集体经济法律地位的建议范文

一、农村集体经济组织的困境

1.农村集体经济组织的历史渊源。农村集体经济组织实质上是我国改革开放后在乡村治理中保留的集体经营模式，作为一种新的经济实体存在，同时承担相应的社会管理职能。通过对土地的统一管理进而达到乡村治理的目的。这也是中国历史上政治权力通过经济的方式首次进入乡村社会。农村集体经济组织和的解体是息息相关的。其前身分别是1962年起建立的公社、生产大队和生产队三级组织。1982年时，《宪法》规定，农村建立乡、镇政府和群众性自治组织村民委员会、村小组，基层政权机构和地区性合作经济组织分开设立。最初的想法是把的政治职能赋予给了乡镇人民政府，生产大队和生产队转变为村委会和村小组的自治组织。其经济职能希望通过合作组织来发展壮大。实际情况是基层政权和农村自治组织迅速建立起来并得到了发展，但是合作经济组织一直没有实质性进展。国家在《宪法》里面规定了农村集体经济组织这种提法，实际上是想把该组织作为合作经济的实现方式，但是实践中发展并不是很理想，现实生活中主要还是以家庭承包经营为主。在社会主义市场经济快速发展的今天集体经济组织面临着尴尬的局面。既无法作为经济实体进入市场，也不能有效行使其村行政管理职能。正是由于农村集体经济组织法律地位的不明确，使得农村土地矛盾集中和村公共产品供给缺失，给当前农村的经济发展和农民财产权利的实现带来了很大障碍。

2.农村集体经济组织缺位导致的问题。当前农村集体经济组织可以分为三级所有制，根据《土地管理法》第十条的规定我们可以得出有三种集体经济组织，分别是乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村小组集体经济组织。对应当前的实际权力行使主体分别是乡镇政府、村民委员会和村民小组。这种三级所有制是由我国历史发展所决定的，但是这种组织方式的运行根本无法满足农村公共产品的供给，同时作为集体土地所有权的拥有者也无法担当起未来发展的重任。当前农村的两大核心问题：一是农村公共产品的有效提供，二是农村集体土地使用权流转中的权益的分配。

（1）村公共产品供应不足。近年来农村公共产品的供给基本处于停滞状态，甚至还出现了倒退的趋势。农村集体经济组织作为合作经济的实现方式，是当前农村集体财产权益的管理者，应该是农村主要筹资渠道，进而保障农村村公共产品的建设。但是当前农村集体经济组织的主体不明确，三级所有制更是导致相互间推诿，这种主体地位上的缺失使其应该履行的义务落空。农村的公共产品自改革开放以来发展速度缓慢，农田水利设施陈旧，教育资源短缺，农村医疗保障和养老保险等相关社会保障制度无法满足农民的需求。集体经济组织该承担的义务由于其主体地位不明确而无法有效实现。有学者认为，乡村社区公共产品的制度外筹资,除了包括政府通过制度外财政进行的公共产品筹资以外,还包括农村各级集体经济组织为供给公共产品而采取的筹资方式。因为在中国农村,除了政府以外,各级集体经济组织也有供给公共产品的职责。

①农村集体经济组织应该是农村公共产品提供的重要力量。农村公共产品主要包括硬件方面的基础设施的建设和软件方面的教育和社会保障方面的投入。例如在新型农村合作医疗中，明确提出集体扶持的义务，农村公共产品的供给在法律上明确了集体所承担的义务。有学者指出，集体筹资是农民生产所依赖的集体经济组织对农民医疗风险的社会保障责任分担，这是集体经济组织当然的社会保障义务，也是集体筹资的本质所在。

②通过上述分析，我们可以看出农村社会保障的发展是离不开集体经济组织的支持。根据全国农村经济发展十二五规划指出，逐步建立城乡统一的建设用地市场。集体建设用地使用权将会在未来与城市接轨，其收益在社会保障中的投入，一些地方政府对此做出了规定，规定有全部纳入和半数纳入和农村应得份额三种方式。比如成都市、广州市和烟台市，对集体建设用地使用权的收益将用于农村社会保障的专项资金作出了具体规定。从相关文献和我国具体的实践操作中可以看出，农村公共产品的供给需要农村集体经济组织的扶持。集体经济组织应该有明确的法律地位，只有这样才能切实保障好集体经济组织成员对农村公共产品该有的权利。

