低碳经济的发展及政策范文

摘要：

目前，我国低碳政策主要以行政手段和指令控制为主。为贯彻绿色发展理念，实现可持续发展，在积极借鉴发达国家先进的低碳发展经验的同时，应当明确政府和市场的定位，确立低碳经济发展模式，完善相关管理制度，处理好低碳发展的经济外部性，在低碳产业、金融市场、财税等多方面建立市场机制以及制定低碳政策，为发展低碳经济奠定坚实的基础。

关键词：

低碳经济；完善低碳政策

低碳经济已成为金融危机以来世界各国经济发展方向，是人类应对气候变化、转变经济增长方式、实现经济社会可持续发展的必然选择。面对日益严峻的全球气候挑战和生态形势，我国立足国情，在绿色发展理念指导下，通过技术创新、制度改革、产业转型、新能源开发等多种手段，减少温室气体排放，积极发展低碳经济。

一、我国低碳经济的发展现状及面临的挑战

（一）发展现状1.低碳产业。以节能环保产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车等为基础，以低碳产业园区建设为依托，发展低碳战略性新兴产业。节能环保产业注重发展高效节能节能技术装备和产品的开发推广，包括资源循环利用技术和产业化，资源综合利用技术和再制造产业化，同时推动煤炭清洁利用技术、海水综合利用技术研发，建设完善废旧物回收利用生产体系。新能源产业重点包括太阳能、风能和生物质能开发利用，加快推进太阳能热利用技术，拓展多元化太阳能光伏发电市场，不断提升风电技术装备水平，推进风电规模化进程，加快建设新能源配套需要的智能电网和运行体系，因地制宜推进生物质能开发利用。新材料产业是低碳高新产业的基础性组成部分，重点发展新能源材料行业，不断提升新材料的技术创新力度。新能源汽车产业努力在关键核心技术研发，包括动力电池、驱动电池和电子控制领域不断推动插电式混合动力汽车、纯电动汽车应用发展产业化，激励燃料电池汽车前沿技术研发，促进高能效、低排放节能汽车不断发展。2.低碳金融市场。主要包括低碳产业投融资市场和以碳信用为基础产品的碳金融市场。我国低碳间接投融资市场主要以商业银行的低碳信贷为主，而低碳资本市场目前正在完善，主要包括主板市场、低碳创业板市场和低碳债券市场。碳金融市场即是碳排放权交易市场，是未来金融市场的重要组成部分，主要以碳信用额及衍生品为主要内容的碳金融市场，在国际上主要分为项目市场和配额市场。我国碳市场主要由项目市场构成，是清洁发展机制市场的主要卖方国家，由于没有全国性配额减排体系，目前尚不适宜发展强制性配额市场，因此，我国主要是初步形成了国内自愿性项目减排市场，现有的配额市场主要是区域减排试点市场，暂不包括二氧化碳排放权。国内碳交易市场近年来快速发展，但与欧美发达国家相比，我国的碳交易市场成立时间较短，还不完善，尚处于萌芽阶段。3.低碳财税。主要采取的措施是加大在环保、能源和清洁产业方面的财政投入；加强政府对节能环保产品的采购支持力度；进行环保、节能减排和资源回收利用等税收政策改革和税收优惠；对节能减排以及资源综合利用等给予补贴。随着相关政策的积极开展，我国环保事业快速发展，自2008年以来，二氧化碳和二氧化硫的排放量不断下降，并且保持继续下降的趋势，投资总额从2010年的6654.2亿元上升到2011年的7114亿元，增长了6.91%，在节能减排方面，2012年我国的万元GDP能耗为0.77吨标准煤/万元，比2010年下降了5.39%，绿色创新活动取得了一定的成果，但与瑞士、美国、日本等发达国家的绿色创新能力还有很大差距。1990年～2005年，我国产业生产能耗下降了近50%。从2006年起，政府加快对落后生产力的改造，重点实现钢铁、能源、建材等落后产能的淘汰，“十一五”期间，单位GDP能耗下降了19.06%，累计减少二氧化碳排放14.6亿吨，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别减少12.45%和14.25%；我国GDP平均增速11.2%，而能源增加只有6.6%，能源消费弹性系数由1.04下降到0.59；与2005年相比，2010年电力行业，200兆瓦以上火电机组占火电装机容量的比例由47%上升到71%，在钢铁行业中1千立方米以上大型高炉比重由21%上升到52%，建材行业新型干法水泥熟料比重也大幅增加，由最初的39%提升到81%。按现价计算，六大高耗能产业总产值占全部工业的比重从2007年的34.14%下降到2011年的33.78%；2010年～2012年间，六大高耗能产业增加值增速持续低于规模以上工业的增速。2008年，世界自然基金在我国正式展开“中国低碳城市发展项目”。上海和保定在低碳技术、清洁能源、绿色建筑等方面探寻我国低碳经济的发展模式，成为首批低碳试点城市，总结推广成功的可行经验向全国推广。在上海和保定的带动下，日照、武汉、德州以及福建等都在低碳经济发展中建立了各自的低碳发展模式，带来了巨大的经济效益。目前，我国已经是世界最大的光伏电池组件和风机制造国，按BP的统计，2012年我国风电和光伏累计装机规模分别达到世界的26.5%和8.3%，分别居第一位和第三位。其中，光伏新增装机容量仅低于德国。2015年除4个直辖市，大部分低碳试点城市(28个)的单位GDP的二氧化碳排放节能目标高于所在省份，占32个城市的87.5%。

