欠发达农村地区的治理困境与对策范文

摘要：我国欠发达农村地区的发展已成为乡村治理的难题。为实现城乡一体化发展，在乡村振兴的背景下，以四川省乐至县A村为例，探析我国欠发达农村地区所面临的治理困境：治理主体单一，农村空心化，基本公共服务缺失。针对这些困境，利用SWOT分析法，以多中心治理为研究视角，阐释了治理困境的出路在于理顺村级治理结构、多元主体共同治理和以农村社区为单位治理。

关键词：乡村振兴；欠发达农村地区；治理困境及出路

我国欠发达的农村地区往往是区位偏、自然资源有限、社会内生动力有限等，短期内国家政策扶持成本高、效益少，因而成为农村治理中的“老大难”。在乡村振兴战略的任务指引下，要解决欠发达农村地区的整体性贫困，缩小城乡差距、农村地区间的差距，顺利实现2020年全面建成小康社会的奋斗目标，探讨其治理现状、分析其困境就显得十分必要。

一、治理的现实困境

（一）治理主体单一

在我国，政权下乡不进村。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，在村级治理体系中实行基层群众自治制度，村民自己当家做主。然而在实际运作中，基于种种原因，基层政权蔓延在整个村级治理活动，基层政府通过村党支部，自上而下地命令主导村务，忽略了村民的表达意愿；村委会的运行也十分依赖基层政权，村民自治的初衷被掩埋，村级治理中基层政权成了一家独大。A村是县级精准扶贫村，现有村支部书记一名、村主任两名、驻村书记一名，另设村支部和村委会管理村务，除此之外，没有任何组织参与治理，村委会也没有设下属委员会，治理主体单一。此次扶贫资金有200万，其中30%用于建房补贴，70%用于公路、田坝等基础设施建设以及产业扶持。在整个扶贫过程中，没有通过村民大会表决扶贫资金的使用，没有听取村民的意见，没有因地制宜，扶贫整个过程简单粗暴，收效甚微，资源浪费严重，就仅有政府一只手在发挥作用，脱贫的内生动力并没有充分调动。

（二）农村人口空心化

在原有的城乡二元结构体制下，城市和农村的发展间形成了一条鸿沟。农村的推力、城市的拉力，为了生计或者其他可追求的一切，大量青壮年农民进城务工，通过读书或者其他途径走出村庄并且有能力在城市扎根的人也不愿意再回来，农村人口逐渐流失，有房无人，土地荒置，呈现空心状态。在此基础上，原有的村集体文化、习俗以及社会资本也在逐渐丧失，维系乡村发展的本源性力量也面临巨大的挑战。A村共有13个队，403户，1237人，外出打工的大约在60%以上，留居村中的主要是老弱病残和儿童；调研中，我们了解到在政府下达的一个就业培训中，要求身体健康、50岁以下的村民参加培训，符合条件到场的不到10人。这足以证明不是村里青壮年人口少，而是留村人口自治意识薄弱。

（三）基本公共服务的缺失

享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责，一个健全的基本公共服务体系包括生活的方方面面。而在这类欠发达的农村地区中，尚未形成一个健全的基本公共服务体系，基本公共服务供给严重不足。A村没有学校，所有的学生都只能去乡镇求学，乡镇也只有小学和初中，教育资源匮乏；在交通方面更是差强人意，家家户户难以通公路，而乡上到城里的路一远二烂，这些村落几乎处于边缘化的状态；乡村医生是村里的主要医疗资源，而一个乡村医生往往是兼管几个村的事务，有心无力；原有的熟人社会的民风民俗随着农民的进城务工正在消失，而新的文化体系尚未形成，A村的留守人口处于离散化的原子状态，发展活力受限。

二、原因分析———基于多中心治理的视角

（一）“乡政村治”的实践偏差

我国一直奉行“强政府”理念，党委政府在社会事务中占据着主导地位。原本的政策设计是在村这一级实行村民自治，党的基层组织在行政村中处于领导地位，统筹管理；而在实践中，有能力外出务工的都进城了，留守的村民由于自身条件，自主意识薄弱，他们没有能力有效参与选举、决议等，最终一切管理村务的权利都由村委会代劳，而村民委员会的组成者一般是留守村中有一定学识的老年人，他们对村庄的管理往往依赖基层政权，党委政府顺其自然地包揽一切，村级治理就成了“村政”，基层民主自治也就流于形式，乡村治理就变成了政府单一主体的治理。