（2）农村土地使用权流转中收益的冲突。作为农民财产性权利的土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权三种权利根据《物权法》的规定已经明确规定为物权。这些财产权利被法律认可后，首先可以对农民财产性权利的有效保护，其次是我们不得不面对这些物权的流转问题。而在流转中的收益是全部归农民个人所有，还是应该保留必要的份额归集体所有，在集体和个人之间存在着利益冲突。这些权利行使的过程中，作为土地所有权的农村集体经济组织同时也是发包人如何处理同农民的利益冲突显得非常重要。通过分析，我们可以看出农村公共产品的供给，集体扶持是很重要的一条途径，物权化的农村集体土地使用权实现更是需要一个明确的所有权主体来处理同农民财产性权益的冲突。但是这些都需要明确农村集体经济组织的法律地位，在这个逻辑起点上才能解决上述问题。农村集体土地使用权未来流转中如何正确处理集体和农民之间的利益是很关键的，正如上述所提到的是完全市场化归农民个人所有，还是赋予集体参与该分配。集体作为农村公共产品提供的主要力量，集体占有份额的多少将直接影响农村公共产品的提供。集体经济组织担当着农村集体土地使用权收益分配的角色，如何正确处理好与农民土地使用权收益的矛盾，需要给予明确的立法保障。我国没有关于农村集体土地使用权的专门立法，按照现行的法律规定，《宪法》《土地管理法》和《物权法》确定农村集体土地所有权的归属，集体土地所有权是和国有土地所有权并存的所有权制度。物权法的颁布又创造性的提出了用益物权，明确了土地承包经营权、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权三项用益物权，这三项权利和农民的切身利益息息相关。以上三项财产性权利其中土地承包经营权可以流转，改变了我国单纯用债权制度保护土地承包经营权的状况。

③使农民的权益有了更加切实的保障，但是集体经济组织外的村民想要获得这项权益还是有法律障碍的。集体土地建设用地使用权的流转的限制正在逐步开放，一些地方政府率先在这方面做出规定，比如广州、成都和烟台等地已经对集体土地建设用地使用权流转作出具体规定，尤其是广州市的相关配套设施更是全面。集体土地建设用地使用权在房地产开发方面仍被法律所禁止，根据《城市房地产管理法》第二条第4款规定“本法所称房地产开发，是指依本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”直接从法律上排除了农村集体土地建设用地使用权进入房地产开发市场，当前小产权房的存在就是其具体表现形式。笔者认为随着统一的城乡建设用地使用权制度的建立，集体土地使用权将会逐步得到完善。宅基地使用权作为集体土地建设用地使用的一种特殊权利，这种配置有其背后的无奈，此项使用权无多少自由可言，但却承载着沉重的历史使命。在物权法草案的修改过程中有学者提出，国家为了解决农村房屋流转与宅基地使用权不得随便流转的矛盾，开出了“房屋只能在集体经济组织内部流转，宅基地使用权一并转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地”的药方。

④虽然在最后立法中没有对此加以禁止，采取了对这个问题回避的态度。根据《物权法》第一百五十三条的规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”实质上是把宅基地使用权限制在农村集体经济组织的内部流转，这种流转在实践中几乎是没有意义的，排除其集体经济组织外成员市场交易的可能性。本着对农民利益的切实保护，宅基地使用权在缴纳一定的出让金后可以赋予其和国有土地使用权同等的法律地位。通过上述分析，我们不难看出农村集体土地使用权在未来的社会发展进程中将有可能和国有土地使用权享有同等的法律地位，这就回到了我们上面所说的问题，农村集体土地使用权出让金如何在集体和农民之间达成有效的平衡。笔者认为国家对此收取相关的税费后，这部分土地使用权的收益应该留下固定的比例给农村集体经济组织，使其有实实在在的资金收入，进而担负起提供农村公共产品的重任。同时使农民重要的财产性权利获得法律保障，增加农民的收入和融资渠道，更大限度的解放农村生产力。

