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公共图书馆服务外包问题与对策

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摘要:公共图书馆通过服务外包确实提高了整体运营的效率,提升了公众的社会文化生活品质。但从现实来看,公共图书馆在服务外包具体操作环节依然存在着突出的问题,这些问题导致公共图书馆服务外包面临着一种进退两难的野鸡肋冶困境。笔者着眼于公共图书馆社会文化服务供给,探讨公共图书馆在文化服务外包过程中存在的突出问题,为提高公共图书馆服务质量和服务水平提供一些建议参考。

关键词:公共图书馆;服务外包;问题

自20世纪90年代以来,随着新公共管理运动在国内逐渐盛行,公共服务外包在降低政府的公共财政负担尧提高公共资源配置效率尧改善公共服务质量等方面取得了较大成效,在一定程度上基本实现了公共服务提供与政府监管的分离,对于公共服务的有效供给起到了积极的推进作用。从本质上讲,公共服务外包主要是为了提高服务的有效性而非以营利为目的。但是由于各种因素的制约,在公共服务外包过程中产生了各种各样的问题,导致公众对公共服务的需求难以得到实质意义上的满足。作为现代政府公共服务供给的代表性机构之一,公共图书馆在促进社会进步尧支持地方经济尧培养人才技能尧激发个人创造力尧提高社会整体智能水平尧帮助政府达成经济目标等方面有着不可低估的作用。

1公共图书馆服务外包的缘起

从通常的情况来看,国内几乎所有的公共图书馆都是由政府负责直接投资规划建设,由政府提供专项财政经费和人员编制来维持运营,将公共图书馆纳入全额财政拨款的事业单位序列进行管理。但是随着政府行政体制改革的深入,机构重组尧经费缩减尧编制紧张以及人才匮乏等问题越来越严重,导致许多公共图书馆面临人员和经费困境,难以正常提供文化服务和开展文化活动。为了满足社会大众的公共文化需求,提高大众社会生活的品质,一些地方政府开始尝试通过购买服务或者服务外包的形式,即在公共图书馆运营管理过程中引入非营利组织或专业性的图书馆管理公司来提供公共文化服务,由政府文化监管部门负责对其进行监督和评估,确保提供高质量的图书文化服务。

例如,2004年上海市将公共电子阅览室服务外包给承包商进行管理;2010年北京市向两家私立图书馆购买图书馆服务;2012年广州市向远望谷公司购买图书馆服务,提供街区自助图书馆服务。公共图书馆服务外包,即将图书馆全部或部分的管理和服务职能通过合同形式在一定期限内委托给专业公司或非营利组织,引入竞争机制和监督评估机制,择优选择具备实力的机构组织,在确保公益性的前提下,承担公共图书馆日常公共文化服务产品的供给职能,提升了公共图书馆的服务质量和服务水平。从具体方面来说,所谓外包主要是指图书馆代表政府将馆内运营管理尧图书或设备资源的采购以及图书馆规划建设和设计外包给其它社会组织来运营和管理,这些企业或非营利组织则通过收取一定的管理服务费的方式来收回成本或赚取一定的利润。

公共图书馆服务外包的根本目的是为了降低图书馆的运营成本,提高图书馆的运营效率,增强图书馆服务的竞争能力,提升图书馆的服务水平。但是从现实操作来看,公共图书馆服务外包后的质量控制是一个复杂的系统工程,图书馆只有控制好外包后的服务质量,确保服务委托方与被委托方精诚合作,才能够真正提高图书馆的综合服务能力。由上述可知,公共图书馆采取服务外包的管理模式,主要是为了解决财政资金和人员编制紧张尧人才匮乏等问题,进而解决公共图书馆服务能力有限与公共文化服务需求急剧增加的直接冲突,特别是为了解决公共图书馆的运营效率不佳,运作机制不灵活尧服务供给不到位的问题。通过将公共图书馆服务外包给专业公司或非营利社会组织来管理,可以充分有效地利用各种社会资源提供社会公共文化服务,还能够提高图书馆服务能力和服务水平,在降低政府财政负担的基础上进而实现野小政府,大服务冶的升级与转型。

