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北京产业结构转型与升级问题

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[摘要]

随着北京经济发展率先进入增速下降、结构优化的深度转型期,北京市产业结构演变也随之呈现结构高端化、空间均衡化和区域融合化的新特征。在新区域战略和城市功能定位背景下,北京市产业发展面临着既要在市域范围内准确定位、加快升级和优化布局,又要立足京津冀区域范围实现产业扩散、集聚、整合和链接的紧迫任务。上述任务的实现,须以调整疏解非首都功能产业和扶持发展符合首都功能定位的高端产业为“抓手”,立足京津冀三地产业阶段性特征和发展趋势,从认识理念、体制机制、协同创新等多方面创新北京产业结构转型升级的对策思路。

[关键词]

产业结构;转型升级;调整疏解;区域协同

随着京津冀协同发展这一上升为国家重大战略的顶层设计进入全面实施阶段,“北京产业结构转型升级”问题成为一个“新时期下再发展”的重大课题。2011年以来,北京经济增长速度出现持续性下滑,这种情况表明,我们已不得不告别旧常态,迎接新常态,而当前正处于新旧过渡期。相较于传统城市产业结构优化思路,基于“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”新城市功能定位的北京产业发展,既要顺应首都发展战略调整和新科技发展趋势的需要,又要立足京津冀三位一体的更大空间进行谋篇布局,做到“有进有退”“有所为有所不为”。

一、新常态下北京产业结构演变呈现三个新特征

改革开放以来,经过30多年的持续高速增长,首都北京的经济发展水平已迈上新台阶、进入新阶段。凭借首都优势,北京经济在1981~2010年间获得飞速发展,年均增速达到10.55%,高于全国9.88%的平均水平(见表1)。随着人口资源环境约束的日益加大,在中央提出转变经济增长方式后,北京率先进行了以“退二进三”为主要内容的产业结构转型升级,特别是21世纪初开始的首钢、焦化厂、“二热”等国有大企业的搬迁关停,是北京产业由“集聚”为主向“扩散”为主转变的重要标志,意味着北京与周边城市的关系已经发生了重大转折[1](P10-12);2011年,以限车、限房政策为标志,意味着北京经济发展方式的转变进入更深层次,由生产领域拓展到生活领域,由减量为主向提高质量为主转变。2011年,北京经济增速首先出现拐点,不仅告别了两位数的高速增长期,而且由过去长期高于全国水平开始低于全国水平,经济发展率先进入增速下降、结构优化的深度转型期,占GDP比重超过四分之三的主要支撑行业呈现增长替换、发展分化态势,产业结构演变也随之呈现三个新特征,即结构高端化、空间均衡化、区域融合化。

(一)产业结构在服务化基础上更加高端化

1.三次产业结构趋于稳定。2008年以来,北京产业结构延续“退二进三”的发展趋势但调整渐趋稳定。第三产业占全市GDP的比重由2008年的75.4%提高到2013年的76.9%,平均每年提升0.3个百分点,明显低于2004~2008年间年均提升1.52个百分点的幅度,说明北京三大产业结构的调整已趋于稳定,结构调整的重点已转向各产业内部。2013年,北京的生产性服务业、文化创意产业、高技术产业和现代制造业的增加值占GDP的比重分别达到50.5%、12.3%、6.4%和7.5%,引领经济结构向高端化发展.

2.战略性新兴产业初露端倪。2013年末,在全市第二产业和第三产业规模以上企业法人单位中,有战略性新兴产业活动的企业法人单位为4028个,共创造营业收入10,471.2亿元,其中,节能环保产业760个,占18.9%,新材料产业204个,占比5.1%;战略性新兴产业的企业总部达到3937个,占全市企业法人单位数的0.6%;总部企业吸纳从业人员309.8万人,占全市从业人员的27.9%;世界500强企业中有48家总部落户北京,数量居世界城市第一。

