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自然资源资产离任审计的思考

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一、我国自然资源资产离任审计的难点

目前,由各级审计机关开展的领导干部离任审计主要是针对领导干部任期财务收支合法合规性、经济责任履行情况进行的,小部分地区也对领导干部任期环境保护责任开展审计,但并未将其作为重点。在学术研究方面,也多集中于对财务审计、经济责任审计的研究,少数学者提出了经济责任审计应包含对领导干部环境保护责任的审计,如周曦(2011)、黄溶冰(2011)提出将资源环境内容纳入领导干部经济责任审计,关注领导干部任期内经济发展对自然资产环境安全的影响。而针对自然资源资产离任审计的学术研究几乎空白。国外针对政府开展的自然资源审计始于上世纪70年代,经过几十年的发展和完善,有许多值得我国借鉴的地方。如美国、英国和德国均有比较成熟的环境法律法规或技术标准,由政府审计机关依据这些法律法规对水资源、矿产、森林等自然资源进行审计。相应的,国外的学术研究内容也比较宽泛,涉及自然资源审计的目标、方法、内容等各个方面。如JimT.P.Tait(2000)对水资源和土地资源审计的焦点、目标及过程进行了探讨;NonnaMartinov-Bennie(2010)提出自然资源审计团队人员组成以及未来自然资源审计准则制定重、难点等。总之,无论在理论还是实务方面,我国对于自然资源资产离任审计的研究都还处于初级阶段。

(一)自然资源资产信息复杂、分散自然资源包括水资源、森林资源、海洋资源、矿产资源、土地资源等。自然资源资产信息包括资源存量、地理分布、开发利用现状、面临威胁及存在潜力等。我国的自然资源资产由多个政府职能部门管理,如国家发改委、国家林业局、国土资源局、海洋渔业局、水利局和农业局等。海洋、渔业、森林、土地、矿产、能源等这些自然资源资产有关信息,则大多分散于这些政府职能部门和某些科研院所、社会团体中。它们每年会花费大量的资金进行自然资源状况监测和研究,但这些监测结果往往被用于具体的目标,而不都是被用于更广泛的自然资源目标。同时,政府职能部门、科研院所、社会团体之间缺乏对这些分散的自然资源资产数据的整合和协调。不同种类资源信息采集、管理和维护水平不一,缺乏规范化组织,未形成统一的标准化共享数据库。分散的自然资源资产信息难以满足审计数据分析的需求,难以从中获取全面充分的审计证据,同时无法精确估计审计存在的潜在风险,提供合理的重要性水平。

(二)自然资源资产离任审计专业性强自然资源资产离任审计的对象是各种自然资源资产,需要常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识的结合运用,才能取得客观充分的审计证据并作出公正评价。如在评估水质时,利用生物评估方法对河道生物群组成部分进行测定,需要利用生物学、植物学等方面的系统专业知识对审计过程进行指导。这一特点决定了审计人员不仅需要具备审计专业知识,还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。然而,现实中政府审计机关审计人员构成一般以财务专业、审计专业为主,复合型人才极少,审计人员在开展自然资源资产离任审计过程中往往由于自身知识结构的单一、综合分析评价能力的不足而力不从心,这将严重制约自然资源资产离任审计的开展。

(三)审计任务繁重,现有审计力量不足我国自然资源资产种类繁多,根据自然资源资产类型,对领导干部任期内自然资源政策执行情况,专项资金的征收、使用的真实性、合法性和效益性情况以及开发保护利用情况、监管实施情况,按照常规审计程序进行审计,需要投入巨大的人力和物力。况且,在某些情况下,还存在领导干部集中调配或临时任免的问题,审计资源无法及时调拨,导致审计任务拖延或者审计人员草草进行审计。自然资源资产离任审计作为一项新的庞大的审计项目,需要对领导干部任职期间内所有的自然资源资产进行全方位、多角度的审计评估,目前的审计力量严重不足。如果不扩大审计队伍,将造成审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。

(四)领导干部自然资源资产责任难以界定在我国,从县级到中央主要领导干部的任期均为5年,最多连任两届。一方面,由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性,导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性,往往可能在前任领导干部离任时,后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大,可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变,这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面,有些自然资源资产具有跨区域性,如河流,其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同,往往各自为利、相互影响,导致各区域同级领导干部或是省、市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。

