农村基层民主决策制度的创新范文

《农村经济杂志》2014年第五期

一、民主恳谈会的主要类型

距离1999年的第一次会议召开，民主恳谈会至今已有10多年的历史，在此期间，它不断被规范，被完善，被创新，被延伸，逐步发展形成了4种主要类型：对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈和行业工资集体协商。

1．对话型民主恳谈在民主恳谈会的起步阶段，对话型恳谈是其主要的组织形式。在双方信息充分公开的基础上，干部和群众在会上就某项议题进行自由平等的对话与协商，以就该议题达成共识。而议题的选择也十分广泛，只要是群众关心的问题，都可以在会上讨论，如社会治安、公共设施建设等。同时，群众也可以对政府的工作方式提出意见和建议，在对话的过程中，双方相互理解与妥协，实现干群关系的和谐化。

2．决策型民主恳谈在经历了对话形式后，民主恳谈会逐步演变为一事一议、一期一题的决策型恳谈会，一般都会邀请与之利益相关的村民、村级干部和人大代表共同参与制定关于社会治理和经济发展的决策。会上，在政府代表提出初步方案后，多方与会人员共同探讨，就该方案发表自己的意见和建议，在经充分协商后，由政府、人大代表共同做出最后决策。在温岭市泽国镇，当镇政府打算撤销位于夹屿村的联树中学时，这个议题便被搬上了民主恳谈会。村民代表积极发言，从学生安全、教师质量等多方面阐述了自己的观点，最后近七成的与会者赞同保留学校，这也促使镇政府改变了最初的决定，从而避免了错误的决策，方便了村民的日常生活。

3．参与式预算民主恳谈2004年，温岭市实现地方财政收入10．46亿元。庞大的财政收入规模一方面使更多的公共基础建设项目成为可能，另一方面，财政预算的科学性与合理性也显得更为重要。正是基于上述因素，老百姓对于财政支出的具体项目与用途越来越关心，因此，2005年7月，新河镇开启了参与式预算民主恳谈的序幕，将农村财务的制度化融入民主恳谈会的摇篮中。在政府编制财政预算草案后，便会组织群众参与讨论这一预算方案，共同修改决定财政支出的初步预算报告，而后，经人大代表审查、修改、决策实施。2012年初，在新河镇的财政预算恳谈会上，有代表提出由于已有的消防车只适合地面作战，因此需要增加一辆能扑救高层火灾的消防车以应对新河镇越来越多高楼的不时之需，这一方案在最后的投票中被一致通过，增加到了预算方案之中，真正实现了将钱用于百姓需要之处，使财政支出更为公开、透明、合理，实现阳光预算。

4．行业工资集体协商民主恳谈会发展至今，已被应用于各行业、各重大事项中。其中，由非公有制企业民主恳谈发展形成的行业工资集体协商成为了一个重要的阶段性产物。会上代表职工利益的工会和代表企业诉求的行业协会共同探讨，发表意见，作为独立第三方的政府代表集中协调，从而形成三方协商会议制度，以达成行业最低工资标准为最终目的，并将此作为签订行业性集体劳动合同的依据，从而维护了各行业工人的利益。2003年，新河镇的羊毛衫厂首次就行业工资开展民主恳谈会，对下一年的工资情况达成了一致意见，令人欣喜的是，尔后，新河镇的羊毛衫行业再也没有出现与工资标准相关的冲突。

二、民主恳谈会的机制创新

温岭民主恳谈会10多年来之所以一直焕发着生机，是因为它坚持创新，不断将新元素融入原有体制中，不断地深化、完善、发展，使得其程序日益规范，制度日益健全，对民主决策、民主理财的贡献渐趋明显。

1．建立平等对话的平台，便于群众发出真实的声音随着社会经济的高速发展，群众的民主意识愈加强烈，对公共生活参与的热情也越来越高，更加懂得行使自己对于公共事务的知情权、参与权、管理权和监督权等法定权利。而民主恳谈会这一新的民主形式，能够积极促进农村干部摈弃独断的领导方式，变命令为对话，变代议民主为协商民主，实现干部和群众在同一平台上的平等交流，畅所欲言，使群众提出质疑、干部解释答复的同步成为现实，双方共同参与到制定决策的过程中，在解决矛盾冲突的同时实现各方利益的均衡化。

2．与人民代表大会制度有机结合，融入体制内部长期以来，农村公共事务的决策权往往掌握在党委政府手中，基层人大的权利遭到质疑，而民主恳谈会的诞生就切实解决了这一多年的弊病。这个在人民代表大会的基础上所派生出的民主参政形式，有效地激活了基层人大，使基层人大能切实履行宪法所赋予的职责。由于我国宪法规定，地方各级人民代表大会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项，因此，在法律层面上，重大事项的最终决策权只能掌握在人大和政府手中。而温岭这种先恳谈，再由人大审议决策的程序既有效地解决了基层人大权利空置的问题，又在不触碰法律的基础上，将没有法律地位的民主恳谈会融合到体制的框架内，推动了基层人大的改革，使其焕发出应有的活力，真正做到体现民众的声音，实现直接民主与间接民主的完美融合。