2公共图书馆服务外包发展中的主要问题

目前,国内公共图书馆通过服务外包提供公共文化服务已经成为普遍趋势。从简单的尧重复性的事务性工作到分类编目尧参考咨询尧情报服务等专业性工作,几乎各级尧各类公共图书馆都在一定程度上采用了服务外包的形式。从初步施行的效果来看,各地公共图书馆通过服务外包确实提高了图书馆整体运营的效率,提高了图书馆的服务质量和水平,在一定范围内丰富了社会公共文化产品的供给,而且也提升了公众的社会文化生活品质。但是,从现实运作的具体过程来看,公共图书馆在服务外包具体操作环节依然存在着突出的问题,这些问题导致了公共图书馆服务外包面临着一种进退两难的野鸡肋冶困境,难以深入提升公共图书馆社会文化服务能力和服务水平。

2.1对公共图书馆服务外包的认识模糊不清

相当多数的公共图书馆工作人员对图书馆服务外包的认识依然模糊不清,一些人坚定地认为公共图书馆是典型的公共服务机构,其纯粹的公益性决定了公共图书馆所有的服务都应该由政府的公共财政支持和直接提供,而不应该外包给其它任何社会机构,尤其不应当外包给具有营利性质的企业公司,否则,可能会损伤公共图书馆公益性,甚至有可能将公共图书馆变成商业性的营利机构。这其中包括图书馆的部分管理人员和决策者,由于不理解公共服务外包的内涵和初衷,他们对公共图书馆服务外包持有一种不信任的态度,他们认为将公共图书馆交给私人营利机构或其它的社会机构进行管理,存在着太多的不可控因素,甚至存在着一定的风险和危机,可能导致降低图书馆提供公共文化服务的能力。还有一些图书馆员,这些人倒是认可服务外包,也支持公共图书馆开展服务外包。但是,他们想当然地认为所谓服务外包就是由承包人提供服务,一旦将图书馆服务外包给某家公司或社会机构,那么承包方就要承担起图书馆全部的公共文化服务职责,也就意味着图书馆自身则完全可以退出图书文化服务的供给领域,不再承担图书馆公共服务提供的任何责任,从而导致对公共文化服务外包的盲目依赖。此外,由于长期接受全额公共财政支持,公共图书馆自上而下缺乏市场竞争意识,对服务外包有一种天然的排斥情绪,而正是由于这种情绪的存在,决定了大多数图书馆员的认识和观念的转变需要经历一个长期的过程。

2.2公共图书馆服务质量未实现实质性提高

在公共图书馆服务外包的过程中,由于缺乏必要的公开性和竞争性,野定向外包冶或野协商外包冶在大多数时候取代了野竞争性外包冶。一些社会机构,尤其是一些私人公司很容易通过商业贿赂等不正当方式获取公共图书馆服务外包的承包权。这样以来,一些公共图书馆即使实现了形式意义上的服务外包,也难以在服务质量上实现实质意义的提高,根本无法实现图书馆服务外包的初衷。同时,在服务外包过程中,很多公共图书馆并没有严格遵循公正尧公开的招投标原则。由于缺乏竞争性的择优选择机制,以及招标过程尧合同履行等信息公开程度不够,承包方很可能在履行合同过程中形成新的私人垄断,这样就给暗箱操作尧权钱交易尧损害读者利益留下了很大的空间。此外,在公共图书馆服务外包过程中寻找合适的交易对象尧谈判和合同的撰写尧合同的实施和监督等行为都需要一定的成本。作为承包方的私人公司或其它社会组织在获得公共图书馆服务外包的承包权后,除了要按照外包合同要求提供服务之外,还必须要回收提供服务的所有成本,甚至还要把利润率折算到服务成本中。但是,由于多数公共图书馆缺乏服务外包专业的管理人才,缺乏必要的谈判能力和有效管理合同的能力来控制服务外包的交易成本,导致外包合同极有可能背离图书馆服务外包的初衷。即使有些公共图书馆可以通过限制合同价格控制成本,但是承包方为了回收成本或营利,最终必将选择降低服务质量,导致服务外包无法真正提高图书馆服务质量。

