公共服务外包行为设置研究范文

［摘要］

从规制异化与晋升激励的视角来看待地方政府在公共服务外包设置上的问题，以“规制—晋升激励异化”对官员外包行为的影响建立分析框架，以此剖析规制异化与晋升激励对地方政府外包行为设置的机理。研究表明，政府官员在规制—晋升激励二元扭曲时，在公共服务外包设置中更容易偏向工程类，即当决策规制权越大，晋升激励越强时，会有更多官员有意进行工程外包设置。总之，规制—晋升激励二元异化为地方官员外包设置诱发机会主义行为提供了必要条件，使公共服务外包项目重心偏向于工程类服务，进而损害公共利益。

［关健词］

外包项目设置；地方政府；规制异化；晋升激励改革开放以来，伴随着经济与社会的转型，中国经济得到飞速发展，与此同时，社会公众日益增长的公共服务需求也随之扩大，传统政府包办公共服务的模式已经难以满足社会多元化发展的需求。近年来，国务院颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《社会养老服务体系建设规划》在内的一系列政策，“要求各地方政府外包服务要突出公共性和公益性，包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域和非基本公共服务”①。然而，笔者通过对2002-2008年《中国政府采购年鉴》以及中国政府采购信息统计分析发现，不少领域的公共服务存在发展不平衡等严重问题，如工程类采购在政府近7年采购总规模中（除去货物类）所占平均比例为84.57%，而服务类采购的平均比例仅为15.43%，工程类采购近乎是服务类采购的6倍，且工程类采购呈现逐年增长的趋势而服务类几乎处于平稳不增趋势。地方政府在公共服务外包领域中将财政支出集中偏向于工程类，如工程建设、市政建设、园林绿化、公路养护等，而政府在服务类外包中的财政支出偏少，如居家养老、青少年成长等，按照社会福利角度来讲，两种服务外包的类型都能提高居民的社会福利，增加居民幸福感，可为什么大多数政府在合同外包服务的内容选择上出现向“一边倒”的现象呢？为什么地方政府公共服务合同外包在工程类服务领域表现得最为活跃呢？对于以上问题，按照西方主流文献的分析，公共服务的性质以及服务的价值判断决定了政府合同外包的领域，即可度量、可描述的服务类最能得到政府青睐。而国内学者则从合同外包决策的制度环境出发指出，公共服务外包决策过程是政治力量、市场效率和外包服务任务的难易相互作用的过程①。即地方政府应该恪守一定的外包界限和外包选择性，从而间接说明地方政府外包倾向的原因。但是，中央在过去25年里的一系列关于加强和均衡社会服务（如社会保障等）发展的政策和方针，为何到了地方政府层面就变味了，即地方政府都偏向工程类。这又如何解释呢？显然，这些重要的文献忽视了制度环境的负面效应对政府在公共服务领域中外包行为的影响。

一、中国地方政府外包行为分析

句华通过理论与实践的分析指出，无论公共服务是否是政府的核心职能也无论成本收益比值如何，所有类型的公共服务都具有外包的可能[1]。这一结论告诉我们合同外包是否涉及政府核心职能，是否具有可度量性、可描述性，都不可能是选择外包领域的阻力。那么影响地方政府钟爱设置工程类服务外包的根源又是什么呢?这就需要引入一个新的解释框架。

（一）地方官员规制异化外包行为分析“规制”一词来源于英文的“Regulation”作为规制经济学的一个重要概念。规制又称政府规制，是政府限制经济主体行为、改变供需政策、矫正市场机制的一种强制力手段，发挥着干预资源配置的功能②。因为竞争性市场机制不能自行解决收入的公平分配、社会福利保障和医疗保障等问题。这就从客观上要求政府出面干预和进行规制约束，以实现资源的帕累托最优。但现实的情况是，原本政府规制是一种对企业行为监督约束的工具，政府通过规制维持市场秩序，实现资源的合理分配，促进企业发展、增加社会福利的一种管理的方式，却成为大多数地方官员利用规制追求自身利益最大化的法宝以及招标、设标和投标的利器。那么，地方政府官员为何要扭曲项目、异化规制权呢？公共选择理论认为，经济人假设在政治领域也是适用的，个人与在经济活动中一样，在政治活动中也是追求个人利益最大化的。换言之，政府官员会依据个人利益偏好以最有利于自己的方式进行活动。所以当理性官员面对创租市场空间大和短期提升政绩快的工程时，自然会将外包重心偏向工程。再加之中央与地方在公共服务外包政策执行中存在信息不对称的情况，那么作为方的地方政府规制者自然会出现逆向选择和道德风险，而将公共利益置于一旁不顾。故政府规制权力的异化是产生官员行为偏好的直接原因。因此，规制异化是影响地方政府钟爱设置工程外包的一个因素。

