财政转移支付效益研究范文

《审计研究》2017年第1期

摘要：西藏地区的发展在我国具有特殊而又重要的地位，目前，西藏与其他地区在经济发展等各方面还存在一定的差距，财政转移支付的提出就是为了改善西藏发展水平。本文首先详细分析了西藏财政转移支付中存在的问题，进而提出了提高西藏财政转移支付的效益的具体策略，以期能够为西藏经济发展提供建议。

关键词：西藏；财政转移支付；效益

为了缩小地区差距，为西藏地区提供平等的公共服务，保证西藏各项基础设施的构建，国家提出了财政转移支付制度，在具体实施过程中，这一制度也在很大程度上促进了西藏的经济发展。但是目前来看，西藏的财政转移支付还存在缺乏法律支撑、形式繁杂、测算方法不实际、部门职责不清等各种问题，针对这些问题，本文提出了具体的改进策略，为提高西藏财政转移支付的效益提出建议。

一、西藏财政转移支付中存在的问题

（一）财政转移支付制度缺乏法律支撑

为保证财政转移支付制度的法制化，保证财政转移支付制度切实发挥其调节经济的作用，世界上很多国家都制订了法律体系，保障了转移支付的顺利进行。但是，就我国目前现状来看，相关法律非常薄弱，财经法律中也没有明确的细则规定保证该制度的有效性，使得财政转移支付始终处于“无法可依”的状态，仅有的一项相关法律也只是过渡性的，不具备权威性。这种情况下，财政转移支付制度根本无法正常发挥作用，其带来的效益也大大降低。

（二）转移支付形式繁多，财力均等化效果不明显

目前来看，我国财政转移支付形式多样，但是各种形式在现实中都存在很多不足，财政均等化效果不明显。就税收返还来说，目前的税收返还制度，是建立在地方财政收入水平的基础上，地方财政越多，返还力度越大，这种“一刀切”的形式，对于财政收入较低的地区来说，并没有任何改善当地经济发展、缩小其与发达地区差距的作用，反而一定程度上拉大了差距。体制补助的形式也是这样，按照“基数法”进行体制补助，额度呈现不变的状态，无法满足地方不断发展的需要。总之，虽然目前的转移支付形式比较丰富，但却是多而不精，没有考虑地方实际发展水平。对于西藏地区来说，其经济发展本来就相对落后，如果国家对其财政补助与其他东部发达地区标准一样，不利于西藏地区的经济发展，进而影响西藏地区的和谐稳定。

（三）转移支付测算方法偏离实际

在具体的转移支付测算方法上，没有考虑西藏发展实际，而采用全国统一的有效税率，对于经济发展薄弱的西藏地区来说，其税基不广阔、税源也始终不固定，有效税率远不及全国水平。统一的有效税率，没有结合西藏在各方面发展的特殊性，例如，西藏地区工作人员是享受一定生活补贴的，但是在测算所得税时，并未考虑这一因素。衡量支出标准时，在各种基础设施的支出上也是采用全国统一标准，未考虑到由于环境恶劣，西藏地区在建设方面的财政支出大大增加的现实。同时，不同于其他地区，西藏地区还有一些诸如“2.5倍工资”等政策性支出。总是，高估收入而低估支出的现状，阻碍着财政转移支付制度效益的提高，影响着西藏地区的经济发展。

（四）转移支付部门间职责不清

虽然国家给予了地方政府财政转移支付资金，但是对于这些资金的掌握及分配，地方政府却没有做出合理的规定，没有充分利用这些资金，实现地方经济的发展。就西藏地区来说，首先，没有专门的负责财政转移支付资金管理的部门及人员，使得资金始终处于流放状态，管理不集中，也无法发挥资金的作用；其次，政府各职能部门也比较混乱，一方面，没有明确的职责规定，财政部门没有掌握资金的决策权；另一方面，资金分配程序缺乏民主性，主观决策、一家独大的现象非常明显，分配过程也不够公开透明，没有有效的监督机制，导致了资金使用不规范的现象。另外，分配时间的划分不够科学、严肃，没有提前规划完善的资金分配时间，导致资金分配时间无法满足项目建设的需要。混乱的职责影响了各部门的职能发挥，也不利于财政转移支付资金的充分利用，必须采取措施改善这一现状，才能有效地提高西藏财政转移支付的效益。

二、提高西藏财政转移支付效益的对策

（一）推进财政转移支付制度的法制化

完善的法律法规是国家建立转移支付制度的重要保障，很多国家都制订了专门保障支付制度的法律。例如，德国颁布的《基本法》，该法律强调保证公民的生活水平均衡，为公民提供平等的公共服务。推进法制化建设，可以着力从以下几个方面开展：第一，国家相关部门颁布权威性的法律法规。近年来，我国始终强调法制化社会的构建，重视社会建设发展的各方面都要做到“有法可依”，因此，颁布权威性法律法规对于实现财政转移支付工作的“有法可依”意义重大。国家在颁布法规时要注意以下几个方面：首先，可以参考国外先进的相关法律，但必须结合我国财政发展实际，颁布“中国化”的财政转移支付法律；其次，颁布的法律要具有实用性、全面性，从宏观的角度对财政转移支付的各方面进行具体的规定；再次，要根据财政经济的发展，及时调整相关法规的具体细则，实现法律法规的与时俱进。最后，由于我国地域辽阔，地方经济发展存在差异，因而必须考虑地方实际，做出明确的针对特殊地方的规定，绝对不能“一刀切”。国家颁布的权威法律为完善西藏财政转移支付制度提供了法律支持，有利于提高财政转移支付效益。第二，西藏政府相关部门应该根据国家法律要求，充分考虑本地发展实际，制定具体的法规保障。由于地理位置等原因，西藏的经济发展在我国处于比较特殊的地位，因此，必须制定“西藏化”的财政转移支付制度，真正实现因地制宜。在法规制定中，要深入分析本地经济发展水平、财政收入水平等，切实保证财政转移支付效益的提高。