2.3监管主体责任意识淡薄导致监管流于形式

作为发包方,图书馆在服务外包以后并非就可以野撒手不管冶,相反需要对承包方的绩效进行严格的监控,切实承担起作为服务外包监管主体的责任。这是因为作为承包方公司或其它社会组织一般都有着追求自身利益最大化的趋向,尤其是在不受约束的情况下,它们更加可能通过降低服务质量和提高服务价格的手段来实现利润的最大化。但是,在公共图书馆服务外包具体操作过程中,图书馆与承包方签订外包合同后,往往不能对合同的履行情况进行有效监督,从而使服务合同外包成为少数人牟利的工具。例如,有些公共图书馆基于减少人员编制尧解决资金困难尧减轻社会责任的考虑,将服务外包变成了卸包袱尧推责任的借口,在外包服务的同时,把监管责任也外包了出去。同时,由于图书情报服务行业具有较强的专业性,图书馆和承包方之间存在着信息不对称,无法对外包合同进行全面有效的监管,甚至可能由于缺乏足够的监管动力而出现渎职或玩忽职守的现象。此外,当承包方向读者提供服务时,也有可能出现侵害读者利益的情况,而当读者要求承包方承担责任时,基于图书馆的监管责任,也有权要求其承担担保责任,但现有法律规定的缺失使得这一领域的责任划定不明,不利于读者利益的最大化保护。还有一种情况,在服务外包过程中,大多数图书馆依然延续过去的管控理念,重视对结果的控制,缺乏对过程的监督,即缺乏为图书馆服务外包建立综合平台和制度保障的服务意识,导致有些服务工作遭遇制度困境时,由于无法得到政府相关行政部门的协调配合而流于形式。

2.4测评机制不健全导致评估有效性较低

系统有效的测评是公共图书馆服务外包取得成功的重要前提。这里涉及一个完整的流程机制,主要包括评估的主体尧客体尧标准以及评估方式等方面的内容。但是,这样完整的测评机制在大多数实施服务外包的公共图书馆内部并没有完全建立起来,直接影响了公共图书馆服务外包绩效评估的真实性和有效性。从评估主体方面看,大多是以政府行政人员或图书馆领导为主,作为图书馆服务直接消费者的大众读者和独立的第三方评估机构等参与不够甚至无法介入。由于不同的主体所掌握的资源及所代表的利益都是有差异的,将政府以外的相关主体排除在外,必然影响评估结果的客观性和公正性,尤其在政府行政部门评估能力较弱尧信息反馈不畅的情况下更是如此。从评估客体方面看,虽然作为服务直接生产者的承包方直接决定着外包服务的质量,但图书馆自身在服务合同外包中也扮演着重要的角色,二者共同决定着外包服务的效率和质量。因而,无论是承包方还是图书馆自身都是决定图书馆服务合同外包绩效的关键主体,都应该接受评估。但在实际评估中,大多数公共图书馆通常只是评估承包方而极少接受评估。在评估标准方面,由于读者对图书馆服务的需求是多元化的,这使得在评估的价值取向和评估内容的优先性上存在着难以选择的问题。这些难以明确选择的问题导致全面系统的测评指标体系根本无法建立,使得图书馆服务合同外包绩效评估具有较大的随意性和盲目性。最后,在评估方式选择上,采用多元的评估方式进行绩效评估有利于得到科学尧有效的评估结果。但是,在公共图书馆服务合同外包绩效评估中,大多以听取汇报和例行检查为主,从而导致了评估的针对性和有效性大幅度降低。

