,下述两大办法是势在难免的摘要:首先,凡属农村土地的交易,收益应基本返还农民,主管的行政部门只收取少量管理费用,开发商不得变相侵占土地交易收益。其次,企业单位应让普通员工参和企业利润的分配,让“活劳动”能享有自己创造的价值剩余。目前,有的企业正在试行如下新的分配制度,即企业的税后利润按“三三制”(出资人、高管层,普通员工各占三分之一)进行分配,应该说这是一个伟大的创举。假如让农民和企业普通员工能分享土地和劳动要素的收益,这是最具意义的“定分”,它不仅会大大缩小收入分配上的差距,而且会在最本质层面上探索出中国市场经济的社会主义方向。

四是厘标。政府作为市场的驾驭者和“守护人”,关键是厘定一系列重要的标准并以司法制度加以强制执行。假如说在改革之初需要“试错”的话,那么到今天我们为试错已付出了不菲的代价,其中多数都因标准和游戏规则缺失所造成,因而迫切需要有一整套行为标准来加以规范。这种标准仅从经济层面来说有三大类,即技术标准、环保标准和平安标准,不达到相应标准的投资和运营行为,应按标准设立硬性结束的门槛,这是经济质量和经济行为跃上新台阶的必要。除规定经济行为的标准外,还应有政府行为标准、社会生活的标准等。设立这些标准。需要将我们已出台的多数法律制度按市场经济和现代社会的要求加以进一步扩充和完善,使政府、企业和社会都在厘定的标准下活动。

五是退市。政府退出直接竞争性的市场,既是一系列制度布置的产物。也是经济发展到一定阶段的必然。而在现阶段,这已成为形势所迫。因为市场的分割,紊乱的行为标准和不可抑制的数量冲动已成为中国经济可持续发展的最大挑战。假如“公共尺度体制”、“公共财政体制”确实建立起来了,则“公共政府体制”便会呼之欲出。届时,只需对《行政法》作出适当的补充和修改,非凡是对地方政府作为和不作为作出科学界定,让其倾全力在公共服务领域发挥功能,则中国经济体制改革便靠近了自己的终极目标。

中国经济体制改革责任编辑:刘老师    阅读:人次