美日德石油储备筹资模式比较范文

《亚太经济杂志》2015年第四期

目前，中国石油储备正处于建设时期，而石油储备投资大、风险高、回收期长，资金筹集环节的规范与完善一直是石油储备建设中的瓶颈。因此，本文对美国、日本和德国的石油储备筹资问题进行比较研究，以期为中国石油储备筹资模式提供参考性建议。

一、石油储备筹资的文献综述

国外有关石油储备筹资的文献不多，通常都以规避油价风险或通过建模以实现石油储备规模最小化和成本最优时考虑筹资成本和风险。BalasE（1979）通过建立模型，在以储备相关成本最小化为原则的基础上，对石油储备的最优规模进行研究。FredericMurphy，FernandoS．Oliveira（2010）通过构建一个基于市场的模型对美国石油战略储备的管理进行研究，认为公司可以通过购买石油期货来回避风险。Y．Bai，D．Q．等（2012）以最小化石油储备成本为目的，假设中国石油储备对国际油价无影响和不考虑私人储备投机行为建立了DP模型，给出石油储备的最优规模。JohnEdmunds（2013）认为储油方式的选择是石油储备的焦点问题，不同储油设施产生的石油储备成本不同。国内有很多学者、专家对各个国家不同的石油储备资金筹集方式进行研究。金三林、米建国（2007）指出美国大部分储备油采用招标采购获得，其中40％招标采购储备油来自与国外石油公司签订的长期供应合同，另外美国还采用市场现货招标的方式获得储备油，这需要国家经济发展实现高度市场化运作。王琳、高建（2009）指出在石油储备体系建设过程中引入商业保险可以达到分散风险的目的，同时他们还提出了动用成本的概念，指出在石油储备的动用原则上可以采用竞价销售，当遇到不能竞价销售的情况，可参照国际同品种油价。高建，杨丹，董秀成（2010）提出我国石油商业储备应实现筹资渠道多元化，建立石油储备基金、实施若干免税措施、加速折旧财税制度保证财政资金支持，发行石油储备债券、开放储备市场、政府支持、贷款优惠等方式拓展社会资本筹集途径。

二、各国储备筹资情况比较分析

不同国家石油生产量、消费量和对外依存度不同，其储备量和储备模式不同，而不同的储备模式其储备主体、布局和方式不同，其储备成本和筹资总额和来源方式也不同。从表1可见，美国总消费量巨大，达到60．26亿桶每年，但对外依存度适中只有51．84％，石油总储备量为18．07亿桶，但美国市场化进程较成熟，所以商业储备发展也较完善，商业储备达11．112亿桶，约150天石油净进口量；日本石油消费量也不低，达到15．35亿桶，对外依存度十分高，达到92．67％，石油安全的战略意义重大，所以政府战略储备量达到国内110天净进口量；德国对外依存度也很高，超过了90％，但由于其消费量本身不太大，只有8．24亿桶每年，所以保持适中的90天净进口量的战略储备和30天的民间储备量即可。虽然美国石油进口依存度适中，而日本和德国依存度都超过了90％，但美国石油战略储备资金需求量达266．62亿美元，远超德国和日本，这与美国消费量及战略储备量有关。各国石油储备量和资金规模的研究为进一步研究各国石油储备筹资模式奠定了基础，下面对三国筹资的法律依据、信息披露载体、来源渠道、资金用途和风险评价体系进行研究。由表2可见，三国石油储备筹资主体、法律依据、信息披露载体、来源渠道和资金用途、风险评价体系不尽相同：

1．三国石油储备管理机制和运营模式决定了其筹资主体美国政府战略储备由美国能源部统一运营管理，资金筹集也由能源部向国会预算办公室申请，国会和总统审批后由美国财政统一拨付，商业储备则完全是各石油公司自己筹集，实现完全的市场化运作；日本则由石油公团全权管理石油储备，包括全国70％的石油储备，其中商业储备占到30％左右，石油公团直接受日本能源厅管理，储备资金也通过政府向石油公团拨款或者石油公团自身经营服务业务获得资金；德国则主要由德国石油战略储备委员会（EBV）负责石油储备项目，占到了全国3／4的石油储备，EBV的筹资则由该机构自身筹集，政府并不给予补助。综合来看，美国石油消费量大，储备量也大，但进口依存度不高，市场化发展成熟，石油储备资金由能源部和石油公司各自筹集；日本石油消费量适中，但对外依存度极高，所以石油储备资金大部分由石油公团筹集；德国石油对外依存度很高，但由于本身石油消费量较低，所以石油储备资金大部分由德国石油储备委员会筹集，

