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垦区财务制度建设的思考

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《农场经济管理杂志》2014年第三期

一、制度、体制和机制的关系

“制度”,通常指社会制度,有两种含义,一是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,如财务制度、会计制度、工作制度等;二是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。如资本主义制度、社会主义制度。制度按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个基本层次。“体制”,从管理学角度来说,指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。体制的构成包括组织体制、管理体制等,如国家领导体制、军事体制、经济体制、科技体制等。体制是国家基本制度的重要体现形式,它为基本制度服务。“机制”,指的是有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部门之间相互作用的过程和方式。如:市场机制、竞争机制、用人机制、激励机制、约束机制等。简言之,机制就是制度化了的制度体系和工作关系。制度、体制和机制都属于制度范畴,既相互区别,又密不可分。制度决定体制内容并由体制表现出来,体制的形成和发展要受制度的制约。在一定条件下和一定范围内,基本制度、具体规章制度和体制可以互相转化。制度与机制在微观经济学中有时是通用的。制度指比较根本性的规则,比如政治制度和经济制度;机制则一般指较微观的制度,并且是可以“设计”出来的。虽然机制不等于制度,但机制却离不开制度,制度也离不开机制。机制与制度是相互依存、相互促进、不能分开的。制度是基础,没有制度就没有机制;机制是制度的灵魂,有了机制才能运作起来发挥作用。“把权力关进制度的笼子里”,就垦区各级财务部门而言,就是要在国家现行根本制度、基本制度框架下,结合垦区现行财务管理体制的实际,紧紧围绕加强对“财权”运行的制约和监督,加强基本规章制度和微观制度体系建设,特别是规范权力运行制度建设,强化制约,做好笼子,关住权力;强化监督,公开权力,看住笼子,让权力在阳光下规范运行,“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,从制度、体制和机制上铲除滋生腐败的土壤。

二、黑龙江垦区现行财务体制及其优势

(一)垦区财务体制的变革黑龙江垦区是国家投资开发建设起来的中央直属大型垦区,早在东北农垦总局时期(1958~1967年)、生产建设兵团时期(1968~1976年),垦区财务为中央级预算体制。自1976年2月兵团建制撤销后,特别是改革开放后,垦区的领导体制、计划体制和财务体制经历了多次调整和改革。1978年,国务院决定对黑龙江垦区实行中央与省双重领导、以省为主的领导体制;基建投资和国家统配、部管物资等列入国家计划,由农垦总局直接管理;党政工作归地方。1990年7月,国务院决定,从1991年起将黑龙江垦区财务计划上划中央,由财政部通过农业部下达。垦区的生产计划、财务计划、物资供应由农业部统一管理。同时,国务院还明确,垦区财务计划上划后,其领导体制仍由部省双重领导,以地方为主。黑龙江省人民政府对垦区的建设和发展负有全面责任。自垦区财务计划上划后,农业部部门预算管理范围之内的垦区财政预算收支,由财政部通过农业部下达,实行部门二级预算管理;农业部部门预算管理范围之外的财政预算收支,如大型水利建设、道路交通建设、林业生态建设等中央预算内投资,以及粮食直补、农资综合补贴等中央财政转移支付资金等,纳入省级财政预算,由财政部通过省财政下达,实行“条块结合”的财政预算体制。垦区现行领导体制、投资体制和财务体制,是改革开放以来,党中央、国务院和省委、省政府从垦区的区域性、社会性和经济性实际出发,遵循垦区的特殊管理规律,经过长期探索实践、不断改革创新,逐步建立起来的特殊管理体制;是在国家基本经济制度和市场经济体制框架下,对垦区经济管理体制的特殊制度安排。