3．将政府预算纳入恳谈范围，成为恳谈重点随着财政收入的不断增加，财政支出的风险性也随之加大，因此，决策的正确性显得尤为重要。在这样的经济环境下，财政预算被纳入民主恳谈的议题之中，继而逐步发展形成参与式预算民主恳谈会。在恳谈会上，人大代表、人民群众、政府干部等多方与会人员共同讨论决定财政支出的具体项目和预算标准，进而形成初步预算方案，并将预算方案下放到各个村，和相关利益群体进行充分沟通协商。最后，在人大会议上，经人大代表修正、审核通过后实施。而在预算的执行过程中，也会专门由各方代表组成财经小组，对预算的执行情况进行日常监督与审查，对重大事项报告提出质疑与反馈，实现财务预算监督的制度化，切实做到民主理财、民主决策，提高公共预算的透明度。

4．制定规范程序，确保民主恳谈会的有序进行民主恳谈会在被不断完善的过程中，逐步形成了标准规范的程序。每期的主题都会在民主恳谈会召开之前确定，有了明确主题的民主恳谈会，针对性更强，执行力更强，效率更高。而每一次的与会人员也必须由相关的人大代表、政府干部、人民群众等共同组成，以确保民主恳谈会反映的声音更为全面、真实。会议正式开始时，在介绍完本期的议题、基本情况和政府的初步方案后，各方代表围绕主题平等对话，自由发言，充分讨论，可采取分小组讨论、大会集中讨论等形式，全面反映不同群体的利益关系。最后由人大代表及政府代表讨论研究所有意见与建议后，修改确定最终方案，按法定程序决策、实施。因此，民主恳谈会标准化的规范程序，既保证了会议的顺利进行，又提高了每一项决策的科学性和民主性。

5．与会代表由参与库和人才库分别抽选，保证公共性与专业性初期的民主恳谈会存在着无法同时保证选取的与会人员的全面性和专业性的缺陷，但这两者都是必需的。在做出任何一项决策前，既要听取各方群众的声音，也必须了解专家进行可行性论证后的质疑与意见。为了弥补这一欠缺，2010年9月，温岭市人大常委通过机构举荐和自愿报名等方式，分别成立了参与式预算恳谈会附属的参与库和人才库，希望通过多元化的参与主体，保证建议的广泛性、代表性和专业性的完美统一，提高财政预算审查和监督的公共性与专业性。其中，参与库由群代表、人大代表、退休干部等组成，而人才库的成员主要是具有财政预算知识的专业技术人员。而召开预算民主恳谈会前，分别从参与库和人才库抽选一定数量的代表，如此一来，既能体现民意，又能集中专家的智慧，提高预算编制的合理性，推进财政预算的科学化、规范化。

三、民主恳谈会的运行绩效

民主恳谈会以其民主协商式的组织形式、不断创新的动力源泉和全面反映民生的最终目的被广泛实践，因而也在政治、经济、文化等不同的社会领域产生了卓越的绩效。

1．改善干部与群众的关系，促进社会和谐在温岭引入民主恳谈会后，涉及群众切身利益的重大事项必须先经过标准程序的恳谈，再由人大代表审议。由原来群众不知情，干部拍板的独断形式转变为干部事先做好深入调查，认真权衡各种方案的利弊，广泛听取群众意见后再与人大代表共同决策；由原来为自身利益考量转变为为群众利益服务；由原来的内部暗箱决策转变为公开决策，如此不仅提高了财政支出的合理性，而且增强了干部的服务意识，真正将自己视为人民的公仆，提高政府的决策能力。当双方都相互了解对方的意见后，在解决问题的过程中就必会相互理解，相互妥协。因此，民主恳谈会的诞生使群众找到投诉、质疑的渠道，消除了因不理解而产生的怨气，也使得群众对干部更为信任支持，共同为建设社会主义和谐新农村添砖加瓦。

2．增强财政预算的民主性与科学性在民主恳谈会上，不同的利益群体反映对于财政预算的不同声音可供决策者相互权衡，有效地克服了干部直接决策的局限性，降低各项财政预算的风险性，从而确保各项财政支出反映了多数人的意愿，使其更为科学、民主。2007年4月，新河镇召开了财政预算调整民主恳谈会，根据恳谈情况，政府最终调整了预算方案，将年度保障民生的社会救济补助预算从原先的24万元增加到30万元，而政府的办公设备购置费则相应减少了6万元。通过民主恳谈会，也能够让群众了解财政支出的具体用途，建立起透明、民主的公共预算制度，建设节约型政府。