2.5图书馆员参与服务外包的积极性不高

在通常情况下,公共图书馆服务外包对降低公共财政负担和提高图书馆服务能力都具有积极的作用。但是,对于图书馆的工作人员来说,这种服务模式的转变却未必是一件值得欢迎的事情。许多的公共图书馆,从管理者到业务馆员对服务外包参与的积极性不高,有些甚至还存在着强烈的抵触心态。有一些公共图书馆的管理人员认为,由于私人公司作为承包方时的营利取向,可能使承包方在提供公共文化服务的过程中忽略了公共利益与社会责任,从而产生有悖于公共利益的行为,因而不信任公共图书馆服务外包的形式。同时,由于实行服务外包,将使图书馆内设机构和人员配置的规模进一步缩小,管理者原有的对人尧财尧物等各项资源的占有权尧支配权将受到较大限制。管理者由于担心自身将失去相应的权力,自然会倾向于抵制服务外包,或者野额外冶创设一些新的职责与任务,以避免出现机构撤销合并尧人员分流安置的问题。从业务馆员的角度看,普通雇员将可能在图书馆服务外包后的裁员过程中面临失业和工资尧福利变动等问题,这些人在重新就业过程中还将面临适应新工作尧学习新技能等更复杂的难题。因此,大多数业务馆员对公共图书馆服务外包必然产生一定的抵触情绪。

3改善公共图书馆服务外包的一些建议

针对上文提出的问题,结合当前国内公共图书馆服务外包发展的现状,笔者认为可以从转变公共图书馆馆员的观念认识,提升服务外包管理的专业化水平,建立科学有效的外包质量评估体系和全流程监督管理机制等方面出发,降低公共图书馆运营成本,提升公共图书馆服务外包的运营管理质量,以实现公共图书馆服务外包的最终目的。

3.1鼓励馆员参与,深化对公共图书馆服务外包内涵的理解观念

在一定程度上决定着行为的选择。在新公共管理理念的影响下,随着政府管理模式市场化改革的深入,公共部门通过外包的形式提供公共服务已成为一种必然趋势。公共图书馆虽然是无可争议的纯公益性机构,但是通过创新服务提供的方式来提高服务供给的有效性,也是无可厚非的。在追求经济效益的市场环境下,服务外包通常可以通过减少繁文缛节最大限度地降低成本。因此,图书馆员必须转变观念,深刻理解公共图书馆服务外包的内涵和意义,积极参与推进服务外包,提高图书馆的服务质量和水平。一方面,重新认识公共图书馆角色更新。公共图书馆服务提供方式在逐步转型,以最低的成本提供优质高效的社会文化服务成为公共图书馆行为选择的起点。公共图书馆不应该仅仅停留于藏书馆被动提供服务的传统角色,还要通过各种资源条件主动提供服务,从而让公众享受到更高质量水平的公共文化服务。因此,作为公共图书馆工作人员,无论是管理者还是业务馆员,都必须认清这种角色更新,通过提高自身专业服务水平去适应这种服务角色转型。另一方面,深刻理解公共图书馆责任转变。在图书馆服务外包后,图书馆自身不直接面向读者提供服务,而是通过委托承包方来提供服务。这样一来,图书馆实际上不需要过多干预具体服务提供过程的具体细节,但需要对承包方提供的社会文化服务的质量以及服务的针对性尧有效性尧公平性等方面担负起更多的责任,以避免发生公共文化服务外包失灵或失败的问题。

3.2倡导竞争性择优,提升服务外包管理的专业化水平竞争性

外包是公共图书馆服务外包取得成功的关键因素之一。从大多数公共图书馆服务外包失败的案例中可以发现,非竞争性外包是导致公共图书馆服务外包失败的重要原因。因此,在公共图书馆服务外包过程中,应通过引入竞争机制来打破野协商外包冶或野定向外包冶的困局,促进图书馆公共文化服务的高效供给。一般来说,公共图书馆选择承包方的主要方式包括开放招标尧选择招标尧直接谈判。这三种方式有其适用的特殊性,其中开放招标适合在业务工作比较简单尧技术标准明确尧合同预算不大的情况下使用;选择招标适合在业务工作的专业性较强,预算资金较多的情况下使用;直接谈判适合在业务工作的专业性极强,只有少数几家公司或非营利组织有能力提供服务的情况下使用。上述方式,每家公共图书馆可以根据自身实际情况灵活选择运用,但是无论采用哪一种方式都应该保证公开尧公平和公正,尽量避免合同招标中的逆向选择和寻租腐败,以确保选出综合素质最高的承包方为公众提供图书文化服务。此外,在外包过程中,在节约服务成本和提高服务质量的原则范围内,要尽可能地确立相对精细的服务价格与质量标准。公共图书馆服务合同外包的最终目的是为了花更少的钱提供更多尧更优质的服务。因此,在订立外包合同时确定合理的服务价格和质量标准十分重要,这样既有利于减少监管的负担,也为承包方树立了提供服务的质量标杆,同时还能提升服务外包管理的专业化水平。