二、农村集体经济组织法律地位的选择

针对农村集体经济组织的法律规制，存在着以下几种观点：

1.农村集体经济组织的企业化改造之路。我国民法通则确立了农村集体经济组织是民事主体的一种，据此，国内大多数学者认为其应属于独立的企业法人，同时主张将其进行企业化改造，应该纳入民法的调整范围。如果农村集体经济组织纳入民法调整，首先它应该是一个组织，而且是一个盈利性的组织。在市场经济逐步完善的今天，我们面对的是一个竞争性的社会，任何盈利性组织在这个社会中展开竞争，都得面临失败的风险，我们就不得不为此设立完善的退出机制，作为一个商主体在获得巨额收益的同时也承担着巨大的商业风险。如果农村集体经济组织进行企业化改造是只能获利而不能破产退出这是一个不争的事实，在市场经济的运行中，这种安排是不现实的。农村集体经济组织的破产退出将会使得农民的利益受到极大的损害，直接导致社会的不稳定因素增多。笔者认为不能把整个农村从一开始就看成一个经济人，把农民的土地作为生产要素进行投资。农村应该是一个社区，农民可以参加政治，经济，文化，体育等其他各种生活方式，应该享受一个公民应该享有的权利。不是一出生就得成为经济主体的一部分，参与市场竞争，这是行不通的。最后笔者认为通过企业化改造独立的企业法人道路是行不通的。持这种意见的学者主要是看到了农村集体经济组织是实现农村经济发展的一个重要途径，而没有看到该组织承担农村公共产品提供的重大历史使命，同时作为农村土地的所有者，承担着部分乡村管理职能。农村集体经济组织政企合一的特殊性不能忽视，因此用民法来加以规制是很困难的。

2.农村集体经济组织的合作社改造道路。农业部、监察部出台的《农村集体经济组织财务公开规定》农村集体经济组织包括：村、村民小组的集体经济组织、村集体经济组织产权制度改革后成立的股份合作经济组织。据此，部分学者认为，集体经济改革所创新的农民新型合作组织、股份合作组织等产业化龙头企业也为农村集体经济组织。对此有学者（孙淑云）指出，农村股份合作企业、农业合作社等是农民和集体以集资入股形式创立，其成员权以股金为基础。而农村集体经济组织成员以户籍为依据。二者产生的基础就不同，所以农村集体经济组织不能和当前的合作社经济组织混同，比如农村信用合作社、供销社和其他农民专业合作组织。同时笔者认为，合作经济只能是农民自愿基础上的互助合作，不能用强制性的行政手段组建各种合作社，合作社的范围不应限制在一个村内，应该是有相同生产作物之间的合作，或者一种农村服务机构的合作。以一个行政村组建一个合作社是不科学的，是违背科学发展观的。学者已经达成共识，农业创造的财富是远低于工业的，所以当前的法律导向是引导农村富裕劳动力的转移，而不是进一步让农村作为一个经济主体参与市场竞争。无论是合作经济组织还是企业化改造都只能是农民致富的一个手段，但绝不能等同于农村集体经济组织。

3.农村集体经济组织基层社区型组织改造道路。有学者提出目前我国农村突出的问题是基层管理弱化，导致相关问题凸显，现有制度的设计无法从根本上解决这些问题，进而提出将农村集体经济组织定位为社区型组织，作为基层社区管理单位，笔者认为还是有不妥之处。首先，这种社区改造还是不够明确，因为这里直接忽视了乡镇集体经济组织所扮演的角色，基层治理更加混乱。其次，基层社区组织当前的村委会和村民小组完全可以承担这个职能。我们立法资源是有限的，我们应该结合实际情况对当前的相关法律进行改造是完全可以解决问题的。如果仅仅承担基层社区组织的职能，那么村集体的资产管理以及收益如何解决又成了一个问题，社区型改造笔者认为还是欠妥的。

4.农村集体经济组织的经济法对策。经济法主要是调整国家对市场主体经济活动中的干预问题。通过国家宏观调控手段进而达到市场的稳定发展，从表面上看和农村集体经济组织没有任何关联，因为农村集体经济组织既不是国家行政机关也不是市场主体。但是经济法的调整方式给我们提供了一个崭新的思路，那就是村委会如何调控本村经济的发展问题，谁来负责制定相关规定促进村内经济的发展，村委会更多履行的是相关行政职能，对村内经济发展的关注较少，更何况村内主要的财产性权利掌握在农村集体经济组织的手中。基于上述的分析，笔者认为农村集体经济组织做为社会主义公有制的实现方式之一，我们应该与时俱进对其进行现代化的改造，使其在维护农村公民财产权益的基础上同时调控村内经济。我们可以把农村集体经济组织作为村民自治组织的一部分，由村民自己管理，自己经营，同时明确其为村委会下属的一个委员会，选出有效的治理机构。农村集体经济组织将作为村委会的一个重要组成部分，由专人管理和经营。这种设计既能保障农村公民的财产性权利不受侵犯，同时又能为农村公共产品筹集资金，是值得研究和探讨的。

