新农保制度的思考范文

《新疆农垦经济杂志》2014年第五期

一、泰州新农保的发展现状及存在问题分析

（一）发展现状根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）和《省政府关于印发江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法的通知》（苏政发［2009］155号）精神，结合泰州实际，2010年泰州出台了《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》（泰政规［2010］4号），即新农保。办法规定凡具有本市户籍，年满16周岁（不含在校学生），未参加企业职工基本养老保险、机关事业养老保险的城乡居民，均可在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险。财政对参保对象给予补贴，缴费年满15年以上，年龄达到60周岁，未享受机关事业、企业职工养老保险者可领取养老金，养老金包含两部分，一是政府全额负担的基础养老金，二是个人账户养老金。其中，具有统筹区内城乡居民常住户籍，年满60周岁，未享受机关事业、企业职工养老保险待遇，其子女符合参保条件并正常缴费的城乡居民，不需缴费也可按月领取基础养老金。近几年，泰州不断加大对新农保的财政补助，养老金水平不断提高，参保农民切身感受到公共财政投入大幅增加带来的好处。2008年，泰州在全省率先实行城乡一体化的居民养老保险制度，实现了全市养老保险制度覆盖法定所有人群。2010年，泰州将新农保年缴费间距由550元～3280元调整为100元～6000元，扩大了参保覆盖面，并将申请高龄补贴（基础养老金）人员的年龄由70周岁调整为60周岁。为方便参保农民，将缴费事项下放到涉农乡（镇），参保农民缴费、领钱只要到乡镇劳动保障所就可以了。同时整合全市社保管理服务资源，加快构建市、市（区）、乡镇（街道）、村（居委会）4级经办网络，目前已建成全省唯一的全市联网、统一数据库、异地备份的新农保信息系统，形成了全市统一的业务经办流程和“乡镇有机构、覆盖无死角”的经办网络。并与有关金融机构合作，实现“参保查询不出村、缴费领钱不出镇”的高效服务模式。

（二）问题分析1．个人缴费起点较底且地区间标准不一。泰州设置了100元～6000元缴费基数档次，参保人自主选择缴费标准，多缴多得。这种缴费标准与农民的收入没有挂钩，无论选择哪一档缴费，都不随收入的增加而联动增加，缺少制度的可持续性。另外，市级及所辖4市均根据国家、省、市文件制定各自实施办法，各地的基础养老金、参保补贴标准、扶持和鼓励缴费措施也不一致，一定程度上制约了参保人员地区间流动。以缴费标准为例，2011年靖江按照300元、500元～6000元不同档次；泰兴按照100元～6000元的标准；姜堰则按照每人每年550元的基准缴纳档次，最高不限，各地差距明显。2．市（区）财政负担相对较重。泰州基础养老金财政补贴的具体情况是：兴化和泰兴基础养老金省和市的补贴比例为1∶1，姜堰基础养老金省和市的补贴比例为1∶2，靖江基础养老金省和市的补贴比例为1∶6。这种财政分担方式虽然考虑到了内部不同地区间经济实力存在着悬殊，但落后市（区）财政负担仍然过重。同时，由于区域调整等政策变化，一定程度上也增加了基层政府的财政压力。例如，在区域规划调整中，原属于泰兴黄桥老区的大泗镇、胡庄镇划入了高港区，原属于姜堰的苏陈镇、罡杨镇划入了海陵区，这四个乡镇划入后不再享受省直补，增加了区级财政负担。3．各种养老保险制度之间缺乏有效衔接。随着城乡一体化的快速发展，企保、老农保、被征地农民基本生活保障、新农保之间如何转移，虽然国务院的指导意见规定具体办法由人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门研究制定，但目前无政策支持，转移成了难题；而新农保制度虽然确定了体制转轨接续的相关措施，但并未形成合理的转轨接续成本筹集与分担机制，能否实现与其他养老保险制度的平稳过渡，还有待观察。被征地农民，一部分参加了被征地农民基本生活保障，一部分直接进城当了工人，虽然农保转企保有政策，但需补差额较多，农民的积极性并不大；而经济开发区又存在双重保险现象，当地被征地农民基本生活保障标准已达到300元／人•月，同时这部分人员又参加了城乡居民社会基本养老保险，一人两种保障措施同时享受，财政需双重补贴，增加财政负担，同时又不合理。4．基金的保值与增值遇到瓶颈。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的情况下，新农保作为一个刚性的制度安排，没有国家和省级财政的持续支持，地方经济发展的不确定性给养老基金筹集和待遇支付带来一定风险是不言而喻的。随着新农保工作的普遍展开，农保基金总量会急剧增加，如何利用现在基金的滚存结余运营来达到保值与增值的目的，以便渡过人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，成为必须面对的一个十分紧迫的现实问题。目前城乡居民社会基本养老保险基金财务制度执行的是《社会保险基金财务制度》，其基金结余只能用于购买国家定向债券或在国有商业银行定期存款，其收益率远低于通货膨胀水平，增加了基金出险的风险。