3.3建立健全测评标准体系,提高服务外包绩效评估的有效性

首先,制定专项评估标准。一般来说,效率尧效果和公平是衡量公共图书馆服务外包绩效的三项基本指标。但是,难以通过单项指标对其绩效进行准确的测评。评估主体可以针对特定的外包业务设定关键绩效指标,如服务的质量尧数量尧价格尧态度等,然后通过征求读者的意见来确定评估标准体系,并在后续操作中不断加以改进和完善。其次,将测评结果与奖惩挂钩。具体来说,按照测评结果的不同等级,给予承包方相应的分档付酬;根据承包方在完成合同的过程中节约成本的情况,与承包方共享节约下来的资金;考虑与优质的承包方就特定服务项目进行长期合作,或者合同结束后优先续约其它服务项目;将评估结果作为评定承包方资质尧信用等级的依据等。另外,惩罚措施的执行也要严格参照测评结果。例如,要求承包方根据合同条款针对损失进行赔偿;没收承包方服务绩效的保证金;直接中止或终止与承包方的合同关系等。在绩效测评实际操作中,无论是奖励还是惩罚,都是为了激励承包方,使其按照图书馆的期望和要求提供服务,最终满足公众对公共文化服务的需求。此外,在公共图书馆服务外包绩效实际测评过程中,单一评估主体对服务外包的绩效进行评估,很容易造成评估结果失真或评估流于形式。因此,要综合利用问卷调查尧随机走访尧单独访谈多种评估方式,引导读者积极参与服务外包绩效评估,提高公共图书馆服务外包绩效评估的有效性和针对性。

3.4落实监管责任,建立全流程服务外包监督管理机制

服务外包后的监管责任能否得到落实,直接关系到公共图书馆服务外包的成败。在公共图书馆服务外包过程中,为了弥补合同遗漏细节可能造成的损失,从拟定外包服务方案到经过社会调查确定外包服务方案,从拟定招标邀请到签订外包合同,从外包服务移交到服务外包绩效评估,作为发包方的公共图书馆必须建立全流程的监督管理机制,以确保承包方始终在为提供优质高效的图书文化服务而努力。一方面,严格落实监管责任。图书馆必须要求承包方针对馆内的外包业务配备专门的服务队伍,定期或不定期地提交业务情况报告。同时要根据图书馆的实际,制定出适合图书馆的外包管理工作流程和规范,建立业务外包效果评价机制,定期评价业务外包实施过程和效果,并将评价结果与承包方的承包费以及续约与否挂钩。如若承包方提供的服务验收不合格,要求立即采取补救措施或进行赔偿。如若承包方有意隐瞒重要信息或者采取欺骗手段,应予以处罚或者终止合同。图书馆对承包方要进行严格的质量控制,对承包方工作中存在的质量问题,要及时督促解决,不能得过且过。另一方面,要准确把握监管的幅度范围。一般来说,监管的幅度和范围取决于外包业务工作的性质以及监管者与被监管者的相互关系。如果外包的业务工作既复杂又专业,监管者与被监管的关系紧张,那么监管细节就难以准确把握。一般来说,严格的监管固然重要,但也有可能会流于微观控制而导致监管越位,相反过于松散的监管则可能导致服务质量的严重下降。所以,从图书馆角度来讲,要积极妥善地处理与承包方的合作关系,在相互尊重的基础上,使承包方成为图书馆服务合同外包过程中的真正合作伙伴,共同为公众提供更加优质高效的图书馆公共文化服务。

参考文献

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作者:丁明春 单位:深圳大学城图书馆

公共图书馆服务外包问题与对策责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次