(二)产业空间结构在集聚化基础上趋于均衡化

1.“六高”主导产业格局形成。北京市“三经普”数据显示,六大高端产业功能区以占全市7%的平原面积和占全市10.0%的法人单位,创造了全市三成以上的收入和利润,贡献了全市40%以上的增加值,已发挥出显著的产业集聚效应。2013年,“六高”共有第二、三产业法人单位6.3万个,比2008年末增加2.8万个;从业人员322.8万人,比2008年末增加140.0万人;实现收入53,034.3亿元、利润7143.1亿元。各功能区已形成了差异化的主导产业特征和分工协作格局,如金融街以金融业、中关村以工业和科学研究与技术服务业、CBD以金融业和租赁与商务服务业、开发区以工业和批发零售业等为主导,成为北京经济向高端、高效、高辐射发展的重要力量。

2.市域内部产业差距逐步缩小。长期以来,北京西部和南部地区整体处于战略转型过渡期,传统产业正在退出、新产业正在培育,支撑区域发展的产业基础相对薄弱。为优化城市空间布局,缩小南北差距、城乡差距,推进功能区域化、区域特色化,不断提升高端产业功能区辐射力,北京于2009年制定“南城行动计划”重点扶持南城发展,“十二五”规划中又进一步提出构建“两城两带、六高四新”高端产业发展格局。2012年,在国务院支持下,中关村国家自主创新示范区的空间布局扩大到“一区十六园”,将有关政策辐射到各个区县,有力推动了各区县自主创新的均衡发展。经过近几年的努力,区域发展的协调性不断增强,功能区的带动集聚效应更加突出。从表3反映经济活动情况的法人单位数、从业人员数、营业收入和资产总计等指标可以看出,各功能区相关指标占全市的比重发生明显变化,首都功能核心区明显下降,城市发展新区和生态涵养发展区则明显上升。

(三)区域产业转移在合作化基础上日渐融合化

1.三地产业梯度落差是合作动力。从产业结构的高级化程度看,北京接近80%为第三产业,服务业占比基本达到发达国家平均水平,高度聚集了科技创新和金融类产业;天津则是第二产业和服务业均接近50%;而河北则仍有将近12%的农业和50%以上的第二产业。从产业发展阶段看,北京处于后工业化时期,亟待转型;天津处于工业化后期,亟待升级;而河北处于工业化中期,亟待跨越。从主导产业构成看,目前北京以生产性服务业、高端装备制造、智能制造和服务等行业为主,在产业高端环节和尖端科技领域聚焦发展,高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化特征明显;天津在现代制造业及一些技术资金密集型的工业行业方面具备优势,产业深加工化、技术集约化和产业高端化特征突出;而河北工业中传统制造业占较大比重,特别是钢铁等黑色金属产业比重大,在石油和天然气开采业、金属矿物制品业等行业具有比较优势。区域内各省市之间在优势产业的选择和发展方面,基本形成了一个产业分工的大致轮廓,产业发展的梯度落差明显且存在一定的互补性(见表4),这一梯度差异客观上为三地区域产业合作提供了发展空间。当前,在非首都功能疏解中,北京产业发展面临的核心问题是非核心功能产业外移以及核心功能产业的再定位问题;津、冀作为北京产业转移疏解的重要承载区,两地产业发展也面临调整、承接、整体提升等多重任务。三地互有需求,也为区域协同发展提供了内在动力[2]。

2.区域产业协作体系初步形成。在产业的具体合作方面,近年来,北京和周边区域依托各自资源优势,在产业合作和产业配套等方面取得积极进展,且在不同产业领域呈现出不同的合作模式和发展态势。在北京、天津和河北的“十二五”规划中,电子信息、新能源、新材料、生物医药、高端装备、节能环保等6大产业均成为两市一省重点发展的产业;在北京周边的主要城市、城区的“十二五”规划纲要中,各城市、城区依据自身优势,结合区域内核心城市的需求和产业发展趋势,规划了一批重点发展的产业,这些产业的大力发展无疑有助于推动建立京津冀区域的产业协作体系(见表5)。