（二）地方官员晋升激励异化外包行为分析地方政府为何频频设置工程类外包项目呢？或者说，为什么独爱设置工程类外包项目呢？事实上，地方官员具有这样一种扭曲的激励，与我国基于GDP相对绩效官员晋升机制与官员任期和年龄的矛盾有直接关系，由于我国“以等级制产权确定的收益分配体制导致了政府组织内部成员必须通过等级的攀升而增大其收益”[2]，但职位的稀缺性，等级的攀升过程中就不得不相互竞争。因为上级官员会根据政绩工程大小来决定下级官员的提拔。而这种晋升激励在给中国经济飞速发展的同时，也扭曲了官员在公共利益均衡中的行为选择,因为官员晋升考核与经济增长挂钩。③因此，地方政府在公共服务合同外包项目设置中便会借助晋升激励的推力和自身掌握的资源，有意将外包服务内容设计成一些可衡量、可描述的项目，而忽视那些难以衡量、难以描述但同样重要的项目。再加之中央政府又很难对地方政府在社会服务类（如居家养老、青少年成长等）做出比较客观的评价。故政府官员便会利用自身拥有的规制权左右外包项目，增加对工程外包的力度，而减弱社会服务类项目。因为官员在有限的任期内很难将具有无形性、不可存储性等特点的社会服务外包做出较好的成果，所以理性的官员自然不会真正重视那些社会服务类外包项目。为此，马亮从政府绩效目标设置的角度，实证验证了地方官员为了晋升利益往往会选择较高的经济增长目标[3]，换言之，政府官员外包项目时，往往偏好那些经济绩效高的项目，因为一个地方的GDP与地方政府所管辖的地区的高楼大厦数量、城市美化度等息息相关，再加之工程类外包可测量以及寻租空间大、短期见效快，官员获取利益基数大等特点，故地方官员就有很强的利益激励。Huang从治理的显性与隐性两个方面指出,中央对地方治理往往通过当地的GDP增长率等可度量的经济发展的指标体系来实现[4]。刘伟、蔡志周进一步指出，我国各级政府长期把官员的政绩与GDP增长挂钩[5]。其他学者则从官员任期与经济增长的角度分析发现，官员任期与经济绩效呈现倒U型变动。①所以任期与晋升的矛盾、年龄与晋升矛盾的两种因素是诱发晋升激励异化的要素，是政府外包设置偏好工程的诱发源。因此晋升激励也是影响地方政府钟爱设置工程外包的另一个因素。综上所述，对地方政府钟爱工程类服务外包产生深远影响的是规制与晋升激励二元异化结果。实行官员规制权独大制度不仅客观上埋下了官员寻租的种子，而且被认为有助于诱发地方官员与企业合谋的动机,增加腐败,有助于官员扭曲公共服务外包项目,而且也无疑强化了地方政府偏爱工程外包的意识。而实行官员经济绩效考核机制实际上增加了官员在有限任期内的晋升激励压力，无疑强化“官本位”思想，和诱发官员扭曲公共服务外包项目的均衡选择。

二、“规制—晋升激励”二元异化：一种解释框架

公共服务中工程外包的优势之处在于，它比社会服务类外包更能在产生较大收益，而且周期短，在加上它的可描述性、可分离性以及可储存性等特点，这使得上级政府更容易对下级政府的政绩进行考核、测量和评价。简言之,在等级权力制度下，地方政府工程外包设置问题就是地方政府在公共服务外包中是否选择工程外包优势的问题，其影响因素源于规制异化，而诱发异化的因素又有那些呢？