2．三国石油储备筹资法律依据不同美国主要有《能源政策与储备法》、《机构拨款法》和《平衡预算法》，规定由能源部向政府申请拨款用于石油战略储备，具体拨付流程和审批制度都有明确的规定；日本与美国相似，也涉及到《石油储备法》、《石油工业法》和《日本石油、天然气和金属国家公司法》等，规定石油公团所需费用和与石油储备相关的资金经政府部门（经产省）审批后由政府财政支付，而德国在石油储备筹资法律方面涉及的较少，主要由EBV机构的理事会和下属的法规部以及财务部等管理部门制定相关的规章制度来说明石油储备筹资的具体情况，如贷款拨付、收缴会费等详细信息。总之，美国的战略石油储备和民间商业储备相对独立，政府不干预其市场行为，商业储备实现完全的市场化运作，这与其它两个国家的石油储备体系不同，日本石油公团不仅负责国家战略石油储备还对民间石油公司的储备进行法定约束，而德国联邦政府也对民间企业负责的商业储备进行法律约束。总之，三个国家对于石油储备资金来源都在法律层面或者管理机构理事会层面做出来详细规定，这样能更加确保石油储备筹资环节的顺利进行。

3．三国都出具了相关的石油储备年报，美国有石油战略储备年度报告、日本有石油公团年度报告，德国有EBV财政年度报告，但石油储备筹资账户及信息披露不尽相同在石油储备年报中，美国设专门的石油储备基金预算和储备账户，基金数量由国会批准，储备账户包括储备石油、储备设施、储备管理费用和储备扩张四个账户，账户动态记录石油战略储备运营情况，但并没有全部货币化计量，也没有规定出具标准会计报表；日本所有与储备相关项目（石油、天然气、煤矿、金属）都统一货币计量到相应的会计科目，每个会计年度对国家储备运营情况进行账户结算并出具标准的会计报表，包括资产负债表、损益表和现金流量表，并没有单独的披露石油储备资金运营情况；德国所有石油储备相关项目都货币计量到相应的会计科目，每个会计年度对石油储备运营情况进行账户结算并出具标准的会计报表，包括资产负债表和损益表，全面披露所有与石油储备相关活动的运营情况。另外在石油储备年报中，三个国家都石油战略储备的规模容量、品种类型、储存方式、数量变化以及当前释放能力进行了披露，在此之外美国还披露了战略升级或重大维修计划、资金账户使用情况、石油历史收购成本、操作，维护，管理相关成本分析及财务评价，日本则没有过多对石油储备资金情况进行披露，德国还披露了机构会员会费收缴依据及数量以及专业评级机构的信用评级信息。综合来看，资金信息披露的详尽与否可能直接与国家能源安全直接相关，美国披露信息更透明更全面，日本披露较笼统，安全保密性好；德国披露较透明，同时借助专业评级机构控制风险。

4．三国石油储备主要的筹资渠道有政府拨款、贷款、商业收入和会费收入几种，不同渠道筹资成本不同，而各个国家不同储备模式下筹资渠道的选择和筹资金额也不一样美国商业储备完全市场化运营，资金也由各个石油公司自身筹集，储备年报主要披露政府战略储备资金筹集情况；日本年报则包括了政府战略储备和部分民间商业储备资金情况；德国年报主要是机构储备资金筹集情况，不同国家石油储备资金筹集情况详见表3。从表3可以看出，美国石油年消费量达60．26亿桶，储备量达18．07亿桶，美国战略石油储备从建立以来总资金规模达到266．62亿美元，远远超过日本和德国，美国总资金额中235．58亿美元来自政府拨款，占到88％，另外12％来自释放储备油的收入和出租多余设备的收入，也就是说在美国战略石油储备中商业化运作带来的资金来源占到12％，虽然比例不高，但已远超其他国家。日本石油储备总资金量达99．26亿美元，总储备量为5．90亿桶，但对外依存度达到92．67％之高，总资金量中政府直接拨款12．76亿美元，主要来源于征收的石油税，还有贷款74．69亿美元和其他收入11．81亿美元，贷款主要以政府担保债券、非公开债券和承兑债券为主，期限一般为大于10年的长期债券，贷款利息采用竞争性招标利率，原则上不高于国内同期贷款利率1％，正是由于日本贷款利率低，而且由政府作担保，所以日本石油储备项目资金大部分来源于贷款，日本石油公团大部分贷款提供给民间石油公司鼓励他们保持足够的储备量，这种征收石油税补贴储备以及低息贷款鼓励民间储备都值得借鉴。而德国本身消费量不高，储备量也较少，所有由专门的机构负责石油储备，政府没有给予资金支持，93％的资金来源于贷款，以票据和债券为主，与日本相同也是以10年以上的长期债为主，所以短期偿债压力都不大，德国石油储备贷款利率以欧元区同业拆借利率为基础，2013年长期贷款利率大约维持在3．64％左右，贷款成本也不高，另外会费收入占到7％，虽然比例不高，但这种机构运营管理模式及会员制度值得中国学习和借鉴。