3.北京产业借助区域布局实现了升级提速。在工业领域,北京和周边区域的合作以产业转移、产业配套为主,北京的生产制造功能正逐渐向周边及更大区域转移;在服务业领域,北京和周边区域的合作日渐活跃,其中旅游业是区域服务业合作的重要领域,在开展旅游规划共同编制、旅游推介、打造精品旅游线路、搭建旅游信息共享平台、规范旅游市场秩序等方面成效显著。区域融合能够让北京的产业与周围腹地城市形成有机的研发、设计、生产、销售的产业链,也为加快北京产业的转型升级和优化布局提供了重要机遇。过去几年,我们过多关注于首钢搬迁后因其二期工程停滞带来的亏损,但首钢集团抓住搬迁调整的历史机遇,以国际最先进技术设备淘汰原有落后工艺,彻底实现了产业升级,并借助沿渤海湾产业布局,于2011年首次进入世界500强;2014年整体搬迁至河北邯郸的北京凌云化工,也顺利实现了原地转型、异地升级。

二、新时期北京产业结构转型升级面临四个紧迫任务

(一)工业结构升级待提速:产业定位摇摆导致工业结构升级缓慢

2008~2012年,北京市工业总产值占GDP的比重从19.2%下降到18.1%,继续推动全市经济向服务型经济的转变,但这种转变更多表现在量的变化,而未实现质的提升。尽管高耗能、高污染的行业如黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料和化学制品制造业等占GDP的比重明显下降,但代表未来高端发展趋势的信息产业、高技术产业占比不仅没有明显上升,反而出现了下降。从图1、图2可以看出,与2008年相比,2012年北京市信息产业的GDP占比和工业占比分别下降了1.5和4.9个百分点;高技术产业的GDP占比和工业占比分别下降了0.8和2.4个百分点;唯有现代制造业占比在汽车和医药行业的带动下有所提升。实践证明,服务业发展离不开制造业发展,没有发达的制造业就没有高端的服务业。当前,北京市制造业结构转型升级缓慢,直接制约了服务业的发展。究其原因,对制造业发展的定位不清、摇摆、反复是主要因素。比如,在2004年国务院批复的《北京城市总体规划(2005年-2020年)》中,明确指出北京要“加快发展现代服务业、高新技术产业;要调整现有产业结构,适度发展现代制造业”,新规划出台后,北京的现代制造业增长缓慢,而高新技术产业也并未加快发展;2010年《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“把发展战略性新兴产业作为推动现代制造业发展的重中之重”“着力推动新一代信息技术、新能源汽车等产业发展,打造‘北京创造’品牌,努力使战略性新兴产业成为首都经济的先导产业和支柱产业”;金融危机后的2011年,随着以制造业为核心的实体经济的回归,面对北京经济增速的明显下滑,北京又提出“切实提升首都现代制造业的发展水平”“大力发展高端制造业”;2013年初,随着雾霾的爆发,北京的“城市病”引起中央高度关注,制造业又面临重新调整。

(二)服务业高端化发展要跟进:服务业态高端不足、低端有余

依据首都功能定位,北京不应过多发展与首都核心功能不相匹配的低端产业和业态。根据基于“三经普”数据对北京市服务业的已有研究,通过劳动生产率低(人均增加值低)、规模小(中小微企业法人单位多)、聚人多(从业人员多)、外来就业人口多四项指标进行分析发现:近些年来,北京服务业内部结构出现两极化现象,在以现代服务业和生产性服务业为代表的高端行业出现稳步上升的同时,以批发和零售业、住宿和餐饮业为代表的低端行业也出现快速上涨趋势。普查数据显示,2008~2013年,第三产业新增从业人员279.1万人,占全市新增从业人员的94.8%,从业人员占全市二、三产业总量的比重由2008年的75.3%上升到80.5%;其中,批发和零售业,租赁和商务服务业,信息传输、软件和信息技术服务业,科学研究和技术服务业四个行业占比达到43.1%。在个体经营户中,批发和零售业占55.9%,住宿和餐饮业占15.8%,居民服务、修理和其他服务业占9.7%,三者合计达81.4%。有经营活动的中小微企业法人单位数达42.5万个,比2008年增长了73.3%,其中,批发和零售业占36%,租赁和商务服务业19.3%,两者合计达55.3%。可见,上述行业基本属于劳动密集型行业,不仅劳动生产率低、规模小、聚人多,且外来就业人口占比高。这种现象说明,近些年来,由于传统工业大量退出腾出的发展空间更多被低端产业和业态所填充,服务业的高端化发展没有及时跟上。