（二）面临的挑战1.能源结构有待优化。目前，我国能源消费结构以化石燃料为基础，这造成我国的能源供给一直是高碳状态，在此基础上发展的经济也不可避免的具有高碳排放的特征。据近年数据，我国原煤产量占能源总量的81%，原油产量占能源总量的10%左右，天然气占4%以上，核电、水电及其他能源发电占4%。这种生产结构，导致了我国能源消费结构的不合理，煤炭占消费总量的72%，石油占20%，天然气占4%，核电、水电及其他发电不到4%。我国经济的工业化与现代化进程仍然靠高碳能源所驱动，能源消费的主要部门是工业。基于我国能源结构主要以化石能源为基础的现实，决定了工业生产的高碳特征。这就必然加重我国经济的高碳倾向，对低碳能源技术的发展和环境的污染都提出了很大的挑战。目前，我国的技术系统也主要都是基于高碳排放的，在一定程度上就决定了低碳经济转型必然是缓慢的过程。要实现低碳经济转型，必须不断实现技术与制度的创新，以适应经济发展的需要，从而在新的工业革命中获得收益。但是，由于技术和制度体系还不完善，还不能在短时间内满足低碳经济转型的需要，而且迅速转入低碳经济模式也不现实，固有的技术和制度还需在一定程度上按照高碳模式进行，即所谓的“碳锁定”状态，造成我国能源结构在高碳锁定的路径上在未来相当长的时期内难以根本改变。2.产业结构不合理。我国产业结构严重不合理，过于依赖第二产业，特别是重化工业，钢铁、有色、建材、化工和能源等高耗能行业发展过热，造成高能耗、高排放、高污染，而低能耗的一、三产业仍然相对滞后，产业整体能效低于世界先进水平。旧有的技术、设备和资源利用率不足以满足低碳转型的需要。此外，一些利益集团的各种阻挠和地方保护主义，致使一些落后的高碳生产企业等落后产能无法在短时间内实现转变和淘汰。上述情况就决定了在现有的产业结构模式下提高能源效率还有较长的时间。3.低碳技术不足。我国实现低碳经济转型的最大制约是整体技术水平落后，低碳技术的开发和储备不足。能源和工业低碳技术水平落后，整体技术开发和创新能力不足，相关的硬件设备制造能力差，整个产业体系与世界领先水平有较大差距，无法支撑经济转型。发达国家在技术转让和资金扶持方面的努力未按照相关规定落实，我国发展所需要的技术主要还得从国际市场买进，而且存在付出高额的资金后获得的还是落后的节能技术的情况。发达国家在技术上设置的一些认为的障碍和垄断必然延缓低碳技术转型，并造成了高额的经济负担和增加经济转型成本。4.消费模式和习惯亟待改变。改革开放以来，我国经济社会快速发展，在提高人们生活水平的同时，带来了高碳经济生活方式，一些人对高碳生活的片面理解与追求，造成了大量高碳能源的消耗和温室气体的排放，形成以高耗能、高排放、高污染为主的消费模式和习惯。低碳经济的发展应以政府为主导，充分发动社会民众配合，利用政策约束力对高碳的行为进行引导和激励，从消费角度促进低碳经济的发展，可对低碳生产形成激励，从而加快整个社会低碳转型。

