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财政转移支付效益研究

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《审计研究》2017年第1期

摘要:西藏地区的发展在我国具有特殊而又重要的地位,目前,西藏与其他地区在经济发展等各方面还存在一定的差距,财政转移支付的提出就是为了改善西藏发展水平。本文首先详细分析了西藏财政转移支付中存在的问题,进而提出了提高西藏财政转移支付的效益的具体策略,以期能够为西藏经济发展提供建议。

关键词:西藏;财政转移支付;效益

为了缩小地区差距,为西藏地区提供平等的公共服务,保证西藏各项基础设施的构建,国家提出了财政转移支付制度,在具体实施过程中,这一制度也在很大程度上促进了西藏的经济发展。但是目前来看,西藏的财政转移支付还存在缺乏法律支撑、形式繁杂、测算方法不实际、部门职责不清等各种问题,针对这些问题,本文提出了具体的改进策略,为提高西藏财政转移支付的效益提出建议。

一、西藏财政转移支付中存在的问题

(一)财政转移支付制度缺乏法律支撑

为保证财政转移支付制度的法制化,保证财政转移支付制度切实发挥其调节经济的作用,世界上很多国家都制订了法律体系,保障了转移支付的顺利进行。但是,就我国目前现状来看,相关法律非常薄弱,财经法律中也没有明确的细则规定保证该制度的有效性,使得财政转移支付始终处于“无法可依”的状态,仅有的一项相关法律也只是过渡性的,不具备权威性。这种情况下,财政转移支付制度根本无法正常发挥作用,其带来的效益也大大降低。

(二)转移支付形式繁多,财力均等化效果不明显

目前来看,我国财政转移支付形式多样,但是各种形式在现实中都存在很多不足,财政均等化效果不明显。就税收返还来说,目前的税收返还制度,是建立在地方财政收入水平的基础上,地方财政越多,返还力度越大,这种“一刀切”的形式,对于财政收入较低的地区来说,并没有任何改善当地经济发展、缩小其与发达地区差距的作用,反而一定程度上拉大了差距。体制补助的形式也是这样,按照“基数法”进行体制补助,额度呈现不变的状态,无法满足地方不断发展的需要。总之,虽然目前的转移支付形式比较丰富,但却是多而不精,没有考虑地方实际发展水平。对于西藏地区来说,其经济发展本来就相对落后,如果国家对其财政补助与其他东部发达地区标准一样,不利于西藏地区的经济发展,进而影响西藏地区的和谐稳定。

(三)转移支付测算方法偏离实际

在具体的转移支付测算方法上,没有考虑西藏发展实际,而采用全国统一的有效税率,对于经济发展薄弱的西藏地区来说,其税基不广阔、税源也始终不固定,有效税率远不及全国水平。统一的有效税率,没有结合西藏在各方面发展的特殊性,例如,西藏地区工作人员是享受一定生活补贴的,但是在测算所得税时,并未考虑这一因素。衡量支出标准时,在各种基础设施的支出上也是采用全国统一标准,未考虑到由于环境恶劣,西藏地区在建设方面的财政支出大大增加的现实。同时,不同于其他地区,西藏地区还有一些诸如“2.5倍工资”等政策性支出。总是,高估收入而低估支出的现状,阻碍着财政转移支付制度效益的提高,影响着西藏地区的经济发展。

(四)转移支付部门间职责不清

虽然国家给予了地方政府财政转移支付资金,但是对于这些资金的掌握及分配,地方政府却没有做出合理的规定,没有充分利用这些资金,实现地方经济的发展。就西藏地区来说,首先,没有专门的负责财政转移支付资金管理的部门及人员,使得资金始终处于流放状态,管理不集中,也无法发挥资金的作用;其次,政府各职能部门也比较混乱,一方面,没有明确的职责规定,财政部门没有掌握资金的决策权;另一方面,资金分配程序缺乏民主性,主观决策、一家独大的现象非常明显,分配过程也不够公开透明,没有有效的监督机制,导致了资金使用不规范的现象。另外,分配时间的划分不够科学、严肃,没有提前规划完善的资金分配时间,导致资金分配时间无法满足项目建设的需要。混乱的职责影响了各部门的职能发挥,也不利于财政转移支付资金的充分利用,必须采取措施改善这一现状,才能有效地提高西藏财政转移支付的效益。

二、提高西藏财政转移支付效益的对策

(一)推进财政转移支付制度的法制化

完善的法律法规是国家建立转移支付制度的重要保障,很多国家都制订了专门保障支付制度的法律。例如,德国颁布的《基本法》,该法律强调保证公民的生活水平均衡,为公民提供平等的公共服务。推进法制化建设,可以着力从以下几个方面开展:第一,国家相关部门颁布权威性的法律法规。近年来,我国始终强调法制化社会的构建,重视社会建设发展的各方面都要做到“有法可依”,因此,颁布权威性法律法规对于实现财政转移支付工作的“有法可依”意义重大。国家在颁布法规时要注意以下几个方面:首先,可以参考国外先进的相关法律,但必须结合我国财政发展实际,颁布“中国化”的财政转移支付法律;其次,颁布的法律要具有实用性、全面性,从宏观的角度对财政转移支付的各方面进行具体的规定;再次,要根据财政经济的发展,及时调整相关法规的具体细则,实现法律法规的与时俱进。最后,由于我国地域辽阔,地方经济发展存在差异,因而必须考虑地方实际,做出明确的针对特殊地方的规定,绝对不能“一刀切”。国家颁布的权威法律为完善西藏财政转移支付制度提供了法律支持,有利于提高财政转移支付效益。第二,西藏政府相关部门应该根据国家法律要求,充分考虑本地发展实际,制定具体的法规保障。由于地理位置等原因,西藏的经济发展在我国处于比较特殊的地位,因此,必须制定“西藏化”的财政转移支付制度,真正实现因地制宜。在法规制定中,要深入分析本地经济发展水平、财政收入水平等,切实保证财政转移支付效益的提高。