（二）优化整合西藏财政转移支付形式

第一，要构建常规性的转移支付。常规性的转移支付有利于实现地区财政收入与支出的平衡，为西藏政府基本工作的进行提供了资金支持，有利于政府发挥其在公共服务方面的职能。必须注意的是，这部分财政资金要由西藏政府支配，决定其具体用途。第二，要增加专项转移支付。这部分支付主要用于西藏基础设施的构建，如保证对西藏地区交通、通信等的资金支持。中央财政部门在设置专项与配套资金时，必须考虑西藏作为自治区在发展中的特殊性，可以根据实际发展实际，取消相关配套资金等的规定。第三，可适当加大政策性财政支付。西藏地区是我国比较特殊的地区，相比于其他地区，西藏地区在民族、语言、宗教等方面都有着自身的特色，因而在此方面会有一定比例支出。我国一直提倡照顾少数民族的发展战略，加大政策性财政支付，主要用于西藏特色性方面的发展建设，体现了国家对西藏地区的照顾及重视，也有利于西藏特色的不断延续发展。同时，要根据地方实际充分考虑各种支付形式的比重。首先，专项转移支付在实际运用中能更好地解决社会急需的问题，为西藏地区基础设施建设提供切实的保障，因此，应该适当地加大其比重；再次，政策性财政支付的比重大小，要全面考虑全国各民族、各地区发展现状，比重不可过大，以免增加中央财政压力。也不可过小，无法体现对西藏地区的重视。再次，常规性的财政支付要灵活调整，针对西藏经济发展的不同阶段、不同要求，适当地调整其比重。

（三）完善西藏财政转移支付测算方案

明确的财政转移支付金额，是完善转移支付制度的前提，也是提高转移支付效益的必然要求。对于西藏地区来说，必须完善财政转移支付测算方案，实现转移支付制度的正规化。在方案完善中，第一，要设置专门的财政及税收测算部门，并派遣专门人员深入调查本地经济发展水平，明确促进经济发展的有利因素及阻碍经济发展的不利因素，设置适用于本地的财政收入标准。首先，在测算税种收入时，使用西藏特色的“有效税率”；其次，在税基测定上，要在全面调查的基础上，进行重新评估，保证其准确性与实用性。第二，除标准支出影响因素外，要充分考虑西藏实际，分析普遍性因素对财政的影响，例如民族构成等，还要考虑西藏地区内不同区域的差异，如贫困程度、具体位置等。根据具体情况要求，改进因素计分法，制定真正适合于西藏地区的财政分析方式。总之，结合西藏发展现状，完善西藏财政转移支付测算方案，有效地提高西藏财政转移支付收益。

（四）明确转移支付部门间的职责划分

财政转移支付需要各部门的协同合作，在这个过程中，就必须做好对各部门职责的划分，避免出现职能混乱的情况，影响财政转移支付的顺利实施。在这一方面，国外很多国家都提供了先进的经验，例如澳大利亚，其国家内部共有两个专门负责转移支付的部门：一是联邦国库部，二是联邦补助委员会，这两个部门有着明确的分工，前者主要从事支付数量和范围的确定等工作，同时，也负责转移支付比例的把控，主要是数据性的内容；后者则主要从事相关支付方案的构建工作，二者协同合作，保证了本国财政支付转移工作的顺利进行。对于西藏地区来说，明确转移支付相关负责部分的职责划分同样重要。就我国现状来说，并没有设立专门的负责财政转移支付工作的机构。但是财政部门与相关政府部门之间的工作同样也要明确。

第一，充分发挥财政部门的功能，把财政相关工作，如资金支配权等全部纳入财政部门管辖范围。首先，要收回未经国家授权的政府相关职能部门的财政决策权，保证各部门职责的明确的；其次，在具体的资金管理权利分配上，财政部门应该掌握资金预算决策权，各职能部门掌握预算建议权，二者处于不同的地位。

第二，要实现资金分配程序的合理化，构建科学的资金分配体系。在进行资金配时，要接受相关专家的意见和建议，对资金分配项目的可行性与实用性进行全面分析，财政部门不可独断专行，自行决定资金的分配。

第三，在资金分配结束后，必须把资金的具体使用范围及进度公开，接受民众监督，对于擅自挪用专项资金的行为予以严惩，实现资金管理的民主化与透明化。保证做到专款专用，切实发挥每一笔财政资金的作用。同时，在明确分工的前提下，首先要保证各部门工作的相互协作，共同为西藏地区财政转移支付的效益提高而努力；其次，要实现各部门之间的相互监督，避免产生腐败等不良行为，影响转移支付的效益，进而影响西藏地区的经济发展。

结语

西藏地区财政转移支付的效益影响着西藏地区的经济发展，进而一定程度上影响着国家的和谐健康发展。目前来看，虽然西藏地区在财政转移支付中存在很多问题，但是，通过中央财政部门的积极建设和引导，通过西藏地区自身不断的发展，一定能够构建更完善的财政转移支付制度，解决现存的问题，进而提高西藏地区财政转移支付的效益，促进西藏地区的长足发展。

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作者：啊米娜；次旦平措 单位：西藏大学