5．三国石油储备资金风险评价体系不尽相同美国战略石油储备的管理运作有一套完整的绩效评价体系，设置了20个指标与年初预算相比来衡量战略石油储备目标的实现情况，这些指标包括90天可持续释放率、储备设施利用率、储备安全值、信息系统可用率、储备油平均运营成本、违反环境法规事件数量等等；而日本年报中没有披露奉献评价体系；德国则完全由第三方的专业评级机构标准普尔公司对EBV的运营状况及财务情况做出专业评估。综合来看，美国石油储备市场化运作相对成熟，追求储备的效率和带来的效益，所以自身设置一套评价体系来提高石油储备运营的效率；日本石油储备高度的保密性和战略安全性，政府对储备投资力度也相当大，资金风险控制也十分重要，但在风险评价这方面披露信息文献资料很难获取；德国由专业机构管理运营石油储备，机构大部分资金来源都是贷款，资金风险控制这块尤为重要，为了给政府和公众一个更及时更公正的信息，由第三方专业评级机构每年对EBV进行评级最适合不过。总之，美国和德国在石油储备资金运营的风险评价已经做的比较完善，而日本在储备年报及相关网站上并未公布相关风险评价的信息。综上所述，除德国外，各国的石油储备筹资均由政府主导。美国主要政府出资，日本除政府主导筹资外，企业也承担小部分经费。德国则成立了德国石油储备联盟，将成员缴纳的会费作为储备资金。不同国家不同石油储备体系下的石油储备储备筹资规模、筹资渠道的选择及筹资成本都不同。

三、中国石油储备筹资模式的构建

目前，中国石油年生产量约15．3亿桶，年消费量约37．3亿桶，对外依存度已经接近60％，而中国目前石油储备以国家战略储备为主，商业储备能力还不足，目前已经成立了石油战略管理办公室，管理着绝大部分战略储备，而国家战略储备资金几乎全部由政府拨款提供，由于中国石油消费量基数大，储备量也会逐渐增大，资金需求量势必会日益增长，如此庞大的资金需求，按照美国、日本和德国储备量及资金量的比例大概测算，中国要建立最少90天石油储备量需要的石油储备资金大概在180亿美元左右。因此，必须有一套完善的筹资机制来规范石油储备筹资环节。

1．确定中国石油储备筹资的法律依据石油储备较成熟的国家在石油储备筹资环节都在法律层面有明确的规定，所以，中国石油储备筹资环节目前最紧迫的是需要在法律层面建立起一套完整的石油储备法，该法不仅是筹资环节的保障，也是整个石油储备体系建立的根本。我国的石油储备法应该像日本《石油储备法》包括石油储备主体的权利义务、石油储备的布局、规模容量、品种类型、释放等信息，同时应以政府为主要筹资主体，由专门的石油储备负责机构向财政部门申请拨款数量，审批流程应规范合理，另外，应以立法明确筹资渠道选择、规模、用途及相关配套措施。

2．设置专门石油储备资金账户及披露载体石油储备筹资需要设置合适的储备资金账户来记录资金的使用情况，同时定期向社会公众披露整个石油储备运营情况。中国可以借鉴美国专门的石油储备基金预算和储备账户，储备账户下设储备石油账户、储备设施账户、储备管理费用和储备扩张账户四个子账户，账户动态记录石油战略储备运营情况和优化，同时对所有储备相关项目全部货币化计量，每年度披露石油储备年报，并出具标准会计报表。在石油储备年报中，还应该披露石油储备的规模容量、品种类型、储存方式、数量变化以及当前释放能力等基本信息，还可以像美国披露更完整的战略升级或重大维修计划、资金账户使用情况、石油历史收购成本、操作，维护，管理相关成本分析及财务评价等信息。另外，考虑石油储备的战略安全性与保密性，以上完整的披露信息可以部分对内公布，对外只公布储备相关的基本状况信息。