二、低碳政策存在的问题

（一）体系不完整1.低碳财税政策。我国未征收碳税，也没有环境税和气候变化税等针对碳排放的税种，而国际上有碳税、能源调节税和气候变化税。目前，我国主要与气候变化相关的就是资源税和燃油消费税。与节能减排相关的税收优惠主要有增值税、营业税、所得税优惠，分别针对一些资源综合利用的产品、废旧物资回收、清洁能源和环境保护、节能环保生产、节能减排产业和循环经济产业等。另外，还实施进口环节税收，降低和减免资源类产品和部分环保设备进口关税，促进环保设备的使用。应对气候变化和节能减排相关的收费政策主要有两种，即排污费和矿产资源补偿费。2.低碳采购政策有待深化。国家发展改革委和财政部出台了《节能产品政府采购实施意见》和《节能产品政府采购清单》，要求国家机关事业单位进行政府采购时，优先采购清单中所列的环保产品。国务院颁布《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》规定，各级政府进行政府采购时，在产品达到采购要求的前提条件下，优先采购节能产品，对部分节能效果显著和性能高的产品，实施强制性采购。但是，相关政策缺乏约束力，无法起到有效的减排作用；针对节能建筑、节能服务、可再生能源生产的优惠不足，激励不够造成优惠政策效果降低，政府低碳采购规模与政府机构节能需求未能同步增长，造成示范效果力度不够，对低碳环保高新技术的研发投入力度远远低于欧美等发达国家，财政补贴等投入机制不健全，绩效不高。3.低碳金融政策。我国低碳金融政策还在尝试阶段，投融资市场受低碳产业发展影响，而碳排放权市场政策则主要针对项目市场，相关体制不健全，还未建立相关的配额市场。我国尚未建立全国性配额市场，也没有形成自愿性配额市场，不同于发达国家的强制减排。配额市场目前正在前期试点阶段。国家环保总局出台《关于“推动我国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏等7个城市，开展二氧化硫排放权限额与交易试点工作。目前，国家对减排工作高度重视，但缺乏相应的低碳立法体系，导致现行的排污权与已有的政策法规相矛盾，排污收费、排污许可证等并行使用，缺乏统一标准造成矛盾和地区控制效果不均衡，碳排放权、二氧化硫排放权等环境标的检测准确度不高，在产权不明确的基础下不能满足对污染源的自动监控要求，排放权交易市场机制不健全，造成缺乏充分的市场信息和规范交易，无法形成竞争价格，就必然要面对建立减排长效机制的挑战。4.低碳产业政策。我国低碳产业政策分为机构政策、产业组织政策和产业布局政策。目前，政策还不够具体和系统化，缺乏可操作性，且相关财政政策、金融市场政策和产业政策匹配程度不够。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将节能、新能源、新能源汽车产业作为战略性新兴产业的重点领域和发展方向。《可再生能源法》标志着我国可再生能源进入了新的阶段，随后《节约能源法》的公布，初步形成了相关的政策和法律体系。以国家法律的形式明确将资源节约作为基本国策，在一定程度上促进了低碳产业的发展。低碳产业发展有赖于根本性的技术创新、营销创新和组织创新等相匹配，由于相关投入研发不够，我国相关创新不足，在一定程度上限制了低碳产业发展。

（二）政府和市场定位不明确在低碳经济发展过程中，必须把握好政府政策调控和市场自由竞争的关系，充分考虑政府、企业、消费者在其中的影响。在低碳经济发展过程中，中央政府和地方政府之间，以及地方政府之间存在着竞争，一个地区的低碳发展就不可避免的会给附近区域带来有利和有害的影响。企业以追求利润最大化为目标，低碳经济会在较长的一段时期内增加企业的成本，企业就需要一定的时间和投入大量的资本去实现低碳转型，造成企业利润的减少，甚至还有可能破产清算。因此，一些以传统模式发展的企业客观上存在抵制低碳经济发展的动力。低碳经济发展并不能马上满足市场要求，且存在成本高，效能低的问题，并且缺乏相关的配套，需要依靠政府扶持和市场保护，致使消费者在一段时间内不能享受到低碳经济所带来的好处，无法普遍接受，在传统经济锁定作用下，对低碳发展的积极性也不高。考虑到上述情况，需要考虑经济外部性，处理好相当利益方之间的关系；需要政府政策协调和市场激励，给企业足够的时间去缓解压力和降低成本；引导消费者进行低碳消费的同时，不断完善和降低低碳产品的配套与成本，普及推广低碳所带来的好处。