(二)优化整合西藏财政转移支付形式

第一,要构建常规性的转移支付。常规性的转移支付有利于实现地区财政收入与支出的平衡,为西藏政府基本工作的进行提供了资金支持,有利于政府发挥其在公共服务方面的职能。必须注意的是,这部分财政资金要由西藏政府支配,决定其具体用途。第二,要增加专项转移支付。这部分支付主要用于西藏基础设施的构建,如保证对西藏地区交通、通信等的资金支持。中央财政部门在设置专项与配套资金时,必须考虑西藏作为自治区在发展中的特殊性,可以根据实际发展实际,取消相关配套资金等的规定。第三,可适当加大政策性财政支付。西藏地区是我国比较特殊的地区,相比于其他地区,西藏地区在民族、语言、宗教等方面都有着自身的特色,因而在此方面会有一定比例支出。我国一直提倡照顾少数民族的发展战略,加大政策性财政支付,主要用于西藏特色性方面的发展建设,体现了国家对西藏地区的照顾及重视,也有利于西藏特色的不断延续发展。同时,要根据地方实际充分考虑各种支付形式的比重。首先,专项转移支付在实际运用中能更好地解决社会急需的问题,为西藏地区基础设施建设提供切实的保障,因此,应该适当地加大其比重;再次,政策性财政支付的比重大小,要全面考虑全国各民族、各地区发展现状,比重不可过大,以免增加中央财政压力。也不可过小,无法体现对西藏地区的重视。再次,常规性的财政支付要灵活调整,针对西藏经济发展的不同阶段、不同要求,适当地调整其比重。

(三)完善西藏财政转移支付测算方案

明确的财政转移支付金额,是完善转移支付制度的前提,也是提高转移支付效益的必然要求。对于西藏地区来说,必须完善财政转移支付测算方案,实现转移支付制度的正规化。在方案完善中,第一,要设置专门的财政及税收测算部门,并派遣专门人员深入调查本地经济发展水平,明确促进经济发展的有利因素及阻碍经济发展的不利因素,设置适用于本地的财政收入标准。首先,在测算税种收入时,使用西藏特色的“有效税率”;其次,在税基测定上,要在全面调查的基础上,进行重新评估,保证其准确性与实用性。第二,除标准支出影响因素外,要充分考虑西藏实际,分析普遍性因素对财政的影响,例如民族构成等,还要考虑西藏地区内不同区域的差异,如贫困程度、具体位置等。根据具体情况要求,改进因素计分法,制定真正适合于西藏地区的财政分析方式。总之,结合西藏发展现状,完善西藏财政转移支付测算方案,有效地提高西藏财政转移支付收益。

(四)明确转移支付部门间的职责划分

财政转移支付需要各部门的协同合作,在这个过程中,就必须做好对各部门职责的划分,避免出现职能混乱的情况,影响财政转移支付的顺利实施。在这一方面,国外很多国家都提供了先进的经验,例如澳大利亚,其国家内部共有两个专门负责转移支付的部门:一是联邦国库部,二是联邦补助委员会,这两个部门有着明确的分工,前者主要从事支付数量和范围的确定等工作,同时,也负责转移支付比例的把控,主要是数据性的内容;后者则主要从事相关支付方案的构建工作,二者协同合作,保证了本国财政支付转移工作的顺利进行。对于西藏地区来说,明确转移支付相关负责部分的职责划分同样重要。就我国现状来说,并没有设立专门的负责财政转移支付工作的机构。但是财政部门与相关政府部门之间的工作同样也要明确。

第一,充分发挥财政部门的功能,把财政相关工作,如资金支配权等全部纳入财政部门管辖范围。首先,要收回未经国家授权的政府相关职能部门的财政决策权,保证各部门职责的明确的;其次,在具体的资金管理权利分配上,财政部门应该掌握资金预算决策权,各职能部门掌握预算建议权,二者处于不同的地位。

第二,要实现资金分配程序的合理化,构建科学的资金分配体系。在进行资金配时,要接受相关专家的意见和建议,对资金分配项目的可行性与实用性进行全面分析,财政部门不可独断专行,自行决定资金的分配。

第三,在资金分配结束后,必须把资金的具体使用范围及进度公开,接受民众监督,对于擅自挪用专项资金的行为予以严惩,实现资金管理的民主化与透明化。保证做到专款专用,切实发挥每一笔财政资金的作用。同时,在明确分工的前提下,首先要保证各部门工作的相互协作,共同为西藏地区财政转移支付的效益提高而努力;其次,要实现各部门之间的相互监督,避免产生腐败等不良行为,影响转移支付的效益,进而影响西藏地区的经济发展。

西藏地区财政转移支付的效益影响着西藏地区的经济发展,进而一定程度上影响着国家的和谐健康发展。目前来看,虽然西藏地区在财政转移支付中存在很多问题,但是,通过中央财政部门的积极建设和引导,通过西藏地区自身不断的发展,一定能够构建更完善的财政转移支付制度,解决现存的问题,进而提高西藏地区财政转移支付的效益,促进西藏地区的长足发展。

参考文献:

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作者:啊米娜;次旦平措 单位:西藏大学

审计研究杂志责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次