(二)垦区现行财务体制的优势垦区财务上划的体制优势:一是理顺了经济管理体制,解决了垦区固定资产投资计划与财务收支预算部、省分管,造成体制脱节和管理不顺的问题,实现了投资计划与财务预算管理制度的统一。二是拓宽了投融资渠道,解决了“省里想投无能力投,国家想投无渠道投”,造成垦区经济社会建设投入严重不足的问题,通过国投资金引导,带动外资、社会和个人资金投入,使垦区逐步摆脱了困境,步入良性发展的轨道。三是巩固了垦区的战略地位,随着垦区财务计划上划中央,加强了国家对垦区的宏观指导,垦区百亿斤商品粮基地建设项目在国家立项并启动实施,北大荒集团组建并进入全国大型企业集团试点,农业现代化建设规划纳入国家战略规划,被核准为国家级现代化大农业示范区,垦区在国家战略中的地位和作用更加突出。四是减轻了国有农场的社会负担,垦区国有农场作为我国农业和农村经济社会的组成部分,不仅承担经济建设的任务,还肩负社会发展的责任,随着中央公共财政覆盖农村范围的扩大,垦区得到了财政支农政策的支持,基本解决了政策边缘化问题。

(三)垦区现行财务体制下取得的成绩自垦区财务上划中央23年来,尽管垦区全社会固定资产增幅低于全省、全国水平,但垦区农业综合生产能力特别是粮食产能大幅度增强,整体经济实力特别是国有经济实力大幅度提升,农场职工家庭收入大幅度提高,城乡面貌和职工群众生产生活条件发生了巨大变化,对国家的贡献越来越大。从1990年至2013年,垦区年粮食总产由92亿斤增加到424.2亿斤,连续跨过100亿斤、200亿斤、300亿斤、400亿斤四个大台阶,年均增长6.87%,增幅分别高于全省、全国2.62和5.56个百分点;地区生产总值(GDP)由40.2亿元增加到1244.8亿元,年均增长12.06%,分别高于全省、全国2.27和1.9个百分点;农场职工家庭人均纯收入由1217元增加到22891元,年均增长9.93%,增幅分别高于全省、全国农村居民家庭人均纯收入3.04和3.57个百分点;全社会固定资产投资由6.96亿元增加到301.4亿元,年均增长17.8%,增幅分别低于全省、全国2.81和4.31个百分点;农垦企业(北大荒集团)国有资产总额由129.2亿元增加到1690.7亿元,增长了12.09倍;销售收入由98.53亿元增加到1304.80亿元,增长了12.24倍;上缴税金由1.87亿元增加到22.97亿元,增长了11.28倍;上划23年(1991~2013年)年均实现利润50558.5万元,比上划前15年(1976~1990年)年均实现利润1163.9万元,增长了42.44倍。2013年,垦区城镇化率达到85.7%,高于全国31.97个百分点;人均住房面积增加到31.1平方米,达到全国平均水平。实践证明,垦区现行财务体制对垦区经济社会发展的促进和保障作用是不可否定的,但也存在一定的缺陷,主要体现在垦区公共财政保障还有“政策空白”,财务与财政监管体制还不够完善,内部政企分开的财务管理与财政预算体制还没有建立。

三、全面加强垦区财务制度建设的主要任务

多年来,垦区各级财务部门在行政事业单位预算管理、企业财务管理和财会内控制度建设方面,不断创新,大胆实践,做了大量卓有成效的工作,探索了财务刚性预算管理、货币资金集中支付、会计委派制等财会制度和办法,对加强垦区财务管理发挥了重要作用。但制度建设还不到位,特别是缺少规范“财权”运行的制度约束。目前,收录到《农垦总局规范权力运行制度汇编(2010年11月)》的331项制度中,财务权力运行制度只有一项,即:《罚没和扣押财务管理违法行为处罚制度》。制度缺失,财务监督制约机制不完善,以致于造成一些人滥用职权、产生腐败等问题。党的十八届三中全会提出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。”制度建设是一个制订制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。只有通过制度建设才能为权力运行筑起堤坝,规范程序,明确法度,防止出现职能缺位、失职、越权甚至违法犯罪现象。垦区各级财务部门是掌管垦区“财权”的重要管理部门,也是容易产生滥用权力的风险部门,必须自觉加强制度建设,建立有针对性的权力制约和监督机制,防范腐败的发生、发展和蔓延。今后,完善垦区财务体制,加强制度建设的主要任务:

(一)完善垦区财务与财政体制依据《黑龙江省垦区条例》对垦区政企体制的制度安排,按照“垦区区域管理,内部政企分开”的要求,完善垦区财务与财政管理体制,将农垦企业(北大荒集团)财务管理和会计核算与垦区行政事业财政预算收支管理和会计核算分开,将国有农场企业经营性收支与社会性收支分账核算,在垦区内部构建起“农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会与北大荒集团总公司、分公司(或二级集团公司)、国有农场和国有及国有控股非农企业政企分开的财政与财务体制。