（三）管理体制尚未理顺我国目前实行中央政府对地方政府采取分权治理，形成分权与垂直的管理体制融合交织。低碳经济政策由中央政府制定，但具体的执行要靠地方政府、企业和消费者行为选择，如果中央政府制定的低碳政策是带有强制性，那么地方政府就会形成新的、统一的政策框架，但这未必能很好的满足低碳经济发展需要。由于地方政府官员工作年限和升迁等因素，会弱化关于低碳经济相关政策的强制性和权威性。考虑到低碳经济转型所产生的效益是长期过程，低碳经济的发展模式会给地方带经济增长速度的放缓和影响就业，甚至带来新的社会问题，而这些会影响到当地官员的升迁和政绩，在一定程度上会降低发展低碳经济的积极性。

（四）制度制约1.传统政绩考核制度。地方政府政绩考核制度刺激了地方政府大力发展经济、促进经济增长行为，形成了地方固有的经济发展模式，促进碳锁定效应的形成。低碳经济发展要求经济由原有的单纯看重GDP增长的经济模式转向更加完善的干部政绩考核评价指标，要求根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩等进行考核。如果不能加大强制力度打破固有的制度模式，在长期利益与短期利益、整体利益与局部利益的权衡中，地方政府将一如既往的注重短期和局部利益，结果必然造成经济体制仍然按照原有的模式以高能耗、高污染和牺牲环境为代价发展，从而必然导致经济政策战略落空。2.区域合作机制。相关区域经济发展存在特殊性和政府间发展的合作机制还不完善，造成邻近区域低碳经济发展互相制约，从而造成经济福利损失。区域经济受到地理位置、产业结构和经济发展水平阶段性影响，这就必然要求低碳政策制定在不同区域之间不能形成统一的低碳发展标准，必须根据客观情况，结合地方经济实际，同时低碳经济发展的外部性利益存在成本与收益的结构性差异，必然会造成不同经济活动主体的行为差异性，特别是当经济发展涉及两个或两个以上的区域和政府时，如果没有合理的经济和政治激励，缺乏相应的惩戒，当涉及到区域经济发展和政府地方政绩时，会将发展固有的地方经济，低碳经济发展作为优先选择，除非有地方率先发展，否则造成都不发展低碳经济的不利局面，造成低碳经济政策很难在横向层面的地方政府间真正实施。

三、对策建议

（一）明确政府与市场的定位应把公共资源充分纳入公共管理范畴，运用政府调控手段与市场经济手段相结合，克服市场在资源配置上的“无效率”、解决环境外部不经济性问题上的“失灵”。应根据我国的经济现状和地区发展特殊性，积极建立合理的规范经济主体的法律规范，分别规定地方政府、企业和公民的责任和义务，作出科学的低碳经济规划，制定激励性和惩罚性的宏观政策制度，明确相关的标准、措施，形成发展低碳经济的综合决策体制，开展低碳教育、培训及宣传活动，用政策、经济等多种手段鼓励地方政府、企业、公民进行建设低碳经济型社会的活动，促进产业低碳化进程，支持技术创新，对低碳的相关理论、科学技术的研究，推广相关高新技术、新能源开发技术等，引导和监督市场行为向着建设低碳型社会和可持续的目标发展。在加强制度建设的同时，还需完善资源的高效利用，低污染、低排放、低能耗的产业发展所需的政策保障及激励措施，促进低碳信息网络服务体系建立，为发展低碳经济搭建信息平台，进行发展状况监督、规范、引导，保障系统为地方政府、企业、消费者提供相关的技术、经济、政策、方法等信息服务，促进相关的低碳资源高效利用和开发等国际交流和协作。