3．公开预算信息，促进清正廉洁民主恳谈会全程都是开放式的参与，秉承公开与透明的原则，为群众行使法定权利提供了必要的平台，以此借助民众强大的力量，减少政府财政支出的随意性。在会前做到恳谈会相关信息的公开，一般提早五天会公布本次恳谈会的议题、时间、地点，使得群众都能够了解恳谈会的基本信息，同时会将政府的初步预算草案发到每位参与者手中，以便与会人员充分了解，提出有建设性的意见。会上实现了过程的公开，所有的讨论、对话、协商、决策环节都是公开的。会后，最终的财政预算方案和执行过程也会在财务公开栏中公开，使得群众能够全力监督，提出反馈意见。2008年1月，温岭市交通局率先试点部门预算，实现2．8亿元预算资金的公开化，提高交通建设项目的科学性。在此之后，参与式预算民主恳谈会便在温岭各行各业全面铺开。截止2012年，已有交通、教育、水利等占预算总额75％的6个部门召开过预算民主恳谈会，35个部门的预算及三公经费实现详细公开。如此透明的预算制定、执行和监督过程，不仅促进预算编制更为合理科学，提高政府预算编制水平，而且更有力地防止贪污腐败，促进领导干部养成廉洁自律的好品质，做到阳光预算，实现透明政府。

4．大幅降低决策成本，节约财政支出在传统形式中，政府的项目决策都需要经过三个阶段：前期，广泛宣传这一项目的具体内容，访问群众，听取群众意见，实地调研项目的可行性，从而不断修正完善方案；项目实施期间，组织力量发动群众积极参与，想方设法解决各种矛盾与利益冲突；后期，收集反馈意见，为下一个项目的实施奠定基础。而每一个阶段都需要耗费大量的人力物力财力。但民主恳谈会的召开，使群众都能了解这一项目，省却宣传环节，并结合自身利益，从多方面考虑这一项目所存在的各种问题，发表自己的意见，减少了政府在今后调整方案的花费，同时经与会人员共同讨论，集中智慧，当场提出解决措施，如此也降低了今后项目执行的阻力，降低决策失误成本。事实上，新河镇的财政赤字已由2004年的5800万元降低到2008年的无赤字，减少了不必要的财政支出，真正将钱花在刀刃上，在广度和深度上实现了参与式预算的初衷。

5．提高群众的民主意识，使民主成为一种生活方式当民众通过民主恳谈会这个平台对公共事务发表自己的看法时，他们发现政府开始理解他们的想法，尊重他们的意愿，并为有建设性的建议修改决策方案。这样一来，群众参与公共事务管理的积极性会越来越高，民主意识得以逐步提高。在政府公布财政收支的初步方案后，大家便会认真考虑各项支出的合理性，在民意调查中提出自己的想法，在恳谈会上畅所欲言地发表自己的意见与建议，切实行使法定权利，监督财政预算的执行情况，及时提出建议，积极推进预算民主改革的进程，真正做到了民主理财、民主决策、民主管理、民主监督，使民主走进百姓生活的方方面面。

四、启示

1．群众的参与是农村制度创新的不竭源泉基层群众是最富创新意识的一个群体，人数众多，丰富的生活阅历和经验使他们具有更强的革新意识和创造能力。而当他们共同参与到公共事务治理中，集思广益定能为农村的制度创新翻开新的篇章。他们对农村财务管理现状混乱的担忧，对公共事务决策独断的不满，促使他们积极参与到农村事务的决策和治理之中，民主恳谈会等一系列反映群众心声的基层政治组织形式应运而生，他们在这一平台上畅所欲言，与干部积极互动，发出老百姓真实的声音。同时，广大群众的积极监督也能保证各项决策的实施质量，提高财政支出的透明度，规范农村财务管理。因此，群众的参与是农村制度创新的不竭源泉。

2．政府的支持是农村制度创新的直接动力温岭民主恳谈会卓越的运行绩效与政府的支持、帮助和推动息息相关，民主恳谈会的诞生正是政府在探索基层民主创新过程中的经典产物，而政府的有力号召和积极推动能有效促进群众政治参与的热情高涨，公共事务治理的意愿更加强烈，使得基层民主政治形式得以健康发展，农村制度创新的水平得以提高，还民主权利于人民。同时，政府的支持能畅通群众质询和建议的渠道，使他们能够表达自己真实的利益诉求和意愿，而基层群众共同参与社会治理时，政府的压力也能相应减少，两者相得益彰，真正实现人民当家作主。因此，政府的支持是农村制度创新的直接动力。

3．反映民生、体现民意，是农村制度创新的最终归宿人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家的一切权利属于人民，因此一切工作都应围绕人民，反映民生。而积极推进农村制度创新的最终目的也正是为了更好地听取民声，为群众和干部之间架起沟通的桥梁，贯彻全心全意为人民服务的宗旨，发展农村经济，建设和谐社会。因此，只有真正做到任何事都从人民的角度出发，切实考虑群众最根本的利益关系，农村的制度创新才能经久不衰。所以，反映民生、体现民意，是农村制度创新的最终归宿。

作者：潘自强何静单位：浙江财经大学会计学院浙江财经大学会计学院