(二)认真梳理财务与财政权力对国务院及财政部通过现行财务体制赋予农垦总局及财务部门的财务会计管理与财政预算管理权力,省政府及财政主管部门通过委托等方式赋予农垦总局及财务部门、其它相关部门的部分财政职权进行全面梳理,列出“财权”清单。根据权力清单,进一步明确部门内部的岗位职责,使全体财务人员做到各司其职、各负其责,做到有权有责、权责一致,确保权力行使的责任落实到岗到人。

(三)认真梳理财务制度和工作制度一方面,对垦区依据国家、省及财政主管部门出台的有关法律、法规和规章制度所制定的实施办法、细则、制度等规范性文件进行全面梳理;另一方面,对财务部门加强内部管理而建立的各项工作制度包括岗位责任制、廉政建设制度、规范权力运行制度等进行全面梳理,分层列出“制度”清单。

(四)建立健全垦区财务制度在梳理“财权”、“制度”的基础上,按照“立改废”的建设原则,对垦区缺失的财务制度进行制订,对有缺陷的制度进行修订,对过时的制度予以废止。结合垦区实际,对国家、省及财政主管部门近期出台的制度进行细化,提出垦区的具体实施办法;加强中央财政预算资金,包括基本预算、项目预算资金,以及国有农场税改补助、国有农场“一事一议”财政奖补、美丽乡村建设等专项资金的使用管理,加强政府采购监督管理、国有资本经营预算、住房公积金等管理制度建设,理顺政府非税收入收支监管体制,用制度管权、管事、管人。

(五)推进规范权力运行制度建设按照“一项权力建立一项制度”的要求,在梳理“财权”的基础上,依据“财权”清单,全面建立规范权力运行制度。权力内容涵盖所有涉及财务部门的行政、非行政许可、审批、处罚、收费、监督、检查等财务(财政)权力,特别是资金分配、项目审批、政府采购等。人员范围涵盖农垦总局机关所有涉及行使财务(财政)权力的人员,包括财务部门工作人员、非财务部门协管人员、总局分管领导、总局主要行政领导。制度的主要内容包括:责任单位和责任人、权力行使的依据、条件和标准、运行程序、公开公示、时限、监督检查、责任追究等,绘制权力运行流程图,纳入农垦总局规范权力运行制度体系。健全举报、信访、质询、听证、监察、审计等监督制度。按照“公开是原则、不公开是例外”的要求,完善财务公开制度,保障垦区职工群众的知情权、参与权和监督权。要正确处理财务“一支笔”与集体决策的关系,着重解决权力集中、缺少制衡、封闭运行、暗箱操作、监督乏力等问题。各管理局、农牧场可参照总局加强规范财务权力运行制度建设。

(六)强化财务制度的贯彻执行财务制度包括基本财务规章制度和规范财务权力运行制度。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。有了制度,关键在执行,否则,制度就成了一纸空文。垦区所有涉及行使财务(财政)权力的人员,不论职位高低,都要牢牢记住“权力具有腐败的潜质,不受制度约束的权力必然产生腐败”,牢固树立“制度面前没有特权,制度约束没有例外”的理念,特别是各级领导干部,要把贯彻执行制度作为大事来抓,带头坚持制度、自觉遵守制度、认真落实制度,不断加大制度的执行力。纪检监察等有关部门要强化对财务权力运行的监督,认真执行《农垦总局规范权力运行制度监督检查办法》和《农垦总局违反规范权力运行制度追究问责办法》,加强对财权运行的法律、民主、社会、舆论等体制内外监督,强化监督检查,强化制度的约束力,以求制度落实取得实效。制度建设是一个复杂的系统工程,包含体制的改革、制度的完善和机制的创新,还要经历制订制度、执行制度和完善制度的动态过程,必须加强领导,精心组织,统筹谋划,扎实操作,通过加强财务制度建设,规范财务权力运行,在垦区财务会计系统建立起拒腐防变的长效机制。常在河边站,就是不湿鞋!

作者:谢建辉张勇张元福单位:黑龙江省农垦总局财务处财务制度建设课题组

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