（二）与低碳经济发展相适应低碳经济的发展必然要在一定的制度框架下，用新的生产、消费模式替代原有的模式，意味着不同行为主体会因原有的模式不同而在低碳模式转型中产生不同的经济效应，面对不同的风险和收益。在制度和政策体系中，政府的经济发展战略规划应充分体现低碳发展目标、发展方式、发展模式；低碳公共技术服务体系应包括碳基金，为促进低碳生产、中和、捕获等技术的研究、开发和商业化提供支持；政府的激励与约束应包括对企业的低碳生产、低碳技术应用行为、消费者的低碳消费行为提供补偿，同时，对“三高”的消费行为进行惩罚。应制定合理的政府干预与市场机制结合、企业与消费共同参与、地区协调发展的低碳经济发展政策。

（三）完善低碳制度设计低碳经济制度的设计要考虑政府、企业与消费者三者内部和之间的行为选择，需要三者充分合作。政府政策的执行应具有强制性、约束性和激励性，以经济发展战略为出发点，在国家产业政策层面给予低碳产品的设计、开发、生产与消费更多的经济政策激励，给予“三高”产业更多的经济制裁措施，双管齐下为低碳产业的发展创造机会和赢得市场空间。加大资金投入，降低低碳技术的研发和推广成本，促进技术进步。根据低碳经济发展要求结合我国低碳经济发展实际，重新构建新的政府政绩考评机制，考虑低碳经济和自然环境保护等相关指标。依照国际通用的碳源-碳汇平衡规则构建以市场机制为主体的碳汇市场，建立相关碳排放量交易机制和降低低碳产品地区间的准入门槛，建立绿色通道，各地区创造低碳生态效益的同时，分配出合理的份额对生态保护进行补偿，以保证各省的经济利益和生态利益。建立完善包括经济补偿制度和伦理体系等的生产和消费机制，对生产低碳产品的给予税收优惠和财政补贴，对消费者使用低碳产品的给予经济政策鼓励，使企业和消费者自觉参与到低碳经济发展中。

参考文献：

[1]庄贵阳．中国低碳经济发展的途径与潜力分析[J]．国际技术经济研究，2005（08）．

[2]Dales，J.H.Pollution，prop-erty&prices[M].Toronto:UniversityofTorontopress，1968：158.

[3]薛睿．中国低碳经济发展的政策研究[D]．北京：中共中央党校，2011.

[4]中山大学法学院课题组．论中国碳交易市场的构建[J]．江苏大学学报（社会科学版），2012（01）．

[5]宋园园．促进我国低碳经济发展的财税政策研究[D]．沈阳：辽宁大学，2011.

[6]罗超．我国低碳经济的发展和政策措施———以日本低碳经济的经验为借鉴[D]．大连：东北财经大学，2012.

[7]杜帅．对于我国发展低碳经济的思路与对策[J]．时代财富，2013（04）．

[8]杜飞轮．对我国发展低碳经济的思考[J]．中国经贸导刊，2009（02）．

[9]孙丽丽．我国发展低碳经济的政策研究[D]．青岛：中国海洋大学，2011.

[10]李东卫．我国“碳金融”发展的制约因素及路径选择[J]．中国发展，2010（02）．

[11]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报，2010-10-28.

[12]可再生能源长足发展的30年[N].国家电网报，2008-12-19.

[13]卢晓彤．中国低碳产业发展路径研究[D]．武汉：华中科技大学，2011.

[14]Douglas，C.NorthandRobertP.Thomas，TheRiseofthewesternworld[M].Cambridgeuni-versityPress1973.

[15]付允，马永欢，刘怡君等．低碳经济的发展模式研究[J]．中国人口与资源环境，2008（03）．

[16]张平.“结构性”减速下的中国宏观政策和制度机制选择[J].经济学动态，2012（10）.

[17]李晓华.低碳发展的产业结构政策研究[J].中外能源，2015（01）.

[18]曹霞，于娟．绿色低碳视角下中国区域创新效率研究[J].中国人口资源与环境2015（05）.

[19]宋祺佼，王宇飞，齐晔.中国低碳试点城市的碳排放现状[J].中国人口资源与环境2015（01）.

作者：石峰 单位：吉林大学东北亚研究院