（一）规制异化的来源与地方政府外包设置的偏好关系1.企业参与与地方政府外包设置的偏好。合谋理论认为,规制是为满足产业部门与规制者的需要而产生的，规制真正动机是官员与被规制者利益需要的结合。那么企业为什么要参与地方政府外包设置呢？换言之企业为什么要与政府合谋设置外包呢？聂辉华等认为造成政企合谋是因为中央政府防范地方政府和企业合谋的成本太高和地方政府的任期太短,促使其行为短期化等[6]。如2009年，王六凤、刘白羽等人为获取炼化路工程项目外包，向湖南省岳阳市云溪区交通局局长谢清泉、副局长方志强以及部分评委行贿竞标，排挤他人竞标，获取非法利益。2.上级官员介入与地方政府外包设置的偏好。公共选择理论指出，只要有利益集团的寻租市场，政府官员就会迅速反应，人为地创造租金，实现自身利益最大化，而实现自身利益最大化的途径便是创租。那么，政府官员是如何创租的？McChesney给出了解释，政府利用有利于某些利益集团的经济规制政策诱惑他们进行利益“进贡”，或者制定对某些利益集团不利的经济规则政策迫使利益集团向他们进行利益“进贡”[7]换言之，政府可以通过变更规制制造不确定性和扩大自由裁量权，以实现决策裁决权力最大化；或者减少供应量，比如政府官员通过政治权力规制某些产业的准入条件，像增加发放许可证的难度，提高企业进入相关产业的门槛等。地方政府官员正是利用这种规制权对公民和企业的基本权、财产权进行再分配。上级官员为了实现个人利益的最大化，他们凭借规制权力异化招标项目，使得合同招标形同虚设。同时在评标过程中，由于评标委员由他们选择，故评审委员都要服从他们的指示、按照他们的旨意行事。3.同级部门参与与地方政府外包设置的偏好。同级部门参与在本文中是指审计部门与监督部门的参与。在公共服务外包政策中，中央委托各地方政府均衡外包项目，兼顾全体公民的利益，但由于信息的不对称，中央与地方的目标不一致，致使许多审计部门与监督部门与地方官员沆瀣一气，参与工程外包项目的设置，从中获取利益。2009年，广西省北海市改建工程项目时，市人民政府副秘书长孟荣展伙同交通局总工程师刘刚，利用职务便利与黄友明、王世远等人合谋串通投标、疏通评委，内定中标单位，获取非法利益。为此，邓韬，俎邵静通过分析地方政府官员行为指出，由于政府官员“特殊的经济人”身份，因此他们的利益偏好和实现方式区别于其他单独身份的个体[8]。4.媒体关注度与地方政府外包设置的偏好。在公共事务管理中，媒体扮演着双重角色。一是做好党和政府的监督者，使权力的执行和公共事务的管理处于透明状态，在促进政府行政效率，揭露腐败行为等方面发挥着重要作用；二是做好人民喉舌功能的传播者和社会预警者，是上情下达、下情上达的重要载体。对地方政府在政策执行过程中是否充分地体现人民群众的利益，是否按照中央指示办事等发挥着积极作用。但现实的情况是，大多数地方媒体在官员权力的规制下大肆报道本地方官员政绩工程，不折不扣的成为地方官员宣传政绩工程的专属渠道，成为地方官员政绩工程的放大器，媒体的热衷报道，无疑加剧了地方官员偏好工程外包的动力。如云南文化长廊建筑景观带在建成后，被当地媒体大肆宣传和赞美，甚至被冠以“边境明珠”等多个头衔，但仅仅存活3年，前后建拆花6亿元。为此，人民网上刊登的一篇名为《媒体宣传中的“四风”之疾与整风之要》就指出，媒体的重要版面、主要的新闻节目，几乎成为当地大小官员的“官员秀”和“工作日志”，官方活动报道泛滥成灾。歌功颂德、涂脂抹粉地宣传政府“形象工程”“政绩工程”的报道大肆泛滥，一些媒体策划的专题报道、系列报道，沦为官员的“成绩单”与“功德榜”。[9]简言之，这四种因素是诱发规制异化的要素，是政府外包设置偏好工程的诱发源。如图a公共服务外包中规制异化对地方政府外包项目设置偏好图。