(三)市域产业发展需统筹:产业空间格局依然不均衡

尽管北京目前的产业空间布局已出现均衡化发展趋势,但由于首都功能过度聚集于中心城区、全市工业比重明显下降而服务业向郊区县扩散的意愿不强等原因,导致各区县的产业发展严重不均衡,中心区与郊区差别很大。位于核心区和拓展区的六大城区在地区生产总值、地方财政收入、法人单位数、资产规模、高端服务业等重要指标方面,占比均在70%以上,部分指标甚至达到90%多(如图3)。北京的医疗和教育行业的非均衡分布表现得更突出。现有市属三甲医院21家,其中17家位于四环以内。市属高校21所,教育部直属26所,这些高校大多位于四环以内,且海淀区就聚集了首都高校和科研院所的50%以上,过于集中的优质教育资源没有发挥出应有的辐射带动作用。高等教育、高档医院与首都的功能定位相符,应是北京重点发展和提升的行业,但因其地耗高、聚人多、聚车多等特点,应更多考虑布局在五环外的郊区县,形成适度聚集的合理布局,既能缓解市区人口资源环境的压力,又有助于带动周边郊区县的发展。

(四)区域产业布局要整合:产业升级的区域支撑仍不足

过去三十年间,京津冀三地产业转移与对接合作虽取得了一定成效,但区域协同发展仍不够充分、发展落差大,存在一定程度的各自为政现象,区域产业关联弱,发展任务悬殊,一般加工业、传统服务业等还在无序竞争,客观上形成了既竞争又互补的局面。表现为:一是京津冀工业发展虽重合度大,但各自比较优势已经显现。在京津冀三地的“十二五”规划中,北京和天津的重点产业“重合项”达7个,都着重发展电子信息、新能源、新材料、生物医药等,而北京与河北的“重合项”也有5个。三地工业主要门类看似趋同,但并不存在严重的产业同构,北京工业以高新技术产业为主导,在专用设备制造、仪器仪表、航空航天等领域优势明显,天津是现代制造业与现代石油、冶金等重化工业并重,河北工业以传统制造业和传统重化工业为主,形成了一个初步的专业化分工格局。二是三地各级产业园区间存在一定程度的无序竞争。目前,京津冀三地有各类产业园区数百个,园区招商工作各自为政,即使是同一地区的产业园区间招商竞争也异常激烈,这种无序竞争迫使政府不得不以更廉价土地和税收优惠政策吸引优质企业入驻。三是产业项目转移“落地”的随机性大,政府统筹引导和系统服务缺位,尚未上升到三地间产业整体合作和统一规划的战略高度。如图4所示,由于京津冀地区一直没有形成产业间的“强关系”,缺乏产业链的分工与合作,北京在产业结构转型升级过程中,无法通过生产要素由中心城区逐渐向周边地区的自然扩散而顺利推进,“虚弱”的区域合作提高了各自产业结构转型升级的经济成本和时间成本。

三、区域协同发展战略背景下北京产业结构转型升级的四个思路

产业结构的转型升级是一个复杂的系统工程,需要从认识、理念到体制、机制、政策、法律等全方位的转变与提升。在新区域战略和城市功能定位背景下,北京市产业结构转型升级的目标是以构建“高精尖”产业结构为基本导向,优化三次产业结构,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,最终形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的产业发展模式。其途径:一是调整疏解非首都功能的产业;二是扶持发展符合首都功能定位的高端产业。结合我们的分析和调研所获,从以下四个方面阐述基本思路和对策:

(一)正确认识首都经济新常态,妥善处理“调整疏解”与“稳定增长”的关系

当前,北京面临新常态时期经济规律性放缓的压力,完成年度预期经济增长目标的任务艰巨,对经济增长降速的短期忧虑一定程度上妨碍了产业调整疏解长期任务的实施,“疏解”与“稳增长”的矛盾性大于统一性。要确保“稳增长”目标下疏解任务的实现,应以协调平衡两者关系为着力点,在解决“大城市病”与“稳增长”的平衡问题中寻求破解。这一平衡点的判定要以“疏解”所释放的效益恰能弥补原有对“大而全”产业体系和过度集聚发展模式的逐步限制甚至放弃所带来的增速下滑的损失为原则。从城市发展的长期规律看,城市经济转型与功能转型具有同质性,是“一体两面”的关系,但无法为短期内功能疏解对“稳增长”的冲击提供有力解释。这一平衡点的实现意味着,要在保持经济“增速适度”的目标下谈“疏解”,既要坚持底线思维,尊重市场规律,不搞冒进运动,防止“换挡期”传统增长动力过快衰减给经济造成的冲击;又要把疏解任务规划好、落实好,在治理“城市病”上能够有重要突破,向体制改革要动力、要活力,以顺利完成各项疏解任务;还要审慎把握疏解的力度和速度,疏解滞后不行,“单兵突进”也走不通,要示范带动、重点突破、有序推进,在弯道行车中控制好速度,做到不“过速”也不“失速”、变被动为主动,这是确保北京经济运行稳定的关键。

(二)努力创新体制机制,优化提升津冀地区承接非首都功能产业疏解的能力

北京的功能疏解、产业升级和阶段跃升,为区域协同发展带来了重要契机,而周边城市地区发展也迫切需要北京的支持。要考虑三地发展的战略重合度和资源互补性,推动天津和河北各市积极融入京津冀协同发展的经济圈内,优化提升津冀地区承接非首都功能产业疏解的能力,推动首都引领三地在体制机制、政策规划、产业导向、产业协作、要素流动、公共服务平台等多方面实现统筹联动发展,完善产业配套体系。

1.借一般制造业转移,疏解整合区域产业链。产业结构转型升级就意味着主导产业或支柱产业从产业链的低端向高端移动,这种移动需要空间保障。如果区域间能形成有机协调的产业链分工,产业转型升级的时间成本、资金成本、社会成本等都会降到最低,同时带动区域的整体发展。近些年来,北京产业结构内部出现工业结构升级缓慢,服务业高端不足、低端有余的问题,均与京津冀区域合作不畅有关。北京作为一个首都城市,已没有大规模发展制造业的余地,必须将高端服务业的发展建立在周边区域制造业高度发展的基础上,争取更大半径市场的支撑;天津和河北的现代制造业的大发展,也迫切需要北京高端产业和现代服务业提供全方位服务。因此,北京应毫不犹豫地将不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业和高端产业中不具备比较优势的生产环节转移出去,保留下来的产业由于受成本、土地、环境等硬约束,需要向价值高端化、生产清洁化、体量轻型化发展;应主动引领产业链条扩散、对接、整合,实现区域产业发展互补互促,尤其要做大做强优势产业集群,通过释放区域合作的红利,带动京津冀区域迅速崛起[4]。

2.积极发挥政府作用,打造京津冀产业链内生合作机制。三地政府应在《京津冀协同发展规划纲要》的指引下,破除行政壁垒,创造良好的体制机制环境,让市场充分发挥资源配置决定性作用,引导生产要素合理流动,最终形成高、中、低相协调,研发、生产、销售一体化的产业合作机制。一是努力建立一体化的要素市场,发挥政府统筹作用。区域协同发展本质上要求要素的充分流动与融合,应推动建立统一开放的京津冀人才、科技、资本等要素市场,打破地域分割、人员分类的传统管理体制,推进基本公共服务制度规则对接。二是差异化制定投资政策和行业标准,发挥政府引导作用。三地政府应统筹制定土地、税收、人才等方面的优惠政策和行业标准,要使政策和行业标准在法律允许的范围内既统筹协调又有明显差异。一方面,按照三地各自的战略定位,在政策上突出对重点产业和重点人才的倾斜;另一方面,北京应对非首都功能产业提高准入门槛(如实施禁限目录、提高环保标准)、加大监管执法力度,引导各类市场主体向津冀地区转移。三是政府主导设立调整疏解专项基金,吸纳社会资本参与,引导扶持企业、人才等优势资源向高端产业的流动。