三、农村集体经济组织法律地位的确立

当前农村集体经济组织和村委会是混同的，乡镇集体经济组织和村小组集体经济组织基本处于虚无状态，在村内经济发展中没有太多的实质性权力。农村集体经济组织的管理方式实质上是用村行政手段调整农民切身的土地经济利益（对土地发包权的调整就是具体表现），这种调控方式是不适应当前市场经济发展的。为了乡村治理能更加和谐，社会稳定，本着切实保护村民财产权益的目的，笔者认为应该对农村集体经济组织的法律地位给予明确的界定，规定其为村民自治组织的一个组成部分。为此可以从以下几个方面入手：

1.逐步取消乡镇集体经济组织概念。我们都知道乡镇政府是从演变而来的，是行政管理机构同时也是集体经济组织。国家82宪法建立了乡镇政府，这就使的政治职能有了明确的主体，但其经济职能就被乡镇集体经济组织所替代。当前乡镇集体经济组织的职能基本被乡镇政府代为行使。这种制度设计在逻辑上是讲不通的，首先乡镇政府是国家的基层政权，是一级人民政府，但是乡镇集体经济组织是整个乡镇集体土地的实际所有者。这就造成这样一种局面，基层人民政府管理整个乡镇的集体土地，我们知道集体土地和国有土地是并列的两种土地所有形态。这种基层政府管理集体土地的状态是不符合逻辑的。因此乡镇一级的集体经济组织在将来的立法中完全可以取消。

2.明确农村集体经济组织的自治机构地位。我们知道当前农村集体经济组织一个很重要的法律地位是和集体经济成员签订土地承包经营合同，同时作为村内集体土地的所有者和监管者。随着国家对土地政策的改变，农村集体土地使用权流转将是未来大势所驱，首先，随着《物权法》的出台，土地承包经营权，集体土地建设用地使用权和宅基地使用权这三项重要的权利已经被确定为一种物权，村集体经济组织的成员获得最初的使用权已经被固定为物权。其次、在当前的土地政策中我们仍然贯彻着“增人不增地，减人不减地”的政策，表明国家不愿过多的干预农地的调整。最后、根据《物权法》第一百二十六条第二款“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”通过以上的分析我们不难看出，集体土地使用权已经成为实实在在的物权，国家对物权的流转是持肯定的态度。国家为将来集体土地使用权的大规模流转在制度上已经做出了具体的安排。但是农村相关制度还没有建立起来，谁来管理集体土地使用权的流转？土地使用权流转中收益如何在集体和农民之间分配？毫无疑问农村集体经济组织作为集体土地所有人应该担负其应有的职责。明确其主体地位就显得非常重要。当前农村集体经济组织尽可能减少通过行政手段来调整土地，转而通过集体土地使用权流转中的分成来调整土地的分配不均问题，我们要避免用政策来调整农民的财产性权利，而要引导用经济的手段来调整当前农村集体土地的分配问题。这样才能减少当前人地矛盾的冲突，促进乡村社会的和谐稳定。农村集体经济组织就是从宏观上管理农村经济的发展问题，而不是进行直接的利益干涉，处在农村土地纠纷的最前线。基于上述分析笔者认为农村集体经济组织应该是村委会下属的一个委员会，是村民自治机构的一个重要组成部分，承担着四项重要职能：一是通过集体土地使用权流转收益的分配达到调整土地分配不均的目的，二是管理除集体土地外其他财产性权益，三是指导村内各种合作经济组织的发展，四是对村内的经济方面的问题作出宏观性规划，同时搭起与市场之间的桥梁。这样的法律地位安排，使得农村集体经济组织有了明确的法律地位，避免和农民利益发生直接冲突，还能维护好集体经济组织成员的合法权益。同时应该注意的三个问题：一是明确农村居民和农村集体经济组织成员的界定，二是取消村居民小组集体经济组织的称谓，三是土地使用权流转中集体的收益应确定足够的份额支持基本农村社会保障制度的建立。

3.立法建议。首先、完善《村民委员会组织法》，增设农村集体经济组织或者是农村集体经济委员会章节，在村民委员会组织法中明确农村集体经济组织作为乡村自治机关的重要组成部分，负责调控村内经济的发展。其次、尽快修改《土地管理法》，为农村集体土地使用权的流转提供法律保障。

作者：孙慕乾单位：山西大学法学院