（二）官员任期、年龄与地方政府外包设置关系地方政府官员的晋升激励行为在很大程度上受其任期、年龄、学历、资历和背景等影响，而其中任期和年龄最重要①。即地方官员会因为任期与年龄的限制而改变决策方式和个人效用目标函数，减少激励水平。其外在行为表现特征为：经济的U型增长。GuoG进一步指出，官员在晋升关键时期，政府官员倾向于提高财政支出。常常建设一些大规模的“形象工程”和“政绩工程”来获得升迁资本[10]。与此同时，“我国许多地方政府官员的实际任期通常很难达到官方的五年制，常常在两到三年的时候就被调整”。[11]因而，地方官员在面对有限任期和政绩诉求时不得不作出“短期化、高收益”的选择，而公共服务外包中，工程外包是最能在短期内出成果的，这无形中加大官员对工程外包的力度。更为严重的是，一些地方政府官员为了获得稀少的晋升机会，主动创造出比其他部门或地方政府更多的政绩承载物，而这种政绩载物无疑转嫁到工程上去，这样就出现了争创“工程建设比赛”，其结果无疑损害了公众的利益。如“广州市8亿广场四年拆掉”“湖北部级平困县房县花8000万建县委会议中心”和“斥资7000万元的柳宗元铜像半路夭折”等等。为此，董德等指出，“造成这种现象的原因是公共产品供给的政治价值与社会价值分离。政府作为公共产品的主要供给者，由于单向追求公共产品的政治价值而较少关注其社会价值，因而造成公共产品提供的政治价值与社会价值的双重价值分离问题。出现这一问题，既有微观层面上行政人员尤其是主要官员行政价值观扭曲的原因，也有中观层面上政府系统内部片面追求“政绩”而导致恶性竞争的缘故，更在于宏观层面上政府的职能定位与社会关系失衡所致[12]”。即官员们所谓的“民心工程”实质被异化为“政绩工程”和“形象工程”。如图b公共服务外包中晋升激励对地方政府外包项目设置偏好图基于以上分析，我们通过文献梳理对公共服务外包设置实施过程进行分析研究，构建出一个规制与晋升二元分析框架来解释中国地方政府的外包设置偏好。如图c为本文分析框架图。

三、总结与讨论

本文从规制异化与晋升激励的视角来看待中国地方政府在公共服务外包设置上的问题，以“规制—晋升激励二元异化作用”对官员外包行为的影响建立分析框架，以此剖析规制异化与晋升激励对地方政府外包设置行为的机理。研究结果表明，政府官员在规制与晋升激励扭曲时，政府官员在公共服务外包设置中更容易偏向工程类，或者说，当决策规制权异化越大，晋升激励越强时，会有更多官员有意进行工程外包设置。从理论层面来讲，政府是公共利益的代表，是天然的公众人身份，而这种身份因为政府规制的赋予而变得具有唯一性和强制性，即政府决策是一个单向度的过程，所以在决策过程中,地方政府官员基于公众在决策信息中的非对称性以及规制决策权的私有化，从而促发政府官员故意隐瞒决策信息或道德之风而追求自身利益最大化,最后导致决策重心偏向工程类。

最后，本文认为地方政府在规制与晋升双向激励的前提下，官员为最求自身利益最大化，在公共服务外包决策中恶意修改、制定公共服务外包信息与外包内容，使公共服务外包项目重心偏向于工程类，进而损害大部分公共利益。换言之，规制—晋升激励二元异化为地方官员外包设置诱发机会主义行为，提供了必要条件。所以规制与晋升就像一把双刃剑，它们的强激励本身也内生出一系列的负作用。本文的研究有助于我们更深入地理解地方政府官员外包行为设置偏好，也有助于我们设计一项政绩考核机制与下放规制权力大小所必须注意的问题，比如，适度降低晋升激励和规制权力，我们应该将社会服务类（如养老、青少年成长等）纳入地方政府考核机制中；另外进一步完善地方政府公共服务外包监督制度也是一种治本之策。

作者：金枭枭 单位：华侨大学 公共管理学院