二、对自然资源资产离任审计的建议

自然资源资产的特点决定了对领导干部进行离任审计的程序,需要在通用离任审计程序的基础上有所创新。

(一)建立自然资源资产信息系统丰富各自然资源资产信息采集渠道,搜集地区自然资源资产的状况和发展趋势数据、自然资源资产管理的社会与经济信息和自然资源科研成果,保证数据的完整性,形成基于流程整合的自然资源数据网络,实现自然资源信息的统一管理,建成自然资源数据的信息数据共享中心。自然资源资产信息系统将原本复杂分散的自然资源资产数据进行汇总合并,便于审计人员充分把握领导干部任职期间的自然资源资产开发利用情况,合理估计潜在风险,获取充足的审计证据,从而得出客观公正的审计结论。

(二)各审计机关联合开展自然资源资产离任审计在开展自然资源资产离任审计过程中,需要上下级审计机关或者同级审计机关之间相互协调,整合审计机关力量与资源,在审计计划、审计工作、审计报告上展开合作,以提高自然资源离任审计工作的成本效益,明晰各级领导干部自然资源责任,大大减少审计工作的重复性,加强审计结论的准确性。如在对省级领导干部开展自然资源资产离任审计时,由于省级领导干部的自然资源责任由各市的自然资源资产状况综合体现,省级审计机关可以与各市、县审计机关联合,以市、县级领导干部的自然资源资产离任审计结果为基础,对省级领导干部任期内自然资源资产开发保护利用情况进行合理评价。

(三)审计人员协同自然资源专家开展审计活动自然资源资产的多样性、复杂性决定了审计团队应由审计人员和自然资源专家共同组成。审计机关需引进生物学、植物学、动物学、化学等相关专业自然资源专家参与离任审计工作,充实审计队伍,解决审计力量不足和审计知识结构不完整的问题。自然资源资产离任审计工作的广度和深度对审计是巨大的挑战,需要不断提高审计人员的综合素质。一方面,要定期对自然资源专家进行审计专业知识培训,加强其参与审计工作的规范性和保证审计的独立性,以更好地适应自然资源资产离任审计需求。另一方面,需对审计人员进行定期自然资源相关专业培训,完善现有审计人员的知识结构,以提高其胜任能力。在开展审计过程中,审计人员应充分利用我国政府自然资源管理职能部门、科研机构和社会团体提供的工作基础,联合这些部门的专家协同工作,遇到知识、技能或者其他完成审计工作所需能力的缺口时,与专家进行信息沟通、经验共享,形成合力,更好地提高自然资源资产离任审计工作效率和审计质量水平,有效防范审计风险,围绕审计目标高效地开展工作。

(四)年审与离任审计相结合目前开展的离任审计一般采取“先离任,后审计”的模式。对领导干部开展自然资源资产离任审计,有必要在任职期内通过年审实现同步监督,这样可以避免离任审计对自然资源资产监督的滞后性,解决在领导干部离任时点自然资源资产状况不具代表性和历届领导干部责任难以界定的问题,使得领导干部在任职期间每年的自然资源管理利用保护开发情况得以有客观地记录,为离任审计提供合理的重要性水平,降低自然资源资产离任审计的重大错报风险。反过来,自然资源资产年审的结果也可以为领导干部审查和修订资源政策、合理配置自然资源资产提供依据,实现自然资源资产的经济性、效率性、效果性和可持续性。领导干部自然资源资产离任审计的结果也可以作为领导干部任期考核的重要依据。但是也需要考虑到,实施年审的成本远远大于传统的事后离任审计,实务中应综合各个因素进行权变选择,以免实施成本远远大于所获收益。

(五)运用风险导向审计模式风险导向审计是一种新的现代审计模式,将风险导向审计模式应用于领导干部自然资源资产离任审计,从而调整审计方法和审计频率,有助于识别关键事件,合理配置审计资源、减少审计风险、提高审计工作质量和效率。由于自然资源资产离任审计涵盖的审计范围广、审计对象种类多、审计时间紧迫,在开展自然资源资产离任审计前,审计团队需要识别、分析和评估每种自然资源审计有效执行的风险,这些风险包括固有风险、控制风险、检查风险和社会风险。通过对风险评估,可以帮助审计人员有效安排审计时间,合理分配审计资源。对审计高风险部分,应集中审计资源,增加审计频率,最大限度地减少审计的风险。

作者:祝素月夏晶晶单位:杭州电子科技大学会计学院

审计月刊杂志责任编辑:田老师    阅读:人次