(三)着力优化空间布局,引领北京“高精尖”产业发展任何城市的产业发展

都是结构性与空间性的统一。调整空间布局是产业结构转型升级的重要途径,可以在不增加现有人口资源环境矛盾的情况下,提高资源配置效率。建设高端产业功能区,一直是国内外城市发展产业和经济转型的普遍做法。北京应围绕产业集聚、资源集约和功能集成,着力提高地均产出率、人均产出率和产业集中率,打造国际一流的高端产业空间载体。一是继续做强六大高端功能区。经过多年的发展探索,六大功能区在基础设施、商务环境、配套政策、人文环境等方面都已渐趋成熟,具备了大力发展高端产业的良好基础和发展潜力。政府应继续做强六大高端功能区,将其定位为“高精尖”产业的首选区。二是继续做实四个产业功能新区。“十二五”以来正式启动的“四个产业功能新区”(即丽泽金融商务区、通州高端商务服务区、新首钢创意商务区、怀柔文化科技高端产业新区)建设,更合理地考虑中心城周边区域的协同发展问题。四个功能新区已初具规模和特色,但经济实力与规模还有较大差距,均未形成明显的集聚效应,有些新区的主导产业尚未明朗。差距既是动力也是机遇,政府应继续做实四个新区,重点引导中高端产业来此聚集,与六大高端功能区相衔接、相配套。

(四)大力加强协同创新,推进北京科技优势向产业优势转化

创新是产业区域融合和业态融合的驱动力量。北京作为全国科技创新中心的关键地位,对构建首都“高精尖”的经济结构至关重要。北京科技优势未能转化为产业升级优势的重要原因是多元化的创新主体各自为政,政府、高校、科研院所、企业、市场不能有效对接,结果形成研发成果供大于求和求大于供并存的现象,导致大量科研资源的浪费。破解这一问题的重要途径是大力推进协同创新,即鼓励各个创新主体互通信息,相互对接,围绕共同的创新目标,优势互补,共同攻关,实现以企业为主体、以市场为导向的协同创新体系。一是推进产学研的协同创新。要破除产学研三方相互对接的障碍,政府必须在协同创新体系的形成中发挥主导作用,在完善知识产权保护体系、构建多元化融资投资体系、制定人才引进与合理流动政策、改革科研管理体制等方面“有所为”。二是推进京津冀三地协同创新。京津冀三地科技资源比较优势差异大,构成了明显的互补关系。北京作为国家科技创新中心,科技资源丰富,但是发展空间不足,丰富的科技创新成果需要突破狭小的空间障碍向外辐射;天津现代制造业发达,但科技创新能力不足,需要借助北京的科技创新成果提升产业竞争力;河北土地资源丰富,发展空间广阔,传统产业居多,急需新产业的进入,可以承接大量的产业转移。应通过《京津冀协同发展规划纲要》引领、行政管理体制和科研管理体制的改革,积极推进三地的协同创新。

[参考文献]

[1]祝尔娟.推进京津冀区域协同发展的思路与重点[J].经济与管理,2014(3).

[2]祝尔娟.京津冀一体化中的产业升级与整合[J].经济地理,2009(6).

[3]孙东琪,等.基于产业空间联系的“大都市阴影区”形成机制解析——长三角城市群与京津冀城市群的比较研究[J].地理科学,2013(9).

[4]叶堂林,等.京津冀快速崛起的合作方略[J].人民论坛,2014(4).

作者:刁琳琳 单位:中共北京市委党校 北京行政学院经济学教研部

北京产业结构转型与升级问题责任编辑:杨雪    阅读:人次