二、完善新农保制度的思考

（一）加强相关制度政策调研，有效解决新农保与其他社会保障政策接轨转续问题1．企业职工养老保险应保持开放性的特点，使其具有与新农保的衔接接口。提高企业职工养老保险的统筹层次，赋予参保人员社会统筹账户养老金的全部受益权，使社会统筹账户成为一个可以携带的账户形式；制度设计上，保证当参保人员身份转变后能够实现养老保障待遇的转移和参保年限的积累；加强社保信息系统建设，使农村劳动力在城乡之间转移就业，可以将企业职工养老保险中的个人账户与统筹账户顺利地与新农保账户进行转移。2．新农保要保持适当的弹性，预留制度接口与其他养老保险制度相互衔接，保持制度的兼容性。在全市范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题；改进养老保障基金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认；推进管理服务的规范化、专业化建设，实现城乡社会养老保障账户信息共享，使社会养老保障关系在城乡之间、劳动者与非劳动者之间、正规就业劳动者与非正规就业劳动者之间、本地户口与外地户口劳动者之间实现衔接与转移，真正实现新农保与其他养老保障的有效衔接。

（二）建立合理的财政分担机制，确保新农保基金来源的稳定省财政应当进一步加大对市、市（区）的补助力度，对市辖区制定以奖代补的政策，对区划调整中划入市辖区的乡镇应当参照原所在市享受省级财政补助，从而保证新农保基金来源的稳定。一是建立新农保财政补助支出预算增长机制。二是提高个人账户存款。应当按农民人均纯收入的增长情况来确定当年的缴费基数，避免确定缴费基数的主观性。建议农民个人按上年纯收入的8％缴纳养老费。这样，不仅使新农保更具灵活性、保障性、可持续性，在模式上还可实现农村社会养老保险与企业职工社会养老保险的对接，虽然保障水平上还不能与企业职工一致，但是基础养老金替代率、个人缴费率都相同，实现社会养老保险制度的相对公平。

（三）建立个人账户参保激励机制，合理解决个人账户积累少问题1．提高农民的参保年龄，将个人账户与基础养老金挂钩。由于农村人口的就业平均年龄在21岁左右，因此建议将参保年龄提高到21岁，使参保人在有经济能力时参保；继续将缴费年限与基础养老金水平挂钩，对缴费年限超过15年，每超1年增发的奖励性基础养老金（2元～10元）做适当上调并与缴费基数适当挂钩，激励农民尽早参保。2．鼓励农民选择高档次的个人账户。通过提高对个人缴费的补贴标准，选择的档次越高个人账户的补贴就越高，具体为选择当年农民人均纯收入8％以内的补贴30元／人•年，每提高1个百分点增加10元／人•年，最高不超过100元／人•年。3．加大宣传的力度，提高农民参保的意识。通过各种媒介加大宣传力度，让农民深入了解新农保的各种政策，提高农民对新农保的认识；建议组成新农保宣传推广工作组，分期分批组织人员进村入户面对面进行宣传解释，把新农保强农惠农的好处讲透彻，把政策法规的实施细则讲明白，如什么时间到什么地点去干什么；把涉及数字的事项及相互关系交代清楚，如年龄与缴费的关系、缴费标准和领取待遇的关系等，引导农民对新农保由“冷”变“热”。

（四）明确基金投资运营规则，实现新农保基金的保值增值与可持续现行社保基金结余保值增值的渠道偏窄，收益率低于人民银行一年定期存款利率，基金实际价值面临缩水。因此，建议出台相关政策，建立统一的包括新农保个人账户基金在内的社保基金积累的投资管理办法；尝试放松投资管制，创造更多的投资渠道，在确保基金安全的前提下减少损失，实现基金保值增值。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障资金投资的国家，其社保基金投资比例一般为：公司股票60％，公司债券17％，政府债券6％，短期贷款3％，抵押贷款11％，房地产投资3％。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，对新农保基金，在保留必要的备用金的前提下，考虑适当的政策倾斜，允许存入银行，购买国债、金融债券和大型国企债券，或者参与公共事业等方面的投资，拓宽投资渠道，提高其保值增值能力。同时，制定新农保基金限制性投资政策，确保新农保制度健康持续发展。

作者：焦金芝单位：江苏省社科院泰州分院