3．选择合适的筹资渠道由于中国市场经济发展程度一般、石油资源消费量基数大、对外依存度越来越紧高以及石油储备资金需求庞大等因素，中国应以政府财政资金支出为主，社会资金筹集为辅，同时适当借鉴德国的机构会员分摊制，做到资金筹措的多元化。具体措施如下：一是建立石油储备预算及专项基金。中国也可以考虑像美国和日本一样建立石油储备专项基金，并在石油储备主体的预算中拨付进行专款专用的项目资金管理，这部分资金可以通过开征相关税收的方式获得，不仅可以用来购买储备油、修建维护储备设施，还可以以补贴方式给承担了石油储备义务的石油公司，另外，根据中国外汇储备数量庞大的实情，可以用外汇储备购买石油储备基金的方式间接转化为石油储备。二是开征石油特别消费税和储备税。石油储备资金需求庞大，单靠财政拨款还远远不能解决，像日本石油公团所获的政府拨款主要是1978年设立的石油税筹集而来的，对所有的原油、进口石油产品征收石油特别消费税，税率为2040日元／KL。中国也可以考虑开征特别石油消费税和储备税来补充石油储备基金。三是实行若干免税政策。日本的《石油工业法》规定给予承担石油储备义务的民营公司投资和贷款以及税收优惠，效果良好。中国也考虑在储备进口环节实行进口返还或者免征进口环节税，还可以对承担中国石油商业储备的石油公司所获得的财政补贴收入实行免征部分营业税和企业所得税。除了财政资金作为石油储备资金的主要来源，中国还应该积极筹集社会资金作为石油储备建设资金的辅助支持。四是发行特别债券。日本和德国石油储备债券发行上规模大、品种多、期限多以中长期为主。结合中国目前国内的证券市场发展迅速的现状，中国也可以由国家石油储备机构组织发行类似石油储备债券，发行期限也应以10－30年中长期债券为主，利率参考中国同期国债利率，也可适当提高，这样不仅为石油储备建设筹集到大量闲散社会资金，还能增加民众对石油储备的关注度和参与度。五是适当开放储备市场。石油储备资金的筹集还需要一个重要条件就是市场的开放性，只有选择性的允许民资进入，才能起到鼓励和推动建立储备基地的作用。这个环节建议效仿美国采取政府特别许可的方式，委托有经营资质的民企租用储备公司的运营设备来进行商业储备。这种方法既减少了公司的成本费用，又能够提高设别的运行效率。六是贷款优惠措施。中国战略储备第一阶段包括商业储备在内，目前区分还不太清楚。所以涉及到的贷款可由政府指定银行来执行借贷，准备进行储备的企业按照规定的贷款条件和审批程序取得优惠贷款，指定银行的贷款利率比商业贷款略低，损失部分由由政府贴息。取得从业资质的储备企业均可以享受贷款利率上的优惠，有需要者还可以申请延长还贷期限，此贷款主要用途可用于商业储备基地的建设、储备商品的购入和民间储备的资助等。七是适当借鉴机构储备会员分摊模式。德国以机构储备为主，并由储备联盟进行管理。德国法律规定，所有炼油厂、石油进口公司、石油销售公司及燃油发电厂都必须是联盟会员并且按期缴纳会费。依据德国石油储备资金筹集经验，中国建立石油商业储备公司的资金筹集除了利用国家财政税收和社会资本筹集方式，也可以对石油产业链涉及的进出口商、炼油商、批发商和终端销售商以及石油消费大户利用国家法律，采取市场准入等绑定措施实现储备联盟会员制，依据所在石油产业链分别征收一定的会费，共同投资、共享利益。

4．建立完善的储备资金风险评价体系考虑中国目前石油储备体系的建设进程和国内评级行业发展程度，目前还不适合由第三方评级机构来出具评级报告，但可以综合参考美国和德国资金风险评价中的相关指标，如90天可持续释放率、储备设施利用率、储备安全值、储备油平均运营成本等建立中国的储备资金风险评价体系。总之，石油储备筹资模式的完善任重而道远，但仅把筹资环节设计好还不能保证石油储备筹资的顺利进行，还需要整个石油储备管理体制和运营机制等配套措施的完善。建设过程中要充分总结并借鉴石油储备体系比较完善的国家比如美国、日本和德国的先进储备经验，结合中国储油实际条件，从立法的高度出发，建立政府主导、适当引进民间企业的储备体制，利用《石油储备法》明确各个储备主体的权利义务、石油生产、存储、交易及储备的品种、规模数量、动用等规定，考虑政治军事安全、生产消费群体聚集地以及交通设施便利程度高效布局储备基地。在当前国家大力建设石油储备二期工程，启动三期工程这个有利时期，利用国家积极鼓励民间资本参与储备建设的契机，扫除政策障碍，在储备资金筹集方面，采用政府拨款为主，设置专门的储备资金账户，建立石油储备专项基金，开征石油特别消费税补贴储备资金，积极引进社会资本，发行储备债券，适当开放储备市场运作，对企业储备实行低息贷款措施，还可建立专门的储备机构规定会员企业上缴会费分摊资金，在储备体系相对成熟和国家经济商业化程度更高之时进行市场化运作，不但或得收入补充储备资金，更能在国际能源市场上增加话语权和决定权。只有在立法规定、管理体制、布局方式、资金筹措各个方面都做到全面规划、科学管理、安全可靠、调控有力，才能真正建立一套有中国特色的石油储备管理体制和筹资模式，全方位保障石油储备的顺利运行。

作者：孙梅 赵映梅 单位：中国石油大学工商管理学院