（二）城乡二元结构的影响

一方面，在计划经济时代，国家集中一切农村资源助推城市基础设施建设和工业化发展，城市越来越现代化，需要更多的劳动力来支持产业发展，国家政策就大力支持农民进城务工，在城市的吸引下，越来越多的农民便进城务工，乡村人口空心化，呈现一片凋敝。另一方面，改革开放前，中国社会的资源是行政性的再分配。在国家工业化目标的指引下，城市中的基础设施几乎全部由国家财政投入，配备完整；而对于农村的基础设施，国家的投入相当有限，大部分由农民自己承担，但是农民往往无力承担建设费用，导致城乡之间基础设施差距越来越大。

（三）政府职能缺位

乡镇政府是地方政府的最低级别，按照属地化管理原则，乡镇政府对乡村的公共服务和社会管理负责，换言之，政府是农村基本公共服务供给的主体，提供基本公共服务是它的职责。在欠发达农村地区，基层政府的权力来自上一级，政策指令自上下达，基层政府承担着比上一级政府更为宽泛的任务压力，这就使得政府在具体政策实施中不可能面面俱到。基于制度因素，政府服务外包在这些地方也不可能，基本公共服务供给总量不足、结构失衡，政府在农村间的资源分配不均，这些都是政府职能缺位的表现。

三、摆脱治理困境的可行性对策

乡村振兴的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。而有效的治理是建立在国家和市场的基础上。多中心治理理论认为，在公共领域中需要多元主体、多种手段共同治理，尤其是政府与市场的合作共治，要求政府转变自身角色、方式和任务。

（一）理顺村级治理结构，明晰治理权责

要实现“乡政”“村治”的完美对接，就必须理顺村级治理体系，明晰治理的权责。在乡村治理中，纵向上，村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导作用；从村民选举委员会产生的村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；基层政府应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，而不是一手包揽。乡镇党委领导村支部，村支部领导村委会，基层政府指导，同时，村民可通过村委会自下而上层层反映自身意愿，形成了有上有下的双向互动模式。横向上，根据需要在村委会设各种下属委员会，分别负责村务治理的具体事项。村级治理结构清晰，治理权责明确，极大程度上增强了村庄的自我整合能力。

（二）多元主体共同治理，完善基本公共服务供给体系

我们要建设属于农民的乡村，农民在乡村中是处于主体地位的。村级治理要打破基层政权全包干的局面，政府要下放权力，注重发挥农民的作用，同时不能忽视第三方组织的力量。面对人口空心化、农村土地闲置，政府要大力发挥政策优势，招商引资，流转土地，先让农民富起来，成立经济合作小组管理村集体资产；成立乡贤理事会，重新整合社会资本，提高农村的组织化；引进企业，完善村庄基础设施建设；成立业主委员会，管理村风、村貌；成立村民监督委员会督促村务的顺利实施等。因地制宜，在多元主体共同参与村庄治理的过程中，逐步完善基本公共服务供给体系。

（三）借势互联网，构建以农村社区为单位的治理

当今时代是互联网+的信息时代，是资源共享的大数据时代，不论是城市还是农村，网络已渗透到生产生活的各个方面；我国欠发达农村地区位置闭塞，难以共享城市发展带来的红利，互联网打破了这一格局，实现了信息的畅达流通，通过互联网，村里的资源能向外输送，外面的资源也能流通到村里；互联网为乡村发展转型提供了有力的技术支撑。面对人口空心化这一现状，探索以社区为基本单位的乡村治理模式，集中建房集中生产，改变聚居地碎片化状态，变宅基地为耕地，最大限度地整合乡村闲散资源。在互联网下乡的政策引导下，进一步完善农村基础信息建设，推动村级治理网络化，网上村务公开以保证村民的知情权和监督权，从而为农民提供更便捷的办事方式和更优质的服务。农村治理问题一直是社会发展问题的重要组成部分。以多中心治理理论为研究视角，以SWOT为分析方法，针对目前我国欠发达农村地区的现实困境提出对策及建议。本文认为在国家振兴乡村的大背景下，欠发达农村地区的现状将会得到改变，但同时不能忽略农村内部资源如何与国家提供的外部资源相互衔接的问题，从而促使农村治理绩效得到根本性的提升，这也是在以后的调研实践中需要面对的主要挑战。

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作者：唐敏